10. Peatükk

Pagulaste ja varjupaigataotlejate õigused

Autorid: Uljana Ponomarjova, Markus Hallang

Võtmeteemad

  • Eestisse saabuvate varjupaigataotlejate arv on vähenenud ca 50% võrra.
  • Puudulik ligipääs territooriumile ja varjupaigamenetlusele COVID-19 pandeemiaga seotud piirangute tõttu.
  • Puudulik ligipääs õigusabile.
  • Valgevene ja Euroopa piiridel toimuv tõstatas ka Eestis laiema arutelu Euroopa Liidu inimõigus- ja väärtuspoliitikast.

Poliitilised ja institutsionaalsed arengusuunad

Viimase kahe aasta jooksul on Euroopasse saabuvate varjupaigataotlejate arv märkimisväärselt vähenenud. Ainuüksi 2020. aastal esitatud rahvusvahelise kaitse taotluste arv on vähenenud 32,6% võrra võrreldes 2019. aastaga.[1] Taotluste vähenemine oli seotud COVID-19 pandeemiaga, mis tõi kaasa piiride sulgemise. Varjupaigataotlejate jõudmine turvalisse riiki oli raskendatud lennuliikluse vähenemise ja piirikontrollide taastamisega. Eestis vähenes varjupaigataotlejate arv 2020. aastal (ca 50 taotlust) 52% võrra võrreldes 2019. aastaga (ca 100 taotlust).[2] Ka 2021. aasta ei ole sellest väga palju erinev. 2021. aasta 1. septembri seisuga oli Eestis esitatud 54 esmakordset taotlust, nendest 14 oli esitatud Vabariigi Valitsuse korralduse alusel evakueeritud Afganistani kodanike poolt. Kuna taotlejate arv märkimisväärselt vähes, suleti 2021. aasta alguses ajutiselt Vägeva majutuskeskus ning varjupaigataotlejate majutamist jätkas Vao keskus.

Pandeemia alguses, 2020. aastal sai võtmeteemaks varjupaigataotlejate ligipääs territooriumile, kuna oli alust arvata, et suletud piirid ning lennuliikluse peatamine võivad piirata isikute ligipääsu varjupaigasüsteemile. Välisministeeriumi kantsleri 03.07.2020 käskkirjaga nr 146 oli kehtestatud piirang, mille kohaselt lõpetasid Eesti välisesindused viisataotluste vastuvõtmise kui viisat taotleval isikul ei olnud Politsei- ja Piirivalveameti (edaspidi PPA) poolt väljastatud eriluba Eestisse sisenemiseks. Sisuliselt tähendas see varjupaigasüsteemile ligipääsu piiramist ajal, mil isikutel ei olnud võimalik taotleda viisasid Eestisse tulemiseks rahvusvahelise kaitse taotluse esitamiseks. 23.11.2020. a leidis õiguskantsler, et selline piirang on õigusvastane ning tuleb tunnistada kehtetuks.[3]

Endiselt on probleemiks liigipääs professionaalsele õigusnõustamisele kinnipidamiskeskuses (edaspidi KPK). KPKs viibivatel välismaalastel ei ole ligipääsu tavalisele internetivõrgule, lisaks ei ole neil luba kasutada isiklikke nutiseadmeid. Samuti ei ole sisekorraeeskirja kohaselt nõustajal lubatud kliendiga kohtumisele elektroonilisi seadmeid tuua. Selle piirangu tõttu ei ole praktiliselt võimalik nõustamist tagada, kuna kinnipeetava emakeelt oskavat tõlki Eestis ei ole (nt. kurdi-sorani tõlkesuunal). Kinnipeetavaga suhtlemiseks ning õigusteenuste osutamiseks on tarvis tõlketeenust osutada interneti/telefoni kaudu välismaalt tellitud tõlgi abil, KPK aga sellist võimalust ei taga ega luba ka nõustajatel oma elektroonilisi seadmeid kasutada. Sellises olukorras olevatele isikutele ei ole tõhus õigusabi tagatud.

Seadusandlus

2020. aasta juunis võttis Eesti üle tagasisaatmise direktiivi (2008/115/EÜ) Artikli 18, millega täpsustati varjupaigataotlejate kinnipidamise reegleid olukorras, kus riiki saabub tavapärasest palju rohkem kaitse taotlejaid. Muudatused viidi sisse nii väljasõidu kohustuse ja sissesõidukeelu seaduses (edaspidi ka VSS) kui ka välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduses (edaspidi ka VRKS). Lisaks VSSi muudatusele on nüüdsest reguleeritud PPA ja Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti koostöö.

2020. aastal jõustus VRKSi muudatus, mille alusel vaatab PPA läbi ja vajaduse korral uuendab turvaliste päritoluriikide nimekirja vähemalt kord aastas.

Samal aastal jõustus ka seadusemuudatus, mis muutis saatjata alaealistele pakutavate teenuste süsteemi. Nüüdsest tagab teenuste osutamist Sotsiaalkindlustusamet. Viimastel aastatel pole Eestisse jõudnud ühtegi varjupaigataotlejat, kes oleks saatjata alaealine.[4] Ka majutuskeskuse ülesannete täitmist tagab 2020. aastast seadusemuudatuste kohaselt Sotsiaalkindlustusamet.

Head tavad

Integratsiooni Sihtasutuse eestvedamisel valmis veebikeskkond LINDA, mis on mõeldud professionaalidele, kes teenindavad ja selle käigus nõustavad Eestis elavaid kohanemis- ja lõimumissooviga inimesi. E-tööriist on ligipääsetav kõigile, kes seda soovivad ning seal on võimalik tutvuda kõikide riigi poolt pakutavate tugiteenustega k.a tutvuda õppe- ja jaotusmaterjalidega.[5]

Kohtupraktika

Aastatel 2020–2021 tehti varjupaigavaldkonnas olulisi kohtulahendeid turvalise kolmanda riigi määratlemise, esialgse õiguskaitse ja seksuaalse sättumusega seotud varjupaigataotluste kohta.

20.10.2020. a otsustas Tallinna Halduskohus asjas 3-20-1431, et rahvusvahelise kaitse taotlejat ei saa saata riiki, kus ei ole võimalik Genfi konventsioonile vastavalt rahvusvahelist kaitset taotleda. Ringkonnakohus leidis samas asjas, et see tingimus ei pruugi olla üheselt mõistetav, ning võib anda aluse küsida Euroopa Kohtult eelotsust.

Samuti leidis Tallinna Halduskohus haldusasjas 3-20-2095, et kolmanda turvalise riigina ei saa määratleda riike, millest rahvusvahelise kaitse taotleja Eestisse ei saabunud ning kolmanda turvalise riigi määratlemisel peab olema eeldus, et taotlejal lubatakse sellesse riiki siseneda või ta võetakse sinna tagasi. Neid seisukohti kinnitas samas asjas 2021. aasta septembris ka Tallinna Ringkonnakohus.

2020. aasta 5. novembril rõhutas Riigikohus haldusasjas 3-19-990, et varjupaigataotluste puhul, mis hõlmavad seksuaalset sättumust, ei tohi taotleja ütluste hindamisel kasutada stereotüüpset lähenemist, arvesse tuleb võtta kultuurilisi eripärasid, ning taotleja suutmatust teatud küsimustele vastata ei saa lugeda piisavaks põhjuseks järeldamaks, et ta ei ole usaldusväärne. Kohus rõhutas sellistes küsimustes haldusorgani kaasaaitamiskohustust, ning leidis, et Ringkonnakohus oli eksinud, kuna toetus asjaoludele, mida PPA ega halduskohus oma otsustes taotlejale ette ei heitnud.

2020. aasta 13. novembril selgitas Riigikohus asjas 3-20-349, et esialgse õiguskaitse kohaldamisel tuleb kohtul silmas pidada seda, et tehtav valik oleks proportsionaalne kõigi protsessiosaliste suhtes. Kohus leidis, et esialgset õiguskaitset tuleb kohaldada vaid niipalju kui see on vajalik kaebaja õiguste kaitseks, ning kaebaja õiguste kõrval tuleb arvestada ka avalike huvidega ja võimalike kolmandate isikute õigustega. Lisaks peab kohus prognoosima nii esialgse õiguskaitse taotluse kohaldamise kui ka rahuldamata jätmise tagajärgi.

Statistika ja uuringud

Eestis esitati 2020. aastal 49 rahvusvahelise kaitse taotlust, neist 3 olid korduvtaotlused ning 7 olid taotlused perekonnaliikmega koos elamiseks. Kõige rohkem oli taotlejaid Venemaalt, Süüriast ja Tadžikistanist. 2021. aastal (30. septembri seisuga) taotleti varjupaika 56 korral, neist 2 olid korduvtaotlused ning 4 taotlused perekonnaliikmega koos elamiseks. Peamisteks päritoluriikideks on sellel aastal olnud Venemaa, Afganistan ning Valgevene. Pagulasstaatuse sai 2020. aastal 22 isikut ning täiendava kaitse 4 isikut. 2021. aastal (30. septembri seisuga) on rahvusvahelise kaitse saanud 19 isikut ning täiendava kaitse üks isik.[6] Eesti ei osale endiselt ümberasustamise programmis.

2021. aasta kevadel avalikustas ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet (UNHCR) uuringu „Refugee Voices on Integration in Estonia, Latvia and Lithuania“. Uuring annab ülevaate Balti riikides elavate pagulaste lõimumiskogemustest, sellega seotud väljakutsetest ning võimalustest, mida nad integratsiooni parandamiseks näevad. Uuringus leiti, et 70% Eestis elavatest pagulastest nõustus, et nad on eluga vastuvõtjariigis rahul, võrreldes 45% vastanutega Leedus ja 21% vastanutega Lätis. Kuigi pagulased kõigis kolmes riigis jagasid ka positiivseid vaateid selliste aspektide kohta nagu vaimne ja füüsiline tervis, õigusliku dokumentatsiooniga tegelemine ja laste haridus, väljendati selliste aspektide kohta nagu tööhõive, majutus ja kvalifikatsioonide tunnustamine pigem negatiivseid vaateid.[7]

Suundmused

2020. aastal oli PPA otsustes märgata trendi lugeda rahvusvahelise kaitse taotluseid põhjendamatuks selle alusel, et taotlejad olid Eestisse saabunud turvalisest kolmandast riigist, isegi kui isikud ei olnud saabunud nendest riikidest otse või olid nendes viimati viibinud aastaid tagasi.

Lisaks jätkus 2020. aastal ebaühtlane praktika karistada varjupaigataotlejaid ebaregulaarse piiriületuse eest ning keskusele on laekunud mitmeid kaebusi seoses ligipääsuga varjupaigasüsteemile. Ühel korral alustati kriminaalmenetlust ebaseadusliku piiriületuse eest ning isik mõisteti kolmeks kuuks vangi, vaatamata sellele, et isik oli avaldanud soovi taotleda varjupaika koheselt peale piiriületust. Varjupaigataotlus võeti vastu ja menetlust alustati alles vanglakaristuse kandmise lõpus. Isik pidi nõudma varjupaigamenetluse alustamist kokku kolmel korral, nii suuliselt kui ka kirjalikult. Pagulaste ja varjupaigataotlejate karistamine ebaregulaarse piiriületuse eest on vastuolus rahvusvahelise õigusega.[8]

Olulisemad avalikud arutelud

Suuremaid avalikke arutelusid peeti 2021. aastal Afganistanist evakueeritavate põgenike ja Valgevenest Leetu ja Poolasse liikuvate sisserändajate teemadel. 2021. augustil otsustas valitsus Eestisse vastu võtta kuni 30 Eestiga koostööd teinud afgaani ja nende pereliiget.[9] Otsus leidis ka kriitikat, ning seda arvu peeti nii liiga väikseks kui ka liiga suureks.[10] Hetkeseisuga (30. september 2021) on neist Eestisse jõudnud ning rahvusvahelise kaitse taotluse esitanud 14.[11]

2021. aasta suve alguses puhkes Leedu ja Valgevene piiril „migratsioonikriis“, kus igapäevaselt saabus piirile sadu ebaregulaarseid sisserändajaid peamiselt Iraagist, Iraanist, Afganistanist ja Süüriast. Oluliseks arutelupunktiks oli küsimus kas Leedu peab inimesi vastu võtma, majutama ja nende rahvusvahelise kaitse taotlusi läbi vaatama.[12] Mõned poliitikud rõhutasid, et iga riigi suveräänne õigus on otsustada selle üle keda ja mis tingimustel nad riiki sisse lasevad, teisel pool aga oli rahvusvahelisest õigusest tulenev kohustus anda varjupaika nendele, kes seda vajavad.[13] Kriis ei olnud tingitud hetkel toimuvast sõjalisest tegevusest, vaid oli konstrueeritud. Euroopa Komisjon leidis, et tegemist on Valgevene poolt korraldatud hübriidrünnakuga.[14]

Sündmuse fookus on olnud peamiselt riikidevahelistel suhtel, ning raskes olukorras olevate inimeste situatsioon on tihtipeale tagaplaanile jäänud. Olukord on tekitanud  küsimuse ka sellest, kas Leedu ja teised selles olukorras ennast leidnud riigid on käitunud õiguspäraselt ning piiri ületanud inimeste taotlused läbi vaadanud.[15]

Juhtumikirjeldus

Ugandast pärit isik esitas rahvusvahelise kaitse taotluse seksuaalsest sättumusest tingitud tagakiusu alusel. PPA luges isiku taotluse põhjendamatuks ning keeldus kaitset andmast, kuna taotleja seletused enda homoseksuaalsuse teadvustamise ja aktsepteerimise protsessi kohta olid liiga üldised ja ebamäärased. Tallinna Halduskohus tühistas PPA otsuse ning leidis, et taotleja ütlused olid usaldusväärsed ning puudus kahtlus tema seksuaalse sättumuse kohta. PPA esitas kaebuse Ringkonnakohtule, mis tühistas halduskohtu otsuse ning nõustus PPA seisukohaga, leides et homoseksuaalse sättumusega isik peaks oskama detailselt rääkida sellest, kuidas ta oma seksuaalse sättumuse avastas, ning lisaks ei tohiks kohtu arvates homoseksuaalse sättumusega inimene tunda ennast hästi oma seksuaalse sättumuse avastamise hetkel olukorras, kus homoseksuaalsus on riigis kriminaalkorras karistatav. Taotleja esitas kaebuse Riigikohtule ning Riigikohus tühistas Ringkonnakohtu otsuse, leides, et taotleja ütluste hindamisel ei tohi kasutada stereotüüpset lähenemist ja arvesse tuleb võtta kultuurilisi eripärasid. Lisaks leidis Riigikohus, et isiku suutmatust teatud küsimustele vastata ei saa lugeda piisavaks põhjuseks, et järeldada, et ta ei ole usaldusväärne. Erinevalt Ringkonnakohtust leidis  Riigikohus, et sellistel juhtumitel on haldusorganil kaasaaitamiskohustus asjaolude väljaselgitamiseks. Isik on nüüdseks saanud Eesti Inimõiguste Keskuse abiga pagulasstaatuse.

Soovitused

  • Tõhustada varjupaigataotlejate haavatavuse hindamist osana varjupaigamenetlusest.
  • Parandada õigusabi kättesaadavust varjupaigataotlejatele ning luua kinnipidamiskeskuses võimalus tagada tõlketeenuseid arvuteid kasutades.
  • Lõpetada varjupaigataotlejate karistamine ebaregulaarse piiriületuse eest.
  • Tagada varjupaigataotlejatele kohene ligipääs varjupaigasüsteemile.

[1] Euroopa rändevõrgustik. 2021. Annual report on migration and asylum 2020.

[2] Ibid.

[3] Õiguskantsler. 2020. Viisataotluste vastuvõtmine, 23.11.2020.

[4] Euroopa rändevõrgustik. Estonia: EMN country factsheet 2020. [Eesti: EMN riigi teabeleht 2020].

[5] Integratsiooni Sihtasutus. 2021. Kohanemis- ja lõimumisteenuste veebikeskkond LINDA.

[6] PPA igakuine aruanne, EIK valduses.

[7] UNHCR. 2021. Refugee Voices on Integration in Estonia, Latvia and Lithuania. [Pagulaste hääled integratsioonis Eestis, Lätis ja Leedus].

[8] Riigi Teataja. 1997. Pagulasseisundi konventsioon (1951), artikkel 31.

[9] Vabariigi Valitsus. 2021. Valitsus otsustas Eestisse vastu võtta kuni 30 koostööd teinud afgaani, 19.08.2021.

[10] Postimees. 2021. Kallas: kuni 30 inimese vastuvõtmine ei ole migratsiooni pumba avamine, 19.08.2021.

[11] Ots, M. 2021. Eesti ei kiirusta Talibani eest põgenenud afgaanidele asüüli andma, 10.09.2021.

[12] Kartau, A. 2021. Rändekriis Leedus: migrantide tulv võib peatuda alles siis kui mõistetakse, et seda teed pidi Euroopasse ei pääse, 30.07.2021.

[13] Paris, K. 2021. Pagulasabi juht: pea pooled Valgevene piirile jõudnud põgenikest tuleks vastu võtta, 09.09.2021.

[14] Postimees. 2021. EL võttis seisukoha: Leedu piiril toimub hübriidrünnak, 29.09.2021.

[15] Kelomees, H. 2021. Leedu lükkab kõik Valgevene piirilt saabunute varjupaigataotlused tagasi, 10.07.2021.


Autorid

  • Uljana Ponomarjova on omandanud õigusteaduse bakalaureusekraadi TalTechis ja hetkel omandab magistrikraadi Tallinna Ülikoolis. Uljana töötab Eesti Inimõiguste Keskuses pagulasvaldkonna juristina. Lisaks koordineerib Uljana Võrdse Kohtlemise Võrgustikku.

  • Markus Hallang on omandanud õigusteaduse bakalaureusekraadi Glasgow Ülikoolis ja magistrikraadi rahvusvahelises õiguses Maastrichti Ülikoolis. Markus töötab Eesti Inimõiguste Keskuses pagulasvaldkonna juristina ning osaleb Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti uurimisvõrgustiku FRANET-i jaoks uuringute tegemisel.