5. Peatükk

Kogunemis- ja ühinemisvabadus

Autor: Alari Rammo

Võtmeteemad

  • Uus valitsus on demokraatiameelsem, vähem esines vabaühenduste ründamist ja kiusu.
  • Kriisiaja piirangud oluliselt põhiõigusi ja -vabadusi ei riivanud.
  • Siiski oli tihti raske mõista piirangute põhjendusi ning nende kohasust on pea võimatu kontrollida nii parlamendil, õiguskantsleril kui ka kohtutel.

Poliitilised ja institutsionaalsed arengusuunad

Aruandeperioodil toimunud areng oli ühest küljest poliitilise olukorra normaliseerumine, kui 2021. aasta alguses vahetus valitsus ning põhiõigusi ja -vabadusi pigem valikuliselt toetavad erakonnad koalitsioonis ei jätkanud. Teisalt jättis perioodile jälje koroonaviiruse levikuga kaasnenud pidevate piirangute ja toetusmeetmete virvarr, ning juba 20. märtsil 2020. aastal teavitas valitsus Euroopa Nõukogu, et ei pruugi järgida Euroopa inimõiguste konventsiooni, sh peatükis käsitletavaid vabadusi. Käik ise sai kriitikat,[1] kuigi ebaproportsionaalseid riiveid ei saa praktikast välja tuua. Ehkki politseile heideti kohati ette ohuhinnangutega üle reageerimist,[2] leiti erinevatel meeleavaldustel ka rikkumisi.[3]

Kaja Kallase valitsuses ei jätkanud kodanikuühiskonna valdkonda ligi kaks aastat kureerinud rahvastikuminister ning teema jäi taas siseministri vallata. Võimuvahetuse tõttu avati juba heakskiidetud valdkonna arengukava, kust võeti välja perepoliitika jmt teemad ning uue, „Sidusa Eesti arengukava 2021–30“ pealkirja all saatsid Sise- ja Kultuuriministeerium kahasse koostatud dokumendi 2021. aasta suvel parlamendile arutamiseks.[4] Oluliselt uusi teemasid arengukavasse kodanikuühiskonna teemal ei lisatud, ent seal leidsid kodanikuühiskonna kõrval koha lõimumise ja kohanemise ning üleilmse eestluse teemad.

Seadusandlikud arengusuunad

Ühe vabakonnale soodsamaid seadusemuudatusi kutsus esile viirus koos kogunemispiirangutega, mille tuules jõustusid juba 24. mail 2020. aastal kõigile juriidilistele isikutele võimalused pidada üld- ja juhtorganite koosolekuid veebis.[5] Ühinguõiguse revisjoni raames oleks sarnased muudatused küllap mõnevõrra hiljem nagunii ära tehtud, aga revisjoni tähtaegu nihutati kriisi tõttu muudkui edasi. Lisaks võimaldas kiire seadusemuudatus juulist oktoobrisse lükata 2020. aastal majandusaasta aruannete esitamise tähtajad ning sama kauaks loeti pikendatuks vahepeal lõppenud juhtorgani liikmete volitused, sest valimiskoosolekuid oli keeruline korraldada.

Muus osas reageeris valitsus kodanikuühiskonna vaatest kriisile suhteliselt neutraalselt, spetsiaalset abi vabakonnale ei pakutud, ent enamik valdkondlikke abimeetmeid hõlmasid ka mittetulundusühinguid ja sihtasutusi. Erandiks jäid mitmed toetused ettevõtluse vallast, kus vabaühendusi diskrimineeriti üksnes juriidilise tegevusvormi tõttu ehk nt turismisektoris kvalifitseerusid kahjude hüvituste toetusi saama vaid äriühingud.[6] Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium leevendas osaliselt tingimusi alles 2021. aasta kevadel.[7] Riigikohus toetas halduskohtu seisukohta ja tunnistas põhiseadusevastaseks ühe Kultuuriministeeriumi seatud põhjendamatu tehnilise tingimuse toetusele kvalifitseerumiseks.[8]

Kui midagi ei muutunud katuseraha jagamises, siis ootamatu poliitilise sekkumisena keelas EKRE rahandusminister Riigi Tugiteenuste Keskusel teha lepingujärgseid väljamakseid mitmele Sotsiaalministeeriumi strateegilisele partnerile võrdse kohtlemise valdkonnas, muuhulgas Riigikontrolli toetatud argumendiga, et hasartmängumaksu seadus ei luba neid teemasid rahastada.[9] Vabakond pidas käitumist kiusuks,[10] Sotsiaalministeerium leidis probleemile lühiajalise lahenduse[11] ja 2022. aastal peaks saabuma ka pikaajalisem lahendus, kui maksulaekumised seotakse üldse kuludest lahti.[12]

Maksupoliitikas annetamist soodustavaid muudatusi taas ei tehtud, kuigi eluasemelaenu intresside maksuvabastuse kaotamisega 2022. aasta tuludelt võib teoorias 300 € aastas annetuste mahaarvamisele juurde tulla.[13] Teemat käsitleti ka Riigikogu traditsioonilise kolme komisjoni ühisistungil.[14] Välisrahastuses suurendati Euroopa Majanduspiirkonna toetatud Aktiivsete Kodanike Fondi reservist kahe miljoni euro võrra.[15]

Kohtupraktika

Riigikohus andis 2019. aasta lõpus uudsema tõlgenduse riigihangete seadusele (RHS), mida seni mõisteti Rahandusministeeriumi juhiste järgi rangelt, et pea iga avalikes huvides tegutsev vabaühendus peab järgima RHSi, kui üle poole tema rahastusest pärineb maksumaksjalt. Nüüd ütles halduskolleegium justkui selgemalt, et avaliku ülesande täitmine peab ühingule olema seadusega pandud, mitte tunnetuslik, ent tõlgenduse praktikas kasutamisest teave puudub.[16]

Taas jõudis kohtusse üks nimevaidlus, mis on ühingute registreerimisel väheseid võimalusi riigil (küll kohtu näol) ühinemisvabadust takistada, leides 13.09.2019 esitatud kandeavalduses nimes vastuolu heade kommetega. Registriametnik nägi vastuolu soovitud nimes MTÜ Süvariik, seisukohta toetas maakohtunik, edastades määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule lahendamiseks. Viimane küsis nõu Eesti Keele Instituudilt ja leidis 11.06.2020. a, et maakohus on süvariigi tähenduse ebaõigesti sisustanud ega oma kaalutlusi ehk mõttekäiku sobimatusest põhjendanud.[17] Ühing kanti registrisse järgmisel päeval pärast ringkonnakohtu määrust.

Statistika ja uuringud

Kodanikuühiskonna teemal suuremaid uuringuid ei valminud. 2020. aasta sügisel avaldatud vabaühenduste elujõulisuse indeksis leidis jätkuvalt tunnustamist üldine võimekus ja tegutsemisvabadus, muret tunti vabaühenduste ründamise ja kasvava ebavõrdsuse pärast rohkem ja vähem võimekamate vahel. Eesti oli indeksis võrreldud 24 Ida-Euroopa ja Euraasia riigist taas enamikus näitajates esikohal.[18] Aasta hilisemas raportis jäi Eesti sama kõrgele tasemele, edestades kõiki indeksis hõlmatud 82 riike.[19]

OECD soovitas sotsiaalse ettevõtluse teemalises raportis täiendada ettevõtlusõpet, tõsta ühingute võimekust ja tagada võrdne ligipääs rahastusvõimalustele.[20]

Lootustandvad ja head praktikad

2021. aastal lõppes kriisi tõttu veninud strateegilise partnerluse arenguprogramm, mida Riigikantselei tellimusel viisid ellu Vabaühenduste Liit ja Rakendusliku Antropoloogia Keskus. Eesmärgiks oli vähemalt kolmes ministeeriumis parandada püsipartnerlust vabaühendustega, mis mingil määral kriisile vaatamata õnnestus. Eelmises aruandes kriitikat saanud Haridus- ja Teadusministeerium jõudis lõpuks ehk kõige kaugemalegi, töötades välja täiesti uue kontseptsiooni, mis saab reaalsuse tuleproovi 2021. aasta lõpus uutel alustel läbiviidatavate konkurssidega.[21] Programmi käigus valmis veel käsiraamat ametnikele, mis aitab mõtestada kogu protsessi, eesmärkide seadmisest kuni aruandluseni.[22]

2020. aasta lõpus käivitus Eestis esimene liberaalsete väärtuste edendamisele andmetepõhiselt keskendunud kodanikualgatus SA Liberaalne Kodanik (SALK), mis muuhulgas jälgib erakondade rahastamise läbipaistvust nii annetuste[23] kui ka ühismeedia reklaamide[24] kaudu.

Olulisemad avalikud arutelud

Üle paljude aastate tõusis aruteluküsimuseks kogunemisvabadus ja kasutati politseiriigi mõistetki,[25] sest viiruse leviku tõkestamiseks keelati ajuti pea igasugused avalikud kogunemised, sh võimalus rahumeelselt meelt avaldada kas või nendesamade piirangute vastu. Õiguskantsler leidis kriisi alguses, et riived on õigustatud, kuni kehtivad viiruse levimise vältimiseks kehtestatud üldised liikumispiirangud, aga enda meelsuse näitamiseks on teisigi viise.[26]

Valuliselt reageerisid jumalateenistuste keelule usuühingud, ent taas leidis õiguskantsler, et usuvabadust ennast pole ju piiratud, ning enam kui kahe inimese kogunemise keeld on põhjendatud.[27] Sihtasutus Perekonna ja Traditsiooni Kaitseks koostas põhjaliku juhendi meeleavaldajate õigustest[28] ja käis kohut, vt juhtumikirjeldust peatüki lõpus.

Suundumused ja tulevikuvaade

Kui eelmise aruande suundumusena sai käsitletud pidevaid konflikte arendajate, aktivistide ja naabrite vahel, siis kriisiajal arenesid uudsemad teemad ja lõhed, eelkõige kollideeruvate põhiõiguste ümber. Õiguslikult ja ka ühiskonna jaoks praktiliselt võib arengut pidada tervitatavaks, et peatükis käsitletavate õiguste ja vabaduste üle käib avalikkuses, institutsioonides ja kohtuteski elav arutelu, mille abil saavad ehk mõned piirid varem paika pandud kui riived tõsiseks läheks.

Hetkel on aga veel raske hinnata, kuivõrd on viimase aja protestimeeleavaldused (peamiselt maskide, vaktsineerimise kui ka piirangute vastu)[29] kantud üldisest segadusest, infomürast, umbusust ja tüdimusest, või kas võib kohtupraktikast siiski selguda põhimõttelisi probleeme õiguste piiramisega. Vaatlejad on harali ühiskonda seletanud muuhulgas mõistega „kadeduspopulism“.[30]

Kui ühinguõiguse revisjoni käigus keskendus enamik soovitusi vabaühenduste tegevuse reguleerimise ja aruandluskohustuse vähendamisele, siis valitsuse tegevusprogrammis seisab lause „Peame oluliseks poliitilise suundumusega sihtasutuste ja MTÜ-de aruandluskohustuse ja läbipaistvuse suurendamist.“[31] plaaniga analüüsida ja ettepanekuid teha, mis hakkab ilmselt taas[32] käsitlema huvikaitsega tegelevate organisatsioonide (eriti välis)rahastajate avalikustamist.

Juhtumikirjeldus

Kogu perioodi jooksul selgines põhimõttelisem õiguslik probleem, et piiranguid kehtestanud valitsuse üldkorralduste üle puudub parlamentaarne kontroll[33] ega saa neid vaidlustada õiguskantsler, kel jäi üle juhendada inimesi kohtusse pöörduma.[34] Parlamendierakonnad püsisid õiguskantsleri volituste laiendamise suhtes skeptilised.[35] Esimene vastav kohtulahend saabus 01.10.2021, kus Tallinna Halduskohus jättis rahuldamata tuvastamiskaebuse valitsuse 19.08.2020 korraldusele, pidades õiguspäraseks nii üldkorralduse ehk üksikakti vormi kui kohaseks meeleavaldustele seatud piirangud.

Kohus nägi õiguste kaitset üksikakt vs. määrus hoopis vastupidiselt: „Korralduse vorm tagab isikutele isegi paremad võimalused oma huvide ja õiguste kaitseks, kuna korralduse saab igaüks, kelle õigusi see rikub, vahetult vaidlustada kohtule esitatava kaebusega. Sellist vahetut võimalust ei oleks, kui samasisulised piirangud oleksid kehtestatud määrusega. Viimasel juhul oleks sarnaste piiranguklauslite kohtulik kontroll võimalik vaid põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse raames.“[36]  Küll nentis kohus, et epidemioloogilise olukorra ja piirangute muutumise tempo tõttu võib isegi kiire kohtumenetluse korral muutuda piirangute kohtulik kontroll sisuliselt võimatuks; samuti ei ole mõeldav keelamiskaebus, kuna tulevikus aset leidvad asjaolud on raskesti prognoositavad.

Kaebajaga nõustus kohus selles, et teadmatusega ei saa „igavesti kõiksugu ennetusmeetmeid põhjendada“. Kaebuse esitanud SA Perekonna ja Traditsiooni Kaitseks (SAPTK) lubas otsuse edasi kaevata.[37] Remargina võib välja tuua, et Vabariigi Valitsus seadis kahtluse alla sihtasutuse kui liikmeteta organisatsiooni (populaar)kaebeõiguse, millega kohus ei nõustunud, sest iga juriidiline isik võib koosolekut korraldada ning iga huvikaitsja on kogunemisvabaduse kaitsealas. Ka ei nõustunud kohus vastustajaga, et tuvastamiskaebust ei saa menetleda vahepeal kehtetuks tunnistatud haldusakti peale, leides, et niisugusel kaebusel on preventiivne eesmärk õiguste kaitseks tulevikus. Sarnase kaebuse põhiõiguste- ja vabaduste piiramise kohta esitas kohtule valitsuse 23.08.2021 korralduse peale EKRE.[38]

Edukam oli oma strateegilise hagelemise võimekust ehitav SAPTK teises vaidluses, kus maakohus tühistas meeleavaldusele kutsunud muusikule PPA määratud 160-eurose trahvi avaliku koosoleku nõuete rikkumise eest, ent vaidluse tuum polnud kogunemisvabadus, vaid innuka ametniku lohakas väärteomenetlus.[39] Eestis on seega piirangutealane kohtupraktika alles algusjärgus, kui mitmes Euroopa riigis jõudsid asjad lahenditeni juba 2020. aasta suvel.[40]

Soovitused

  • Jätkata arutelu praegusest tõhusama lahenduse leidmiseks põhiõiguste ja -vabaduste piirangute põhiseaduspärasuse kontrolliks.
  • Olla äärmiselt ettevaatlik vabaühenduste rahastajate avalikustamise riigipoolse reguleerimisega, kuna sellega tegelevad pigem autokraatlikud režiimid.

[1] Rünne, E. 2020. Kergekäeline loobumine inimõiguste konventsioonist on libe tee, ERR, 29.03.2020.

[2] Sarv, H. 2021. Eksperdid peavad politsei jõukasutust meeleavaldustel liigseks, ERR, 12.04.2021.

[3] Tooming, M. 2021. Politsei tuvastas piiranguvastaste meeleavaldusel mitmeid rikkumisi, ERR, 20.03.2021.

[4] Siseministeerium. 2021. Sidusa Eesti arengukava 2021-2030.

[5] Hea Kodanik. 2020. Kuidas elektrooniliselt üldkoosolekuid korraldada, 18.05.2020.

[6] Hea Kodanik. 2020. MKM, miks sa sotsiaalseid ettevõtteid diskrimineerid, 07.05.2020.

[7] Vabariigi Valitsus. 2021. Valitsus toetas turismisektori toetuse tingimuste leevendamist, 09.03.2021.

[8] Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22.12.2020. a otsus kohtuasjas nr 5-20-60.

[9] Riigikontroll. 2020. Vastus märgukirjale, 04.02.2020.

[10] Hea Kodanik. 2020. Ühenduste rahastuse peatamine on poliitiline kius, 14.07.2020.

[11] Põlluste, G. 2020. Tanel Kiik väljus lahingust Martin Helmega võidukalt: riigi toetus võrdsuse eest võitlevate ühenduste taskusse jätkub, Delfi, 17.07.2020.

[12] Riigikogu. 2021. Hasartmängumaksu seaduse ja riigieelarve seaduse muutmise seadus 459 SE.

[13] Riigikogu. 2021. Tulumaksuseaduse muutmise seadus 402 SE.

[14] Riigikogu. 2021. Heategevuse rollist kodanikuühiskonnas, 28.09.2021.

[15] Riigi Tugiteenuste Keskus. 2021. Eesti kodanikuühendused saavad RTK abiga kaks miljonit eurot lisaraha.

[16] Riigikohtu halduskolleegiumi 20.11.2019. a otsus kohtuasjas nr 3-17-2718.

[17] Tallinna Ringkonnakohtu 11.06.2020. a määrus kohtuasjas nr 2-19-16784.

[18] USAID. 2020. 2019 Civil Society Organization Sustainability Index. [2019 Kodanikuühiskonna Organisatsiooni jätkusuutlikkuse indeks].

[19] USAID. 2021. CSO Sustainability Index Explorer. [Kodanikuühiskonna Organisatsiooni jätkusuutlikkuse indeksi kaardirakendus].

[20] OECD. 2020. “Sotsiaalse ettevõtluse ja sotsiaalsete ettevõtete arengu stimuleerimine Eestis. Strateegia süvaanalüüs.

[21] Haridus- ja Teadusministeerium. 2021. Strateegiliste partnerite rahastamine.

[22] A. Rammo. 2021. Strateegiline partnerlus vabaühendustega. (link ei tööta)

[23] SA Liberaalne Kodanik. 2021. Rahapada – Erakondade rahastamine.

[24] SA Liberaalne Kodanik. 2021. Poliitreklaam Facebookis.

[25] Tupay, P. 2021. Kas oleme politseiriigi loomise lävel, ERR, 09.04.2021.

[26] Õiguskantsler. 2020. Kogunemisvabaduse piirangud, 29.04.2020.

[27] Õiguskantsler. 2020. Usuvabaduse piirangud eriolukorras, 22.04.2020.

[28] Vooglaid, V. ja Nurmsalu, H. 2021. Analüüs: meeleavaldajad, tundke oma õigusi, Objektiiv, 28.05.2021.

[29] Pärli, M. ja Tooming, M. 2021. Politsei pidi meeleavaldusse sekkuma, ERR, 11.04.2021.

[30] Vallimäe, T. 2021. Liberaaldemokraatia ja rahvuslik solidaarsus, Sirp, 27.08.2021.

[31] Vabariigi Valitsus. 2021. Kaja Kallase valitsuse tegevusprogramm.

[32] Krjukov, A. 2018. Reinsalu loob Eestile välisagentide seadust, ERR, 28.03.2018.

[33] Pärli, M. 2021. Õigusteadlane kritiseerib riigikogu passiivsust koroonaolukorras, ERR, 28.08.2021.

[34] Madise, Ü. ja Koppel, O. 2021. Ülle Madise ja Olari Koppel: õigusriik pandeemia ajal, ERR, 13.06.2021.

[35] Krjukov, A. 2021. Reformierakond, EKRE ja Isamaa on õiguskantsleri õiguste laiendamise suhtes skeptilised, ERR, 09.09.2021.

[36] Tallinna Halduskohtu 01.10.2021. a otsus kohtuasjas nr 3-21-1079 (jõustumata).

[37] Nael, M. 2021. Halduskohus ei rahuldanud SAPTK kaebust koroonapiirangute kohta, ERR, 01.10.2021.

[38] Krjukov, A. 2021. EKRE taotleb kohtult koroonakorralduste tühistamist, ERR, 30.09.2021.

[39] Harju Maakohtu 21.06.2021. a otsus kohtuasjas nr 4-21-2257.

[40] Laffranque, J. Koroonajuhtumitest Euroopa riikide kohtutes, Õhtuleht, 3.06.2020.


Autor

  • Alari Rammo on läbinud Tartu Ülikooli ajakirjanduse ja kommunikatsiooni eriala ning on omandanud õigusteaduste magistrikraadi Tallinna Tehnikaülikoolis. Ta on töötanud Riigikogu Kantseleis, ärisektoris ja ajakirjanikuna, alates 2004. aastast vastutanud peamiselt Vabaühenduste Liidus huvikaitse eest. Veel on ta abiks Salga, Arvamusfestivali ja Kinoteatri tegemistes.