12. peatükk

Pagulaste ja varjupaigataotlejate õigused

Autor: Anni Säär

2016. aastal suurenes Euroopa Liidus varjupaigataotlejate arv hüppeliselt. Statistika kohaselt ületas esmaste varjupaigataotlejate arv 1,2 miljonit, kellest enamuse moodustasid süürlased, afgaanid ning iraaklased.[1] Võrreldes 2014. aastaga suurenes varjupaigataotlejate arv 2015.aastal rohkem kui poole võrra – süürlastest varjupaigataotlejate arv pea kahekordistus, afgaanidest varjupaigataotlejate arv neljakordistus ning iraaklastest varjupaigataotlejate arv pea seitsmekordistus.[2] Kõik see mõjutas arengusuundi ka 2016. ja 2017. aastaks – Eesti andis nõusoleku paigutada kahe aasta jooksul (2016-2017) Eestisse ümber 550 varjupaigataotlejat Itaaliast ja Kreekast. Alates 2016. aastast kuni 2017. aasta 30. juunini paigutati Eestisse ümber 136 varjupaigataotlejat. Täiendavalt asustati Türgist Eestisse ümber 20 varjupaigataotlejat. Eesti on andnud rahvusvahelist kaitset alates 1997. aastast, mil ühineti ÜRO pagulasseisundi konventsiooni[3] (1951) ning pagulasseisundi protokolliga (1967).  Aastatel 1997–2016 on Eestile esitatud 957 varjupaigataotlust, neist kokku 326-le isikule on antud rahvusvaheline kaitse.[4]

Poliitilised ja institutsionaalsed arengusuunad

9. septembril 2015. aastal tuli Euroopa Komisjon seoses üha suureneva rändekriisiga välja uue kavaga rändesurve leevendamiseks.[5] „Lisaks eelnevalt liikmesriikide vahel kokkulepitud 40 000 juba Euroopa Liidus oleva inimese ümberpaigutamisele, tegi komisjon ettepaneku veel 120 000 inimese jaotamiseks liikmesriikide vahel kohustusliku kvoodi alusel.“[6] Ümberasustamine puudutab 20 000 inimest väljapool Euroopa Liitu asuvates põgenikelaagrites, kes on ÜRO poolt pagulasteks tunnistatud ning Eesti osa on kahe aasta jooksul ümber asustada 20 inimest. Ümberpaigutamine puudutab kokku 160 000 inimest, kes on Euroopa Liidus (Itaalias, Kreekas), kuid kelle taotlusi tuleb veel menetleda ning nende osas on Eesti valmis vastu võtma kuni 550 varjupaigataotlejat.

21.11.2015 esitas Vao majutuskeskuses viibiv varjupaigataotleja õiguskantsleri büroole taotluse kontrollida varjupaigataotlejate majutuskeskuse tegevust tema turvalisuse tagamisel. Õiguskantsleri büroo jõudis seisukohale, et varjupaigataotlejate majutuskeskuse tegutsemine andis märku keskuse valmisolekust tekkinud olukord kiirelt ja eesmärgipäraselt lahendada ning turvalisuse tagamisel käituti õiguspäraselt.[7] Seisukohas selgitati, et: „Varjupaigataotlejate majutuskeskuses viibivad üheaegselt erineva kultuurilise, keelelise ja religioosse taustaga inimesed. Arvestada tuleb ka keskuses viibijate olukorraga, mida pingestavaks asjaoluks on teadmatus varjupaigamenetluse otsuse suhtes ja ebastabiilsus tuleviku osas. Seetõttu on mõistetav, et majutuskeskuses viibijate vahel võib tekkida vaidlusi, hõõrumisi ja konflikte. Konfliktide lahenduseks ei saa alati olla toa või toanaabrite vahetamine.“

12.09.2016 arutas põhiseaduskomisjon Riigikogu otsust „Rahvahääletuse korraldamine Eesti rahvusvahelise kaitse saajate piirarvu kehtestamiseks“ (229 OE) ning ka EKRE fraktsiooni esitatud eelnõud „Rahvahääletuse korraldamine Euroopa Liidu immigrantide ümberjaotamise kava osas“, et peatada Eesti osalemine pagulaste ümberjaotamise mehhanismis. Eelnõu 229 OE nägi ette rahvahääletuse korraldamist välismaalastele rahvusvahelise kaitse andmise aluspõhimõtete osas, et Eesti Vabariik määraks igal aastal inimeste arvu piirmäära, kellele Eesti Vabariik pakub rahvusvahelist kaitset. Ei Riigikogu otsus 229 OE ega EKRE eelnõu ei saanud vajalikku toetust.

Edasiminekuna tuleks välja tuua ka seda, et lisaks varjupaigataotlejate majutuskeskusele Vaos  jõudsid 2016. aasta suvel Jõgevamaal Vägeva külas lõpule uue varjupaigataotlejate majutuskeskuse remonditööd ning sinna asusid esialgu elama viis peret.[8] Vägeva majutuskeskus on mõeldud vaid perekondadele ning sinna üksikuid varjupaigataotlejaid ei paigutata. Mõlemates keskustes viidi läbi renoveerimine 2016.aastal, et suurendada mahutavust.[9]

Toimetulekutoetust on rahvusvahelise kaitse saajatel õigus taotleda samadel alustel kui teistel Eestis alaliselt või tähtajaliselt elavatel isikutel, ning peretoetusi makstakse juhul, kui pere elab Eestis sarnasetel alustel nii alaliste elanike kui tähtajalise elamisõiguse alusel elavate inimestega.[10]

Seadusandlikud arengusuunad

2016-2017 viidi välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadusesse (edaspidi VRKS) sisse muudatusi kolmel korral – 01.01.2016, 01.05.2016 ning 18.01.2017. Nii saab välja tuua asjaolu, et alates 2016. aasta 1. maist on eesti keele õppimine pagulastele kohustuslik. VRKS-i kohaselt on töövõimelisel 18-aastasel kuni vanaduspensioniealisel rahvusvahelise kaitse saajal kohustus osaleda korraldatavas eesti keele õppes ning selle kohustuste täitmist võetakse arvesse elamisloa pikendamise või uue elamisloa andmise otsustamisel.

aasta üheks suurimaks arenguks oli 1. mail jõustunud VRKS-i säte, mis sätestas lõpliku otsuse definitsiooni. Lõplik otsus sätestab kui kaua käsitletakse isikut varjupaigataotlejana. Sätte kohaselt on lõplik otsus a) taotluse tagasilükkamise või rahvusvahelise kaitse kehtetuks tunnistamise kohta tehtud Politsei- ja Piirivalveameti otsus, mida ei ole kaebetähtajal halduskohtus vaidlustatud; b) Politsei- ja Piirivalveameti otsus taotluse tagasilükkamise või rahvusvahelise kaitse kehtetuks tunnistamise kohta, mille kohta esitatud kaebuse on halduskohus jätnud rahuldamata; või c) Politsei- ja Piirivalveameti otsus, sealhulgas vastavast halduskohtu suunisest lähtuv otsus, tunnustada taotlejat pagulase või täiendava kaitse saajana ja anda talle rahvusvaheline kaitse.

01.05.2017 jõustunud seaduse muudatustes olid muuhulgas ka sätted ümberasustamise ja ümberpaigutamise kohta ning säte, mis andis Politsei- ja Piirivalveametile õiguse kehtestada turvaliste päritoluriikide nimekirja.

Kohtupraktika

2016 ja 2017. aastad tõid juurde palju olulisi kohtulahendeid, nii kinnipidamise, kolmanda turvalise riigi määratlemise, riigi õigusabi tagamise kui ka lõpliku otsuse definitsiooni osas.

2016. märtsi 2016. aasta määruses nentis Riigikohtu halduskolleegium (asjas 3-3-1-14-16), et üle 18 kuu kestev varjupaigataotleja kinnipidamine kinnipidamiskeskuses on igal juhul ebaproportsionaalne. Tegemist on olulise lahendiga, mis sätestab maksimumtähtaja varjupaigataotlejate kinnipidamisele. Varasemalt maksimaalset tähtaega varjupaigataotlejate kinnipidamise suhtes ei eksisteerinud. Riigikohus sedastas, et varjupaigamenetluse raames ning väljasaatmismenetluse raames kinnipidamisel ei saa kinnipidamise kestust summeerida – ehk isik ei tohi olla järjest kinni peetud üle 18 kuu kummaski menetluses. Riigikohus on täpsustanud 16.06.2017 otsusega asjas 3-3-1-24-17, et kuigi VRKS-i ja VSS-i alusel toimunud kinnipidamisi ei saa summeerida, võib korduvate kinnipidamiste pikk kestus muuta kinnipidamise ebaproportsionaalseks. Kohus lisas, et PPA ja kohtud ei saa prognoosotsuse tegemisel loobuda isiku varasema käitumise hindamisest ning, et PPA-l ja kohutel on välismaalase kinnipidamisel kohustus igal üksikjuhtumil põgenemise ohtu hinnata.

Samuti oli 2016-2017 aastal kohtutes menetluses mitmeid taotlusi seoses Venemaa kolmanda turvalise riigina määratlemisega. Kohtud (Tallinna Halduskohus, Tallinna Ringkonnakohus) jõudsid järeldusele, et automaatselt ei saa Venemaa Föderatsiooni pidada kolmandaks turvaliseks riigiks. Tallinna Halduskohus tõi 21.09.2016 haldusasja 3-16-1087 otsuses välja, et  piisav ei ole vaid see, kui riik on ratifitseerinud Genfi ja EIK konventsiooni, vaid riik peab neid ka tegelikkuses järgima; samuti peab riik tegelikkuses tagama nõuetekohase varjupaigamenetluse (lisaks normide kehtestamisele ka nende rakendamise) ning võimaldama tõhusate õiguskaitsevahendite kasutamise. Seda on kinnitanud ka Ringkonnakohus, tuues 14.11.2016 määruses haldusasjas 3-16-1061 välja, et jääb 18.08.2016 otsuses nr 3-15-2702 toodud seisukoha juurde, et:

„VRKS-i § 8 lg 2 p-e 2-4 ei saa tõlgendada selliselt, et nendes sätestatud eelduste täitmiseks piisaks üksnes ühinemisest Genfi pagulasseisundi konventsiooniga ja varjupaigamenetluse regulatsiooni olemasolust. Nii VRKS-i § 8 lg 2 p-dest 2-4 kui ka direktiivi 2013/32/EL art 39 lg-st 2 nähtub, et turvalise kolmanda riigi määratlemisel on oluline kontrollida, kas vastavas riigis järgitakse ka tegelikult Genfi konventsiooni sätteid. Selline tõlgendus on kooskõlas rahvusvahelise kaitse andmise üldiste põhimõtetega ning isikute õiguste kaitse eesmärkidega. Pelgalt deklaratsioonide olemasolust ja põhimõtteliselt põhiõiguste järgimist tagavate rahvusvaheliste lepingute heakskiitmisest ei piisa, et tagada sobiv kaitse väärkohtlemise ohu eest, kui usaldusväärsetest allikatest ilmneb ametiasutuste tegevus või nende poolt sallitav tegevus, mis on ilmselgelt vastuolus Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) põhimõtetega (nt Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) 28.02.2008 otsus asjas nr 37201/06: Saadi vs. Itaalia, p 147; Euroopa Kohtu 06.09.2016 otsus asjas nr C-182/15: Petruhhin, p 57).“

Oluline otsus kinnipidamise osas tehti ringkonnakohtu poolt 18.08.2017 haldusasjas 3-17-1361, kus muuhulgas tõi kohus välja, et puudutatud isiku põgenemisohtu ei saa küll täielikult välistada (mis ongi reeglina objektiivselt võimatu), kuid kinnipidamiseks peab oht olema piisavalt suur. Kohus lisas, et: „sääraselt isikult (kes viibib Eesti territooriumil seaduslikult) vabaduse võtmiseks VRKS-i järgi peaks olema iseäranis kaalukad põhjused. Eestisse ebaseaduslik saabumine ja väidetav ebakõla ütlustes varem külastatud EL-i riikide kohta ei näita nende asjaolude kontekstis põgenemissoovi sellisel määral, et oleks täidetud ranged eeldused haavatavate isikute hulka kuuluva varjupaigataotleja kinnipidamiseks.“

2. märtsil 2017. aastal tegi Riigikohtu halduskolleegium kohtumääruse asjas nr 3-3-1-54-16, mis puudutas paljusid varjupaigataotlejaid, kelle rahvusvahelise kaitse taotlust pole rahuldatud ning kes vastava otsuse on edasi kaevanud. VRKS-i § 251 lg 2 kohaselt on taotlejal rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsuse vaidlustamisel kaebetähtajal ja kohtumenetluse ajal VRKS-is nimetatud õigused ja kohustused, sealhulgas õigus viibida Eesti territooriumil kuni lõpliku otsuse tegemiseni. Kolleegium tõi välja, et lõplik otsus on PPA otsus taotluse tagasilükkamise või rahvusvahelise kaitse kehtetuks tunnistamise kohta, mille peale esitatud kaebuse on halduskohus jätnud rahuldamata. Siinjuures on oluline välja tuua, et lahend ei pea olema jõustunud. Kolleegium rõhutas, et lõplik otsus lõpetab rahvusvahelise kaitse menetluse, kuid ei välista isiku üldist kaebeõigust ega ka õigust taotleda õiguskaitsevahendi kohaldamist. VRKS-i kohaselt on isikul Eestis viibimisalus kuni lõpliku otsuse tegemiseni, kuid kohus võib lubada isikul Eestis viibida ka edasiste kohtumenetluste ajal. Kolleegium selgitas, et pärast halduskohtu otsuse tegemist, millega jäeti rahuldamata kaebus PPA otsuse üle, ei ole isikul enam rahvusvahelise kaitse taotleja staatust.

PPA-ga koostöös lõpetati Eesti Inimõiguste Keskuse esindatavatega kaks kohtuasja kokkuleppega, ning PPA nõustus ümberpaigutatud varjupaigataotlejate osas koheselt tegema sisulise otsuse, mitte tegema kõigi osas esialgselt täiendava kaitse andmise otsuse, mis tuleks aasta hiljem uuesti üle vaadata.

Statistika ja uuringud

Eestis taotles 2016. aastal rahvusvahelist kaitset 111 isikut (neist 27 olid korduvtaotlused ning 22 taotlused perekonnaliikmega koos elamiseks) ning 2017. aastal (31.08.2017 seisuga) 80 isikut (neist 6 olid korduvtaotlused ning 14 perekonnaliikmega koos elamiseks). Kõige rohkem on varjupaigataotlejaid (ajavahemikul 01.01.2016–31.08.2017) olnud Ukrainast (27) ja Venemaalt (25). Pagulasstaatuse sai 2016. aastal 44 isikut (9 Venemaalt, 9 Iraagist, 7 Afganistanist, 5 Sudaanist, 3 Gruusiast, 3 Sri Lankalt, 2 Pakistanist, 2 Palestiinast, 1 Beninist, 1 Gambiast, 1 Nigeeriast, 1 Süüriast), täiendavat kaitset said 2016. aastal 21 isikut Ukrainast. 2017. aastal (31.08.2017 seisuga) sai pagulasstaatuse 6 isikut (2 Gruusiast, 2 Süüriast, 1 Türgist ning 1 Venemaalt) ning täiendava kaitse samuti 6 isikut (5 Ukrainast, 1 Sudaanist). Perekonnaga taasühinemiseks  sai elamisloa 2016. aastal 16 inimest ning 2017 aastal (31.08.2017 seisuga) 20 inimest.

Olulise uuringuna tuleb välja tuua UNHCR-i 27.01.2017 uuring „Integration of refugees in Estonia: Participation and Empowerment“, mis tutvustab ja räägib pagulaste integratsioonist Eestis.[11]

6. detsembril 2016. aastal avalikustati avaliku arvamuse uuring, millest selgus, et Eesti elanike üldine suhtumine migratsiooni ja pagulastesse on aasta jooksul oluliselt paranenud.[12] 75% uuringus osalenutest arvas, et inimestel on õigus vabalt rännata ning hädas olevate inimeste vastuvõtmise poolt oli 56% vastajatest, 2015. aasta juunis arvas sama vastavalt 63% ja 43% vastanutest. Pagulastesse suhtus uuringu kohaselt 2016. aastal ülikriitiliselt 30% elanikest, 2015. aastal oli sama number peaaegu 40%.

Hea praktika

Efektiivsema kommunikatsiooni ning teabe liikumise tagamiseks töötas Vabariigi Valitsus välja kodulehe, kus saab informatsiooni pagulasküsimuste osas, sh on välja toodud asjakohased terminid.[13]

Hea praktikana saab välja tuua Vao köögi, mis pakub toitlustamisteenust koos varjupaigataotlejate abiga. Eesmärgiks on luua toidu abil sidemeid kohalike elanike ja varjupaigataotlejate vahel, kus kokad roteeruvad ning toitlustust on käidud pakkumas nii Sudaani, Ukraina, Albaania, Gruusia, Dagestani, Iraani kui ka Sri Lanka köökidega.[14]

Täiendavalt saab hea praktikana välja ka tuua Pagulasabi tegevuse ning Johannes Mihkelsoni Keskuse ja Pagulasabi poolt pakutava tugiisikute teenuse. IOM-i abiga saavad isikud, kes soovivad vabatahtlikult päritoluriiki naasta, seda lihtsamini teha ning täiendavalt ka väikese rahalise toetuse.

Eesti Inimõiguste Keskus jätkas varjupaigataotlejatele õigusabi pakkumist UNHCR-iga koostöös ja UNHCR-i rahastusel. Selle kaudu esindati mitmeid varjupaigataotlejaid ka kohtumenetlustes.

Trend

Kohati on karistatud ebaregulaarselt Venemaa-Eesti riigipiiri ületanud varjupaigataotlejaid riigituludesse laekuva rahatrahviga. See praktika ei ole järjepidev, kuid aeg-ajalt seda siiski kohaldatakse.

Ligipääs lasteaiakohale on majutuskeskuses viibivatele varjupaigataotlejatele jätkuvalt komplitseeritud finantsilise situatsiooni tõttu. Kuna majutuskeskuses viibivate varjupaigataotlejate elukoht ei ole sinna registreeritud, siis peaksid nad maksma suuremat lasteaiatasu kui kohalikud, kelle elukoht on registreeritud Väike-Maarja valda. Nagu ka eelnevas aruandes välja toodud, käib see summa aga varjupaigataotlejatele üle jõu.

Eesti Inimõiguste Keskus on saanud korduvalt kaebusi varjupaigataotlejatelt, et neile ei pakuta varjupaigamenetluse kestel ning edasises kohtumenetluses kas üldse või pakutakse kehva kvaliteediga õigusabi.

Kinnipidamiskeskusesse paigutatakse rahvusvahelise kaitse taotlejad üldjuhul kuni kaheks kuuks, kuni kinnipidamisaluste äralangemiseni. Tegelikkuses ei nähtu, et kinnipidamise aluseid hinnatakse jooksvalt piisavalt efektiivselt, mistõttu, kui kohus on andnud loa isik kinni pidada kuni kaks kuud, siis PPA peab isikut kinni maksimaalses ulatuses või mõned päevad vähem.

Soovitused

  • Võimaldada varjupaigataotlejatele samadel alustel lasteaiakoht ning koha maksumus kui elukohta registreerunud kohalikele.
  • Paigutada varjupaigataotlejad kinnipidamiskeskusesse viimasel võimalusel, kui muud alternatiivid ei ole võimalikud.
  • Kinnipidamise jooksul hinnata, kas kinnipidamise alused on varjupaigataotleja suhtes ära langenud ja mitte pidada isikut kinni maksimaalses võimalikus ulatuses imperatiivselt.
  • Pakkuda varjupaigataotlejatele kvaliteetset õigusabi.

_______________________

[1] Eurostat news release 44/2016, 04.03.2016. Arvutivõrgus kättesaadav: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7203832/3-04032016-AP-EN.pdf/

[2] Ibid.

[3] Pagulasseisundi konventsioon (1951) – Riigi Teataja RT II 1997, 6, 26.

[4] Politsei- ja Piirivalveamet. Rahvusvahelise kaitse statistika 1997-2016. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.politsei.ee/dotAsset/218156.pdf

[5] Vabariigi Valitsus. Pagulasküsimus. Arvutivõrgus kKättesaadav: https://www.valitsus.ee/et/pagulased

[6] Ibid.

[7] Õiguskantsleri 07.01.2016 seisukoht varjupaigataotlejate majutuskeskuses turvalisuse tagamise osas. Arvutivõrgus kKättesaadav: http://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/6iguskantsleri_seisukoht_oigusrikkumise_puudumise_kohta_turvalisuse_tagamine_varjupaigataotlejate_majutuskeskuses.pdf

[8] ERR. Varjupaigataotlejad kolitakse Vaolt Vägevale. 21.06.2016. Arvutivõrgus kKättesaadav: http://www.err.ee/562110/varjupaigataotlejad-kolitakse-vaolt-vagevale

[9] Helen Mihkelson (Postimees). Ettevõte saab Vao ja Vägeva majutuskeskuste renoveerimiseks 350 000 eurot. 29.02.2016. Arvutivõrgus kKättesaadav: http://www.postimees.ee/3600147/ettevote-saab-vao-ja-vageva-majutuskeskuste-renoveerimiseks-350-000-eurot

[10] Siseministeerium. Teenused ja toetused pagulastele. Arvutivõrgus kKättesaadav: https://www.sm.ee/et/teenused-ja-toetused-pagulastele

[11] Arvutivõrgus kKättesaadav: https://www.valitsus.ee/sites/default/files/content-editors/failid/unhcr-print_version_estonia-integration_mapping.pdf

[12] Vabariigi Valitsus. Eesti elanike üldine suhtumine migratsiooni ja pagulastesse on oluliselt paranenud (06.12.2016). Arvutivõrgus kKättesaadav: https://www.valitsus.ee/et/uudised/eesti-elanike-uldine-suhtumine-migratsiooni-ja-pagulastesse-oluliselt-paranenud

[13] Vabariigi Valitsus. Pagulasküsimus. Arvutivõrgus kKättesaadav: https://www.valitsus.ee/et/pagulased

[14] Merilin Pärli (ERR). Vao köök toob varjupaiga elanikud eestlaste sekka (04.09.2017). Arvutivõrgus kKättesaadav: http://www.err.ee/616524/vao-kook-toob-varjupaiga-elanikud-eestlaste-sekka


Autor

  • Anni Säär alustas Eesti Inimõiguste Keskuses tööd praktikandina 2011. aasta septembris. Alates 2012 kuni 2917 töötas Anni keskuses pagulasvaldkonna õiguseksperdina. Lisaks annab Anni Tallinna Tehnikaülikoolis loengut „Internetis toimijate õigused, kohustused ja vastutus“. Annil on magistrikraad õigusteaduses.