6. peatükk

Kogunemis- ja ühinemisvabadus

Autor: Alari Rammo

Kogunemisvabadusega kaitstakse põhiseaduse paragrahvis 47[1] demokraatlikus riigis vajalikku pluralismi, võimaldades kõigil huvigruppidel oma seisukohtade avalikku kujundamist ja väljendamist.[2] Kogunemiste all mõtlevad põhiseaduse kommentaaride autorid tänaseks sisuliselt kõike seisukohtade ja meelsuse kujundamiseks ning väljendamiseks rahumeelselt korraldatut, alates laulupeost kuni massimeeleavalduste ja spontaansete koosolekuteni.

Seda õigust võib seaduses sätestatud juhtudel ja korras piirata riigi julgeoleku, avaliku korra, kõlbluse, liiklusohutuse ja koosolekust osavõtjate ohutuse tagamiseks ning nakkushaiguse leviku tõkestamiseks. Eestis on piirangud sätestatud korrakaitseseaduses ning kohalike omavalitsusüksuste avalikku korda puudutavates õigusaktides, mis on mõõdukad ja kantud eelkõige liikluse ja inimeste turvalisusest avalikus kohas toimuvatel kogunemistel. Kogunemisvabadus hõlmab riigile positiivset kohustust ka ise kogunemiste turvalisus tagada.[3]

Kogunemisvabadusega lähedalt seotud, ent laiema kaitsealaga ühinemisvabaduse kehtestab põhiseaduse § 48, mille eesmärk on võimaldada inimestel oma huvide kaitseks või edendamiseks ühineda teistega, moodustades mittetulundusühinguid, sihtasutusi või seltsinguid ehk püsivaid organisatsioone.[4] Piiranguid võib seada vaid relvi valdavatele ja sõjalistele ühingutele, erakondade liikmelisusele ning põhiseadusliku korra vägivaldset muutmist taotlemise või vastuolude puhul kriminaalvastustust sätestavate seadustega. Ühinguid, liitusid või erakondi võib sundlõpetada üksnes kohus.

Eestis raamistab avaliku võimu ja kodanikualgatuse omavahelised suhted lisaks toimivale õiguskeskkonnale 2002. aastal parlamendis heakskiidetud „Eesti kodanikuühiskonna arengukontseptsioon“,[5] mille alusel koostatakse 2004. aastast Siseministeeriumi kureerimisel kodanikuühiskonna arengukava. Neid dokumente täiendavad valitsuse heakskiidetud head tavad kaasamisest ja vabaühenduste rahastamisest.[6]

Poliitilised ja institutsionaalsed arengusuunad

Ehkki maailm jälgib murelikult nn kodanikuruumi (ingl Civic Space) kahanemist ka siinsamas Euroopas kuni ennustusteni, et vaba demokraatia ja inimõigused võisid olla globaalses ajaloos vaid mööduv faas,[7] ei ole käegakatsutavat taandarengut Eestis toimunud. Pigem jätkas ka 2016. aasta novembris ametisse astunud valitsus liberaalse ja senisest sotsiaalsema poliitikaga, andes tegevusprogrammis mitmeid lubadusi, mida vabakond on aastaid küsinud.[8]

Olulisemate tegevustena on plaanis korrastada vabaühenduste rahastamist, muutes selle stabiilsemaks ja eesmärgistatumaks; samuti kujundada selgem vabaühenduste kaasamist ja osalemist toetav poliitika, ning soodustada sotsiaalset ettevõtlust. Konkreetsete tegevustena on nimetatud muuhulgas järgmised:

  • analüüsida ja teha ettepanekuid vabaühenduste rahastamisallikate mitmekesistamiseks;
  • suurendada avaliku sektori ja vabaühenduste vahelist strateegilist partnerlust;
  • töötada välja ettepanekud hasartmängumaksu nõukogu kaudu eraldatavate vahendite ümbersuunamiseks;
  • viia ellu avatud valitsemise partnerluse tegevuskava 2016-2018;
  • arvestada avaliku sektori ja sotsiaalse innovatsiooni arendamise rakkerühma ettepanekutega;
  • viia läbi ühinguõiguse revisjon.

Oluliselt kattuvad need tegevused vabaühenduste liidu ettepanekutega, kuigi mitte kõiges.[9] Pooled tegevused on seotud rahastamisega, kus allikate mitmekesistamise taga mõeldi eraraha enama kaasamise ärgitamist maksupoliitika abil. Teised kaks tegevust on seotud rahastamise korrastamise eesmärgiga – kaotada poliitikutest koosnev hasartmängumaksu nõukogu ning kasutada raha enam tegevustoetusteks (strateegiline partnerlus). Kolm viimast tegevust olid nagunii juba käsil ja leiavad äramärkimist järgmistes alapeatükkides.

Seadusandlikud arengusuunad

Eesti õiguskeskkond on püsinud üle 20 aasta suhteliselt soodne mõlema vaadeldava vabaduse kontekstis ja tehtud on pigem kosmeetilisi muudatusi. Siiski on regulatsiooni maht ja detailsus pidevalt kasvanud, mis muudab paratamatult õiguskeskkonnas orienteerumise keerulisemaks. Kuna vabaühendustele omastes küsimustes napib nii spetsialiseerunud juriste kui ka kohtupraktikat, lahendavad ühingud paljud kitsaskohad ise tõlgendamise teel, jättes sageli üles nt maksuriski.

Ühinguõiguses leevenes e-residentsuse tuules vabaühendustelegi nõue, et vähemalt pool juhatuse liikmetest peab elama Euroopa Majanduspiirkonnas, mis muudab Eesti veelgi soodsamaks staabiks näiteks idapoolsete režiimide vastu võitlejaile, kes kodumaal tegutseda ei saa.

2017. aasta juulis jõustus vabaühenduste poolt aastaid oodatud muudatus tulumaksuseaduses, mille § 19 lg 3 p 17 lubab tulumaksusoodustusega ühingutel maksta lähetatud vabatahtlikele päevaraha maksuvabalt.[10] Seni kehtis võimalus vaid töölepinguga inimestele ja eriti arengukoostöö valdkonna ühingud pidid vabatahtlike pikemal lähetusel tasuma lisaks tulumaksu, mis muutis paradoksaalselt tasuta tööjõu välismaal kaasamise kallimaks palgalise omast.

Muud korduvad ettepanekud annetuste soodustamiseks ja tulumaksusoodustuse lihtsustamiseks jäid 2016. aastal Rahandusministeeriumis taas kuulda võtmata.[11] Siiski piiras 2016. aastal ametisse asunud valitsus tulust tehtavaid mahaarvamisi, sätestades kodulaenu intressidele 300-eurose eraldi limiidi. Muudatus võimaldab teoreetiliselt annetustele rohkem maksusoodustust 1200-eurosest kogupiirangust, kuigi piirmäära sees on veel ka koolituskulud.

Mitme aasta eest alustatud ja vahepeal topanud ühinguõiguse revisjon sai 2016. aastal taas hoo sisse, tulemusi on oodata küll alles 2020. aastaks.[12] Vabaühenduste ootustest jõudsid lähteülesandesse lahenduse leidmine sotsiaalsete ettevõtete juriidilisele staatusele, samuti lihtsam suhtlus äriregistriga ja vähesem ühingu siseasjade reguleerimine.

Septembrist 2017 jõustus riigihangete seaduse uus terviktekst, mis esmakordselt võimaldab reserveerida hankelepinguid sotsiaalvaldkonnas mh vabaühendustele. Hankemenetluste valikusse lisandus innovatsioonipartnerlus, mis laseb, samuti koostöös paljus vabaühendustest teenusepakkujatega, uudse ja parema teenuse enne selle hankimist kõigepealt välja töötada.[13] Tegu pole kohustuse, vaid võimalusega, mille kasutussevõtt nõuab hankijate tahet, oskusi ja julgust.

Kohtupraktika

2016. aastal jõustusid esimesed kohtulahendid, millega kvalifitseeriti 2013. aasta kohalike valimiste eel avaliku raha eest tehtud teavitus valimisreklaamiks ja keelatud annetusteks ning kohustati kulud tagasi maksma. Peamiselt Tallinna ja Keskerakonda käsitlevaist vaidlusist sai tuntuimaks Edgar Savisaare kohustus maksta tagasi 116 643 eurot.[14] Ühes varasemate kohtuasjadega tekkis avalikkuses arutelu võimalike piirangute vajalikkusest kriminaalkorras süüdimõistetud erakondadele, kandidaatidele ja avaliku sektori ametikandjatele.

2016. aastast ei näe karistusõigus enam sundlõpetamist ette põhiseadusliku korraga vastuolus oleva tegevuse, terrorikuritegude, altkäemaksu lubamise või vahendamise ja rahapesu eest. Samuti ei takista kriminaalkaristus kandideerimast ja kuulumast kohalikesse volikogudesse või töötamast omavalitsustes ja nende allasutustes, mille üle arutleti 2017. aasta valmiste eel ja õiguskantsler pani ette teatud piirangud kehtestada.[15]

Kahes kohtulahendis on käsitletud majandustegevust kasumitaotluseta ühingutes – mitte märkimisväärse mõjuga, aga pigem praktikat kinnitavad, kuna osade inimeste teadvuses ei või mittetulundus hõlmata mingi tulu teenimist. Pretsedenditu asjana jätkub uuesti maakohtus menetlus ühe osaühingu esitatud taotluses konkurendiks olev mittetulundusühing sundlõpetada.[16] Tulemus võib anda huvitavaid juhiseid, millistel tingimustel võib mittetulundusühing oma juriidilist tegutsemisvormi konkurentsieelise saamisega kuritarvitada ning millal võib rikkumine viia tõesti sundlõpetamiseni. Vaidluse all on ka, kuidas mõista mittetulundusühingute seaduse paragrahvi 1, mille järgi ei või eesmärgiks ega põhitegevuseks olla majandustegevuse kaudu tulu saamine. Nii eesmärk kui põhitegevus mõistetena eraldi ja koos pakuvad üpris erinevaid tõlgendusvõimalusi.

Teise otsusega kinnitas Riigikohus taas üheselt, et mittetulundusühingus ei ole välistatud ettevõtlus ja võib olla seda lausa sajaprotsendiliselt, sh õigusega kogu sisendkäibemaks maha arvata.[17] Niisugused tõlgendused sillutavad teed sotsiaalse ettevõtluse staatuse selginemisele, kellele on siiani ettevõtlustoetused olnud valdavalt suletud ja seda just tegutsemisvormi tõttu, kui toetusmeetme eesmärgid ka saavutataks.

Statistika ja uuringud

Perioodil tehti asjassepuutuvaid uuringuid vähe. Vabaühenduste elujõulisuse indeksis oli Eesti 2016. aastal jätkuvalt Ida-Euroopa ja endise NSVL-i riikide seas esimene, ent pärast kaheksat aastat langes hinne seitsmesel skaalal 0,1 võrra.[18] Languse põhjustas lõhe kasv tugevate ja ebakindlas olukorras olevate organisatsioonide vahel, kuigi hinnang põhineb fookusgrupi intervjuudel ja raportiski nimetatakse seda rohkem tunnetuslikuks kui põhistatuks.

2016. aastal Kodanikuühiskonna Sihtkapitali tellimusel valminud vene töökeelega vabaühenduste tegevusvõimekuse uuring nentis intervjuudele tuginedes olulisema puudujäägina vähest erineva töökeelega ühenduste sidustamist.[19] Ehkki viimastel aastatel on vabaühendustele rohkem kättesaadav venekeelne info ning jätkunud tugiteenuste pakkumine vene keeles, on vaja enam arvesse võtta venekeelse elanikkonna infotarbimise harjumusi – vanemaealised ei kasuta internetti, end ei tunta uudiste sihtrühmana ära ning kanalite eristamine võib inforuumide eraldamist hoopis taastoota. Soovitustes nähakse olulisena motiveerida katusorganisatsioone rohkem venekeelseid kolleege kaasama, et tekiks enam ühistegevust ja sama inforuumi.

Hea praktika

2016. aastast võimaldab Registrite ja Infosüsteemide Keskus kasutada valitsuse loodud soodsat raamatupidamistarkvara ka vabaühendustel, kuigi alguses piirdus võimalus väikeettevõtlusega. Üha digitaalsemaks muutuva asjaajamise ning e-arvete kasutuselevõtuga 2017. aastal tuleb valitsuse tegevust niisuguste võimaluste loomisel tunnustada. Samal ajal suleti 2017. aastal maakohtu registriosakondade teenindusbürood, mis võib interneti mittekasutajaile ja notarit kalliks pidavale inimesele elu ebamugavamaks muuta.

Eelmise perioodi ülevaates (vt inimõiguste aruannet 2014-2015) pessimistlikult ennustatu pidas paika ning avatud valitsemise partnerluse algatuse Eesti tegevuskava olulisi või ambitsioonikaid algatusi ei toonud.[20] Ehk ainsa suurema tegevusena käivitas presidendi valitsemisalas olev Eesti Koostöö Kogu 2016. aastal koostöös CitizenOSiga keskkonna www.rahvaalgatus.ee, mis võimaldab mugavalt pidada arutelusid ning koguda vajalikud 1000 digiallkirja, et parlament petitsiooni menetlusse võtaks. Esimese teemana võeti ette elanikkonna vananemisega seotud probleemide lahendamine.

Siseministeerium tellis vabaühenduste liidu variraporti[21] jätkuna 2017. aastal Tartu Ülikoolilt metoodika, millega hinnata vabaühenduste riikliku toetamise vastamist rahastuspõhimõtetele. Kuna üha enamad valitsusasutused hakkavad kasutama ühtset majandustarkvara SAP-i, on peatselt võimalik esmakordselt ka rahastusandmeid endid analüüsida.

Olulisemad avalikud arutelud

Perioodi, aga võib-olla laiemalt käimasolevat kümnendit iseloomustab tõik, et mida suurem on teema või probleem, seda usupõhisemaks kujunevad avalikud arutelud ja vastandumine riigi ja kodanike vahel. Kui varem olid polariseerivamateks teemadeks samasooliste kooselu või sisserändepoliitika, siis 2016-2017 lahvatasid uuesti lõkkele nii needsamad teemad, kui ka näiteks metsanduspoliitika, kiirraudtee Rail Balticu ning Tallinnas Haabersti ristmiku ju Reidi tee ehitused. Inimesed osalevad aruteludes aktiivselt, ent nende kaasamine muutub avalikule võimule ilmselt üha raskemaks, kui igal huvigrupil on käepärast endale sobivad eksperdid ja uuringud, keda kirglikult ära kasutatakse. Immigratsiooniarutelu pöördus pärast samateemalise inimarengu aruande avaldamist 2017. aasta suvel siiski mõnevõrra positiivsemaks, kui maksumaksjate vähenemist ning töökäte impordivajadust hakkasid kinnitama ka ettevõtjad ning poliitikud.

Kui ülal sai mainitud, et keelatud on põhiseadusliku korra vägivaldset muutmist taotlevad ühingud, võiks murelikum kodanik püstitada vastava küsimuse Eesti Konservatiivse Rahvaerakonna (EKRE) suhtes. Nimelt ei mõisteta põhiseadusliku korra all vaid nt riigikorra muutmist, aga kõiki olulisemaid põhiseaduslikke väärtusi, milleks on põhiseaduse üldpõhimõtted (vabadus, võrdsus, inimväärikus, demokraatia, sotsiaalne õigusriik, võimude lahusus) ning põhiseaduslike institutsioonide olemasolu ja toimimine nende põhiolemuses.[22] Samavõrd või isegi vastanduvalt aeg-ajalt taas kerkiva aruteluga näiteks vaenukõne suuremast reguleerimisest, ei ole EKRE enda retoorikat tagasi hoidnud. Partei on parlamendiistungil väljendanud ootust „kohtunike peade lendamisele“, nagu ka põhimõttelist vastuseisu liberaalsele demokraatiale.[23] Ehkki need seisukohad pole kooskõlas põhiseaduses kaitstud väärtustega, ei saa veel väita, et lisaks värvikale sõnavarale taotleks EKRE organisatsioonina nende väärtuste vägivaldset muutmist.

Trend

Öeldakse, et Eesti on valmis, ent aruandeperioodi võib iseloomustada sõnadega kaos, paanika ja korralagedus: toimusid presidendi- ja kohalikud valimised, valitsusevahetus hulga uute maksuideedega ning ettevalmistused haldusreformiks, mille järel saab pealt 200st vallast 79. Kõige taustal oli veel ka 2017. aasta septembris paljude jaoks segane, mis saab alates jaanuarist, kui lisaks uutele vallapiiridele kaovad maavalitsused ning igasugune kohaliku ja piirkondliku tasandi koostöö tuleb muutuvate rollide valguses uuesti üles ehitada avalike teenuste disaini välja, rääkimata kodanike kaasamisest ja vabaühenduste rahastamisest uutes piirkondades.

Soovitused

  • Kehtestada uutes omavalitsustes ja nende liitudes selged kodanike ja nende ühenduste kaasamise ning rahastamise reeglid, mis järgivad Siseministeeriumi eestvõttel loodud vabaühenduste rahastamise juhendit.[24]
  • Jätkata vabaühenduste riikliku rahastamise korrastamisega läbipaistvamaks ja sõltumatumaks, sh lõpetada lisaks hasartmängumaksu nõukogu tegevusele parlamendis katuseraha jagamine.
  • Kasutada lõpuks olemas olevat andmestikku vabaühenduste rahastamisest, sidudes raamatupidamisteave asutuste dokumendiregistrite (taotlused, protokollid, aruanded) ja äriregistriga veelgi suurema läbipaistvuse nimel ja isikute ning nendega seotud isikute omavaheliste seoste kuvamiseks.
  • Arendada edasi e-demokraatia võimalusi lisaks rahvaalgatusveebile, sest osalusveebi osale.ee sisuliselt ei kasutata ja eelnõude infosüsteemi pole aastaid arendatud.
  • Tuua aruteluks tagasi lobireeglite kehtestamine, et paremini saavutada äri- ja avaliku huvi tasakaalu poliitikakujundamises.

————————

[1] Põhiseadus (1992) RT 1992, 26, 349. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/PS#para47

[2] Madise, Ü. jt. § 47. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2017. Arvutivõrgus kättesaadav:  http://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&pt=&p=47

[3] Madise, Ü. jt. § 47. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2017. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&pt=&p=47#c14

[4] Eesti Vabariigi põhiseadus. (1992). – RT 1992, 26, 349. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/PS#para48

[5] Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsiooni heakskiitmine. RT I 2002, 103, 606. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/231276

[6] Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.siseministeerium.ee/et/eesmark-tegevused/kodanikuuhiskond/eesti-kodanikuuhiskonna-arengu-kontseptsioon

[7] Mölder, M. Martin Mölder: Tulevikupoliitika – pessimistlik kontseptsioon. Postimees. 07.10.2017. Arvutivõrgus kättesaadav: https://arvamus.postimees.ee/4265659/martin-molder-tulevikupoliitika-pessimistlik-kompositsioon?_ga=2.9980726.2020760289.1508828585-886796413.1505379449

[8] “Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2016-2019” kinnitamine. – RT III, 29.12.2016, 1. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/329122016001

[9] Vabaühenduste liidu ettepanekud koalitsioonileppesse. 14.16.2016. Arvutivõrgus kättesaadav: http://heakodanik.ee/uudised/vabauhenduste-liidu-ettepanekud-koalitsioonileppesse/

[10] Tulumaksuseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus – RT I, 07.07.2017, 3. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/107072017003

[11] Ettepanekud vabaühenduste tegevust puudutavate tulumaksuseaduse sätete muutmiseks. siseministri kiri 1-21/241-1 rahandusministeeriumile 22.11.2016. Arvutivõrgus kättesaadav: https://adr.siseministeerium.ee/sisemin/dokument/853837

[12] Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.just.ee/et/eesmargid-tegevused/oiguspoliitika/kodifitseerimine-ja-oigusloome-arendamine/uhinguoiguse-revisjon

[13] Riigihangete seadus. (2017). – RT I, 01.07.2017, 1. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/RHS

[14] RKHKo 3-3-1-50-16. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/kohtulahendid/detailid.html?id=206133063

[15] Korruptsiooni ohjeldamine kohalikus omavalitsuses. 13.09.2017. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Korruptsiooni ohjeldamine kohalikus omavalitsuses.pdf

[16] RKTKm 2-16-17452. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/kohtulahendid/detailid.html?id=214187501

[17] RKHKo 3-3-1-10-16. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/kohtulahendid/detailid.html?id=206132813

[18] 2016 CSO Sustainability Index for Central and Eastern Europa and Eurasia. USAID 2017. Arvutivõrgus kättesaadav: http://heakodanik.ee/vabauhenduste-elujoulisuse-indeks/

[19] Nimmerfeldt, G. jt. Projekti „Vene töökeelega vabaühenduste tegevusvõimekuse uuring“ aruanne. Tallinna Ülikool Ühiskonnateaduste Instituut Rahvusvaheliste Sotsiaaluuringute Keskus

2016.

[20] 2016 CSO Sustainability Index for Central and Eastern Europa and Eurasia. USAID 2017. Arvutivõrgus kättesaadav: http://heakodanik.ee/vabauhenduste-elujoulisuse-indeks/

[21] Lauring, M. jt. Variraport vabaühenduste riigieelarvest rahastamise juhendi järgimisest 2013-15. Tallinn: EMSL 2016. Arvutivõrgus kättesaadav: http://heakodanik.ee/rahastamise-variraport/

[22] Madise, Ü. jt. § 48. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2017. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.pohiseadus.ee/index.php?sid=1&pt=&p=48#c17

[23] Helme, M. Mart Helme vastab Kersti Kaljulaidile: Meie ei toeta liberaalset demokraatiat, sest see moonutab demokraatia mõistet – Delfi, 06.10.2017. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.delfi.ee/news/paevauudised/eesti/mart-helme-vastab-kersti-kaljulaidile-meie-ei-toeta-liberaalset-demokraatiat-sest-see-moonutab-demokraatia-moistet?id=79751310

[24] Matt, J. jt. Ühenduste rahastamise juhendmaterjal. Tallinn: Poliitikauuringute Keskus Praxis 2013. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.siseministeerium.ee/sites/default/files/dokumendid/yhenduste_rahastamise_juhendmaterjal_parandatud.pdf


Autor

  • Alari Rammo on lõpetanud Tartu Ülikooli ajakirjanduse ja kommunikatsiooni osakonna ning on omandanud õigusteaduste magistrikraadi Tallinna Tehnikaülikoolist. Ta on töötanud Riigikogu Kantseleis, ärisektoris ja ajakirjanikuna, alates 2004. aastast vastutanud peamiselt vabaühenduste liidus huvikaitse eest. Veel on ta abiks Arvamusfestivali, Kinoteatri ja Terve Eesti Sihtasutuse tegemistes.