10. peatükk

Rahvusvähemused ja lõimumispoliitika

Autor: Kristjan Kaldur

Poliitilised ja institutsionaalsed arengusuunad

Poliitilisel tasandil on lõimumine muutunud heas mõttes igavaks poliitikavaldkonnaks – see on kasvanud loomulikuks osaks Eesti riigivalitsemisest ja poliitikakujundamisest, mille vajalikkust üldjuhul kahtluse alla ei seata. Ka uue, 2016. aasta lõpus moodustatud valitsuse koalitsioonilepe jätkab varasemate koalitsioonilepete tava ning pühendab lõimumisele eraldi osa.[1] Kuigi tegemist ei ole millegi revolutsioonilisega ning see astub suhteliselt sarnast rada eelnevate lepetega, on leppes kaetud peamised lõimumise fookusteemad: eesti keele õppe kättesaadavuse ja kvaliteedi parandamine, kodakondsusega seotud küsimused, venekeelse elanikkonna teadlikkuse tõstmine ning muud teemad.

Lisaks tavapärasele Eesti lõimumispoliitika sihtrühmale ehk venekeelsele elanikkonnale seondub lõimumisega ka kaks teatud mõttes eraldiseisvat sihtrühma: uussisserändajad ning varjupaigataotlejad/pagulased. Uussisserändajate puhul väärib eraldi ära märkimist Siseministeeriumi poolt 2015. aastal alustatud ja seni hästi toimiv kohanemisprogramm, varjupaigataotlejate ja rahvusvahelise kaitse saajatega tegeleb aktiivselt Sotsiaalministeerium koostöös erinevate tugiorganisatsioonidega (nt Pagulasabi ja Johannes Mihkelsoni Keskusega).

Seadusandlikud arengusuunad

Võrreldes eelmise aruandlusperioodiga (2014-2015) pole käesoleval perioodil märgilisi muudatusi seadusandlikus plaanis toimunud. 2016. aasta alguses kuulutati 2015. aasta parima ja halvima seaduse konkursil parimaks seaduseks just kodakondsusseaduse muudatused (määratlemata kodakondsusega vanemate perre sündinud laste automaatne naturaliseerimine, topeltkodakondsuse seaduslik võimaldamine neile alaealistele, kes on saanud Eesti kodakondsuse ka naturalisatsiooni korras, ning üle 65-aastaste kodakondsuse taotlejate vabastamine kirjalikust eksamist).[2]

Statistika ja uuringud

2017. aasta suve hakul tutvustati uue Eesti ühiskonna integratsiooni monitooringu tulemusi. Eestis on ühiskonna lõimumist ühtse uurimisinstrumendiga uuritud 2000. aastast alates ning antud monitooring on järjekorras juba seitsmes. Uuringu tulemused võib jaotada kaheks: positiivsemad arengud näitavad, et Eesti venekeelse elanikkonna eesti keele oskus paraneb, lõimumise põhiküsimustes on ühisosa tekkinud neljal Eesti inimesel viiest ning enamik Eesti elanikest toetab eestikeelse õppe algust juba lasteaias. Negatiivsemad arengud seevastu näitavad, et Eesti tööturul valitseb jätkuvalt rahvuspõhine ebavõrdsus (nii sissetulekutes, tööhõives, töötuse määras jm), Eesti elanikud elavad jätkuvalt omaenda keeleruumis ja rahvuste omavaheline kokkupuude toimub eelkõige töökohal või koolis. Ka usaldus riiki on muukeelsel elanikkonnal jätkuvalt väiksem kui eestlastel.[3]

Teise olulise uuringuna tutvustati 2017. aasta kevadel uut „Eesti inimarengu aruannet“, mille seekordseks teemaks oli „Eesti rändeajastul“. Aruanne võtab kokku mitmed rände ja lõimumisega seotud teemad ning selles tõdetakse, et kuigi Eesti heaolu on küll kiiresti kasvanud, jaotub see heaolu inimeste vahel endiselt ebaühtlaselt. Aruanne selgitab, kuidas Eestis on toimumas rändepööre – sisseränne Eestisse on esmakordselt ületamas väljarännet ning aina olulisemaks trendiks on muutumas hargmaisus. Inimarengu aruande üks põhisõnumeid seisneb selles, et kuna rände-, hargmaisuse ja lõimumispoliitikad moodustavad ühtse terviku, on nendega tegelemiseks vaja ka ühtset koordineeritud tegevust.[4]

Lisaks neile kahele suuremale, Eesti ühiskonda laiemalt käsitlevale uuringule ilmusid ka mitmed teised uuringud, mis käsitlevad lõimumist ja rahvusvähemuste olukorda erinevate spetsiifiliste tahkude alt: näiteks avaldas Riigikontroll 2016. aasta alguses aruande „Riigi ja kohalike omavalitsuste valmisolek võtta vastu rahvusvahelise kaitse taotlejaid ja saanuid“, milles sedastatakse, et riigi ja kohalike omavalitsuste valmisolek pagulaste hüppeliseks kasvuks ning nende lõimimiseks on vaid osaline – auditis hinnatud seadusest tulenevast 17 kohustusest suudab Eesti praegu täita täielikult vaid kolme.[5] Rahvusvahelise kaitse saajate teemal ilmus 2016. aasta lõpus ka UNHCR-i eestvedamisel mahukas ülevaade pagulaste lõimimisest Eesti ühiskonda (vt pikemalt peatükki xxx käesolevas aruandes).[6] Selles tõdetakse, et kuigi õiguslikus plaanis vastab Eesti vastuvõtu- ja muude tingimuste osas üldjoontes rahvusvahelistele ja Euroopa standarditele, seonduvad olulised kitsaskohad eri osapoolte töö omavahelises koordineerimises üldiste teenuste kättesaadavuse ja tugiisikuteenuse süsteemiga.

Lisaks ilmus 2017. aasta kevadel Integratsiooni Sihtasutuse poolt tellitud meta-analüüs Eesti tööturu rahvuslikust ja keelelisest jaotusest, mis näitab ja kinnitab varasemate sarnaste uuringute tulemusi, et eestlastega võrreldes on teisest rahvusest inimesed Eesti tööturul nõrgemas positsioonis: erinevused ilmnevad nii tööhõives, töötuse määras, sissetulekute suuruses kui ka mitmetes muudes situatsioonides.[7]

Hea praktika

Silmnähtavalt häid praktikaid, mis oleksid vaadeldaval aruandlusperioodil märkimisväärselt lõimumist või rahvusvähemuste olukorda muutnud või mõjutanud, esile tuua ei ole. Siiski võib laiemas plaanis heaks praktikaks pidada asjaolu, et lõimumise igapäevaküsimustega tegeletakse järjepidevalt, alates eesti keele õppe toetamisest kuni kultuuriliste ja hariduslike lõimumisalaste meetmete elluviimiseni.

Hea praktika väiksemamahuliste näidetena tasub aga välja tuua Paides 2016. ja 2017. aasta arvamusfestivalil toimunud lõimumisega seotud arutelusid, eesti keele majade kontseptsiooni loomist, Eesti kodakondsuse taotlejatele tasuta keeleõppe võimaldamise meetme ettevalmistamist, aga ka regionaalseid üritusi, nagu näiteks venekeelsete noorte võimestamist Narvas, esimesel venekeelsel häkatonil Eestis.[8] [9] [10]

Olulisemad avalikud arutelud

Aastad 2016 ja 2017 näitavad mõningast rahunemismärki sisserände ja pagulastega seotud küsimuste avalikul arutamisel. Rahvusvähemustega seotud teemadel aktiviseerus sel perioodil siiski kolm olulist küsimust, millest kõik olid seotud kodakondsusega: anda määratlemata kodakondsusega ehk nn halli passi omanikele õigus hääletada Euroopa Parlamendi valimistel (kevad 2016), topeltkodakondsuse võimalik seadustamine täiskasvanutele (suvi 2016) ning Eesti kodakondsuse andmine ilma keele- ja põhiseaduseksamita kõikidele Eestis pikaajaliselt elanud inimestele (kevad 2017).

Diskussioon määratlemata kodakondsusega inimestele Euroopa Parlamendi valimistel hääletusõiguse andmise üle kerkis vastavasisulise petitsiooni esitamisest Euroopa Parlamendi liikmete poolt.[11] Diskussiooni käigus raamistus kaks peamist ja omavahel vastanduvat seisukohta: esiteks, kui käsitleda Euroopa Parlamenti kui kogu Euroopa Liidu elanikkonna esindusorganit ning arvestades asjaolu, et kõikide liikmesriikide Euroopa Parlamendi kohad otsustatakse iga riigi koguelanikkonna suuruse põhjal, on loomulik, kui Euroopa Parlamendi valimistel saaksid osaleda kõik nende riikide (püsi)elanikud, sõltumata nende kodakondsusest. Teine seisukoht lähtub aga Euroopa Liidu aluslepingust, mis sätestab, et Euroopa Parlamenti saavad valida vaid Euroopa Liidu kodanikud (st iga liikmesriigi kodanikud, kelle alla määratlemata kodakondsusega isikud ei kuulu).[12]

Teine kodakondsusega ning laiemalt lõimumisega seotud tuline arutelu tekkis peale peaministri sõnavõttu 2017. aasta alguses, milles toodi välja lubadus nimetada partei üheks peamiseks programmiliseks punktiks järgmistel Riigikogu valmistel Eesti kodakondsuse võimaldamine kõigile Eestis vähemalt 25 aastat elanud inimestele ilma keele- ja põhiseaduse tundmise eksamita.[13] See seisukoht tekitas nii tuliseid parteidevahelisi kui ka parteisiseseid vaidlusi,[14] ning laiemat vastukaja ühiskonnas.

Pooltargumentidena toodi selle küsimuse juures välja seda, et kodakondsuse senisest laiem võimaldamine vähendab tõrjutuse tunnet venekeelse elanikkonna hulgas, vähendab julgeolekuriski ning suurendab ühiskondlikku sidusust, aga ka et senine passipõhine eristamine on muutnud halli passiga inimesed „teise sordi inimesteks“.[15] [16] Vastuargumentidena toodi seevastu välja seda, et kodakondsus ei anna inimesele midagi olulist juurde, kuna enamik õigusi on neile niikuinii tagatud (v.a Riigikogu valimise õigus), sellise poliitika rakendamisel hakkab see sihtrühm valima ainult ühte kindlat erakonda, ühiskonda lõimumine ei taandu passi värvile, vaid muudele teguritele, kodakondsuse andmine ilma eksamiteta seab ebavõrdsesse olukorda need inimesed, kes on Eesti kodakondsuse omandamiseks vaeva näinud, või et taoline meede vähendab eestlaste osatähtsust Eesti elu üle otsustamisel jpm.[17] [18] [19] Nende arutelude järellainetusena tõstatus eraldi teemana ka küsimus lõimumise vajalikkusest ja võimalikkusest Eestis.[20]

Kolmas kodakondsusega seotud arutelu kerkis presidendivalimise debattide ajal 2016. aasta suvel. Pea kõik presidendikandidaadid toetasid topeltkodakondsuse seadustamist ühel või teisel moel, niisamuti toetasid seda mõtet enamik Eesti parlamendierakondade juhid.[21] Kui välja arvata topeltkodakondsuse mitte-võimaldamise suunalised seisukohad (mille juures nimetatakse enim lojaalsuse ja julgeolekuohtudega seotud argumente), taanduvad arvamused eelkõige küsimusele, kas topeltkodakondsust peaks võimaldama kõikidele isikutele, sõltumata kodakondsuse omandamise viisist (sünnijärgne vs. naturalisatsioon), või peaks see õigus olema tagatud ainult sünnijärgsetele Eesti kodanikele.[22]

Oluline on märkida, et ajas 10-20 aastat tagasi vaadates on lojaalsus ja julgeolek olnud põhilised argumendid, mis raamistavad pea kõiki kodakondsuse alaseid diskussioone.[23] Samal ajal on kodakondsuse definitsioon kogu maailmas muutumas – inimesed on üha mobiilsemad, hargmaised ning ka lapsed sünnivad üha rohkem sellistesse peredesse, mille vanemad on eri riikide kodakondsustega. Seega tasub siinkohal üle korrata, et nii nagu kogu ülejäänud maailm, rahvusvahelistub ka Eesti suurel kiirusel – ja seda kodakondsusseadusest hoolimata –, mistõttu üha enamal Eesti peredesse sündivatel lastel on mitme riigi sünnijärgne kodakondsus.

Muudatused kodakondsusega seotud küsimustes ei saa toimuda aga üleöö, samuti on pea täielikult puudu põhjalikud alusuuringud näiteks täiskasvanutele topeltkodakondsuse seadustamise või mitte-seadustamise osas (teemat on põhjalikumalt käsitletud vaid Siseministeeriumi 2013. aasta analüüsis ning esmakordselt on Eesti elanikkonna hinnanguid topeltkodakondsuse võimalikkuse ja selle eri variantide osas küsitud 2017. aasta integratsiooni monitooringus).

Trend

Nii nagu eelmisel aruandlusperioodi, ilmestab ka aastaid 2016-2017 võrdluses varasema dekaadiga oluliselt suurem avalike sõnavõttude arv sisserände- ja pagulasteemadel. Siiski ei ole need diskussioonid olnud niivõrd teravad kui eelmisel aruandlusperioodil (2014-2015). Sellest hoolimata võib viimaseid dekaade vaadeldes täheldada, et enamik rahvusvähemuste, lõimumise või sisserändega seotud avalikke diskussioone toimub valdavalt ebasüsteemselt, kerkides reeglina üles reageeringuna mõnele päevapoliitilisele sündmusele või teadlikult ülevõimendatud seisukohavõtule. See näitab omakorda, et Eestis ühiskonna jaoks oluliste teemade käsitlemine ja arutamine on sageli jäetud juhtida pigem juhusele, mitte niiväga aga läbimõeldud tegutsemiskavale.[24]

Soovitused

  • Lõpetada juba aastakümneid kestnud vene kaardile mängimine ning rahvuspõhine vastandumine valimisvõitluses ja selle planeerimises, mis polariseerib valijaid ning raskendab Eesti ühiskonna terviklikku lõimumist kõikide elanikkonnagruppide seas. Tähelepanu pöörata sama taktika üha kasvavale kasutamiselet uussisserändajate, sh pagulaste suhtes.
  • Eestil puudub rändepoliitika selle strateegilises ja narratiivses mõttes. Senine rändepoliitika on olnud väga meetmepõhine ning arutelud keskenduvad eelkõige teemadele nagu näiteks piirarv ja rändekvoot, (võimalik) punktisüsteem, palgakoefitsient jmt. Samal ajal puudub keskvõimul konsensus ning eelkõige ühiselt jagatud ja kommunikeeritud narratiiv, millisena peaks välja nägema Eesti tulevik sisseränderiigina.
  • Algatada ja pidada kodakondsuse teemalisi arutelusid süstemaatiliselt ja plaanipäraselt, mitte päevapoliitilistest tõmbetuultest kantuna.
  • Pöörata senisest suuremat tähelepanu erinevate rahvuste omaenda keeleruumis elamisele ja rahvusest tulenevale ebavõrdsusele tööturu

_________________________

[1] Vt ptk „VI Integratsioon“ leppes „Keskerakonna, IRL-i ja SDE koalitsioonilepe täismahus“. ERR uudised. 19.11.2016. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.err.ee/577620/keskerakonna-irl-i-ja-sde-koalitsioonilepe-taismahus.

[2] „2015. aasta parim ja halvim seadus on selgunud“. Postimees. 22.02.2016. Arvutivõrgus kättesaadav: http://pluss.postimees.ee/3591649/2015-aasta-parim-ja-halvim-seadus-on-selgunud

[3] Balti Uuringute Instituut „Eesti ühiskonna monitooring 2017“. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.ibs.ee/publikatsioonid/integratsiooni-monitooring-20/

[4] Eesti Koostöö Kogu. „Eesti inimarengu aruanne 2016/2017 „Eesti rändeajastul““. Arvutivõrgus kättesaadav: https://inimareng.ee/

[5] Riigikontroll. „Riigi ja kohalike omavalitsuste valmisolek võtta vastu rahvusvahelise kaitse taotlejaid ja saanuid“. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.riigikontroll.ee/DesktopModules/DigiDetail/FileDownloader.aspx?AuditId=2379&FileId=13545

[6] UNHCR. „Integration of refugees in Estonia: Participation and Empowerment“.

[7] Balti Uuringute Instituut. „Eesti tööturu rahvuslik ja keeleline jaotus“ Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.ibs.ee/publikatsioonid/eesti-tooturu-rahvuslik-ja-keeleline-jaotus/

[8] Kultuuriministeerium. „Eesti keele majade loomine“. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.kul.ee/et/eesti-keele-majade-loomine

[9] „Eesti kodakondsuse taotlejad saavad tulevikus tasuta keeleõpet“. ERR uudised. 13.07.2017. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.err.ee/607290/eesti-kodakondsuse-taotlejad-saavad-tulevikus-tasuta-keeleopet

[10] „Ida-Virumaa esimesel häkatonil arendati välja 21 nutikat ideed“. Pressiteade. 11.10.2016. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.ibs.ee/uudised-ja-press/ida-virumaa-esimesel-hakatonil-arendati-valja-21-nutikat-ideed/

[11] „Yana Toom andis Euroopa Parlamendile üle petitsiooni mittekodanike õiguste kohta“. ERR uudised. 21.06.2016. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.err.ee/562158/yana-toom-andis-euroopa-parlamendile-ule-petitsiooni-mittekodanike-oiguste-kohta

[12] „Õiguseksperdid on halli passi omanikele EL-i valimistel hääleõiguse andmise osas eriarvamusel“. ERR uudised. 15.04.2016. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.err.ee/558018/oiguseksperdid-on-halli-passi-omanikele-el-i-valimistel-haaleoiguse-andmise-osas-eriarvamusel

[13] „Ratas: kodakondsus tuleks anda kõigile, kes on elanud Eestis vähemalt 25 aastat“. ERR uudised. 23.01.2017. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.err.ee/581233/ratas-kodakondsus-tuleks-anda-koigile-kes-on-elanud-eestis-vahemalt-25-aastat

[14] Vt nt I. Gräzin vs. A. Korobeinik seisukohad „Ratase kodakondsusidee paistab kui poliitsepitsus“. Äripäev. 24.01.2017. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.aripaev.ee/uudised/2017/01/24/ratase-kodakondsusidee-paistab-kui-poliitsepitsus

[15] „Uued kodakondsed? Jah, muidugi“. Äripäev. 25.01.2017. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.aripaev.ee/juhtkiri/2017/01/25/uued-kodakondsed-jah-muidugi

[16] „Ratas: ma ei toeta mitte üheski võtmes kodakondsuse nullvarianti“. Delfi. 25.01.2017. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.delfi.ee/news/paevauudised/eesti/ratas-ma-ei-toeta-mitte-uheski-votmes-kodakondsuse-nullvarianti?id=77026704

[17] „Dmitri Jegorov: lõimumine on kinni muus kui passis“. Postimees. 26.01.2017. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.postimees.ee/3993159/dmitri-jegorov-loimumine-on-kinni-muus-kui-passis

[18] „IRL ei toeta ideed anda kodakondsus kõigile, kes on Eestis elanud 25 aastat“. Delfi. 24.01.2017. Arvutivõrgus kättesaadav:  http://www.delfi.ee/news/paevauudised/eesti/irl-ei-toeta-ideed-anda-kodakondsus-koigile-kes-on-eestis-elanud-25-aastat?id=77013764

[19] „Martin Helme: hallipassi inimeste puhul tahetakse kodakondsus vägisi anda okupatsioonikolonistidele“. Delfi. 24.01.2017. Arvutivõrgu kättesaadav: http://www.delfi.ee/news/paevauudised/eesti/martin-helme-hallipassi-inimeste-puhul-tahetakse-kodakondsus-vagisi-anda-okupatsioonikolonistidele?id=77009010

[20] Vt nt „Kaire Uusen: äkki loobudagi integratsioonist?“. Postimees. 16.02.2017. Arvutivõrgus kättesaadav: https://arvamus.postimees.ee/4015805/kaire-uusen-akki-loobudagi-integratsioonist; „Marianna Makarova: miks oleks integratsioonist loobumine Eestile ohtlik?“. Positmees.27.02.2017. Arvutivõrgus kättesaadav:  https://arvamus.postimees.ee/4028121/marianna-makarova-miks-oleks-integratsioonist-loobumine-eestile-ohtlik või „Viktoria Ladõnskaja: kas ja kes tahab lõimumist?“. Postimees. 21.01.2016. Arvutivõrgus kättesaadav:  https://arvamus.postimees.ee/3476819/viktoria-ladonskaja-kas-ja-kes-tahab-loimumist

[21] „Enamik presidendiks pürgijaist pooldab topeltkodakondsust teatud juhtudel“. ERR uudised. 14.06.2016. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.err.ee/561722/enamik-presidendiks-purgijaist-pooldab-topeltkodakondsust-teatud-juhtudel

[22] „Pevkur lubaks topeltkodakondsust vaid sünnijärgsetele kodanikele“. Postimees. 15.06.2016. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.postimees.ee/3733493/pevkur-lubaks-topeltkodakondsust-vaid-sunnijargsetele-kodanikele; „Henn Põlluaas: topeltkodakondsus kujutab Eestile julgeolekuohtu“. Delfi. 16.06.2016. Arvutivõrgus kättesaadav:

http://www.delfi.ee/news/paevauudised/eesti/henn-polluaas-topeltkodakondsus-kujutab-eestile-julgeolekuohtu?id=74832107

[23] Kolmas latentne postulaat on nende diskussioonide juures alati olnud poliitiline seisukoht, et „kodakondsuspoliitika põhialuseid ei muudeta“.

[24] Lisaks käesolevas peatükis toodud näidetele illustreerib seda trendi väga hästi ka 2017. aasta suvel meedias laia arutelu tekitanud küsimus venekeelsete lasteaedade tulevikust ja nende õppekeelest.


Autor

  • Kristjan on analüütik Balti Uuringute Instituudis (IBS), kus tema peamisteks uurimisvaldkondadeks on rände ja lõimumise alaste poliitikaanalüüside ning uurimisprojektide läbiviimine. Kristjan on ka tegev mitmete Euroopa Liidu võrgustike juures, olles EL Põhiõiguste Ameti FRANET ja Euroopa Komisjoni lõimumisalase võrgustiku EWSI Eesti koordinaator. Kristjan on pärit Jõhvist, lõpetanud magistriõpingud võrdleva poliitika erialal Tartu Ülikoolis ning omandanud teadmisi Lüneburgi Ülikoolis Saksamaal ja Tbilisi Ülikoolis Gruusias.