Tanel Kerikmäe, Aivi Remmelg

Poliitiline ja institutsionaalne areng

Riik ja kohalik omavalitsus peavad Eestis tagama igaühe võimalused koolikohustuse täitmiseks[1] ning võimaluse omandada haridus alates alusharidusest kuni kõrghariduseni. Ehkki rahvusvahelised uuringud (PISA 2009; OECD 2012; ESLC 2012) annavad Eesti rahvastiku haritusele kõrge hinnangu, siis kahaneva ja vananeva rahvastikuga riigis peab hariduspoliitilisi samme hoolega kaaluma.[2] Eesti hariduspoliitika lähtub kaasava hariduse põhimõttest, mille kohaselt kõigil õppijatel on õigus saada haridust vastavalt oma võimetele ja vajadustele.[3] Samas on haridusreformide rõhuasetus suunatud pigem kulutuste kokkuhoiule ja kvaliteedile, mis ei pruugi tagada kaasava hariduse põhimõtte realiseerumist ja võrdsete võimaluste tagamist haridusele juurdepääsuks.[4]

2012. aasta kõrgharidusreform täitis ülikooliseaduse (edaspidi ÜKS) vastuvõtmisega valimislubaduse tasuta kõrgharidusest. ÜKS-i eelnõu menetlemine tekitas ühiskonnas elavat diskussiooni, ja vastanduvaid seisukohti esitasid nii üliõpilased kui president. Üliõpilaste ootused olid seotud eelkõige võrdse ja õiglase ligipääsu tagamisega ning õppetoetuste süsteemi muutmisega, mis võimaldaks pühenduda õppetööle suurema koormusega.

Üleriigiline õpetajate streik juhtis tähelepanu rahastamisküsimustele. Probleemseks kujunes tugiteenuste pakkumine koolides ja selle käsitletavus hariduskuluna. Omavalitsustele käib tugiteenuste kandmine üle jõu.[5] Samas on erivajadustega laste arv suurenenud ning vajalike spetsialistide koondamine on vastuolus laste õigusega tema võimetest lähtuvale haridusele – neile tuleb võimaldada nende vajadustest lähtuv arengut soodustav kasvukeskkond.[6]

Piirkondlik hariduslik ebavõrdsus võib hakata ohustama riigi tasakaalustatud arengut ja majanduskasvu.[7] Kavandatav plaan lõpetada rakenduskõrghariduse andmine Võrumaa Kutsehariduskeskuses kahandaks kutsehariduskeskuse õppurite arv 300-350 võrra, mis võib viia kooli sulgemiseni, jättes töötleva tööstuse ettevõtted haritud ja koolitatud spetsialistideta ning halvendades Kagu-Eesti sotsiaalmajanduslikku olukorda.

Maapiirkondade jätkusuutlikkus on seotud lasteaedade ja koolide olemasoluga. Koolivõrgustiku ümberkujundamine võib hakata piirama lastevanemate õigust valida oma lapsele sobiv kool, kuna laste koolitee ja -päeva pikkus mõjutavad valikute tegemist. Õigus haridusele eeldab, et riiklik poliitika hõlmab lisaks hariduse sisulistele reformidele ka regionaal- ja sotsiaalpoliitikaga arvestamist. Demograafiline olukord ja haldusreformi kiratsemine on viinud kaugemate piirkondade ääremaastumiseni. Viimase kümne aasta jooksul on statistikaameti andmetel kooliõpilaste arv Eestis vähenenud ca 33% ning on suletud üle 100 üldhariduskooli. Samas on linnades ja linnalähedastes valdades suurenenud laste arv, mis on toonud kaasa lasteaiakohtade nappuse.

Seadusandlik areng

10. mail 2012. aastal võttis Riigikogu vastu ”Ülikooliseaduse, rakenduskõrgkooli seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse”.[8] Seaduse eelnõu menetlemine tõi kaasa laiapõhjalise arutelu erinevate huvigruppide seas. Peamisteks eriarvamuste põhjusteks, millele juhtis tähelepanu ka riigikontroll, oli tõdemus, et kiirustamine kõrgharidusreformi läbiviimisel võib viia soovimatute tagajärgedeni, kuivõrd on lahendamata mitmed olulised küsimused, mis puudutavad rahastamist, õppekohtade jaotamist, õppetoetuste ja stipendiumite süsteemi jne.[9]

Hea õigusloome tavale tuginedes peavad õigusloomes tehtavad otsused olema kooskõlas avaliku huviga ning olema läbipaistvad ja põhjendatud. Mida olulisem on muudatus, seda põhjalikum peab olema põhjendus. President leidis, et Riigikogus 9. veebruaril 2012 vastu võetud ülikooliseadus on vastuolus põhiseaduse §-dega 10, 11, 13, 38 lg 2 ja § 87 p 6 ning jättis seaduse välja kuulutamata.[10] Teistkordse lugemise läbis eelnõu sisuliste muudatusteta, jättes arvestamata ettepanekud akadeemilist puhkust ja õppekulude hüvitamist puudutavates küsimustes (mis oleks kehtestanud üliõpilastele soodsamad tingimused). Kavandatav muudatus – keelata akadeemilise puhkuse ajal eksamite ja arvestuste sooritamine – oli esialgselt plaanis jõustada alates 2013. aasta 1. jaanuarist, s.t enne tasuta kõrghariduse süsteemi jõustumist. Jõustunud seaduse kohaselt hakkab nimetatud säte kehtima 2013. aastal sisseastunutele, varem õpinguid alustanutele jäeti seni kehtinud võimalus siiski alles kuni 2015/2016 õppeaasta lõpuni, et mitte piirata juba õppivate üliõpilaste õigustatud ootusi ja õigusi.

Ettepanekute seas, mis esitati „Eesti kõrgharidusstrateegiale aastateks 2006-2015“, on ettepanek vaadata üle meetmed, et tagada kõrghariduse võrdne kättesaadavus sotsiaal-majanduslikult halvemas olukorras olevatele isikutele. Kõrgharidusreformi kohaselt hakatakse vajaduspõhiseid õppetoetusi maksma pere sissetuleku järgi. 135 euroga toimetulek seab niigi majanduslikult raskes seisus olevast perest pärit õppija ebavõrdsesse olukorda. Eesti Üliõpilaskondade Liidu arvutused näitavad, et vajaduspõhiseid õppetoetusi ei hakka saama mitte 37% kõikidest tudengitest, vaid ainult 9%. Uus toetussüsteem muudab küsitavaks kõrghariduse võrdse kättesaadavuse, sest haridus on õigus, mida saab piirata vaid vaimse võimekuse alusel ning kellegi sotsiaalsed või majanduslikud olud ei tohiks kõrghariduse omandamisel takistuseks olla. Üliõpilaste võimalused kõrgharidust omandada ei tohi sõltuda nende endi ega vanemate majanduslikust olukorrast.

Tähelepanu väärib õiguskantsleri ettepanek erakooliseaduse muutmiseks, mis praegu lubab avalikule võimule kuuluvates eragümnaasiumides anda võõrkeelset haridust ega taga seega eestikeelse õpetuse piisavat kättesaadavust. Erakooli puhul määrab õppekeele kooli pidaja. Et õigus haridusele tõepoolest realiseeruks, tuleb riigil – nii seadusandlikul ja täitevvõimul kui ka kohalikel omavalitsustel – tagada igaühe õigus eestikeelsele õpetusele.[11]

Kohtupraktika

Tartu Halduskohus[12] tühistas Otepää Vallavolikogu otsuse Pühajärve kooli sulgemiseks. Pühajärve kooli lapsevanemad vaidlustasid volikogu otsuse, mis rikub lapsevanemate ja vallaelanike õigust saada oma lastele haridust (PS § 37) ning õigust heale haldusele (PS § 14). Kohtu hinnangul on otsus tehtud kiirustades ja läbimõtlematult, otsuse tegemisel on vallavolikogu kaalutlusõigust kasutanud kaalutlusõiguse eesmärgi vastaselt, mistõttu otsus sisaldab olulisi kaalutlusvigu, mille tõttu otsus on õigusvastane.[13] Otsuse menetlemisel on eiratud hea halduse põhimõtet, kaasamata on jäetud asjassepuutuvad isikud, samuti ei ole tagatud menetlusosalistele ärakuulamisõigust enne haldusakti andmist, mis on Riigikohtu senise praktika kohaselt käsitatav sedavõrd olulise rikkumisena, mis toob kaasa haldusakti õigusvastasuse (RKHKo 3-3-1-94-10).[14]

Projektis „Eesti haridusstrateegia 2012-2020“nähakse ette lastele riiklikult tagatud võimalus alushariduse omandamiseks.[15] Tallinna Halduskohtu otsus lõi esimese pretsedendi: Pärnu Linnavalitsust kohustati tagama lasteaiakohti, kuivõrd eelarveliste vahendite planeerimine on omavalitsuse ülesanne ja lasteaiakohtade vähesus oli teada pikema perioodi jooksul.[16]

Valitsuse kinnitatud „Riigi eelarvestrateegia 2013-2016“ ei luba omavalitsustel suurendada laenukoormust üle 60% majandusaasta põhitegevuse tuludest. Valdade-linnade haldussuutlikkuse ja teenuste pakkumise tase pole ainult omavalitsuste asi, vaid üsna selgelt ka riigi asi. Vallavanem: „Olukord on absurdne – kohus ütleb, et lapsevanema kasuks tehtud kohtuotsust tuleb täita ning kui riik ei anna piisavalt vahendeid kohustuste täitmiseks, siis tuleb omavalitsusel riigiga vaielda”.

Põhikooli- ja gümnaasiumiseadusega on omavalitsustele kehtestatud kohustus tasuda erakoolide õpilaste tegevuskulud. Haridus- ja kultuuriselts “Läte”, mis tegeleb waldorf-tüüpi kooli pidamisega, esitas hagi Tallinna linna vastu tegevuskulude sissenõudmiseks. Tallinna linn vaidlustas selle kohtus väitega, et selleks pole eelarves raha eraldatud.[17] Riigikohtus ei võetud seda menetlusse ja seega jõustus Tallinna Halduskohtu otsus tegevuskulude tasumiseks.[18]

Õigus haridusele puudutab ka kinnipeetavaid. Kuivõrd vanglas ei võimaldatud jätkata üldkeskhariduse omandamist, esitas kinnipeetav kaebuse, mille vangla vaidlustas väitega, et kinnipeetav oli juba omandanud põhihariduse. Riigikohtu otsus tagas vangile õiguse üldkeskhariduse omandamiseks.[19]

Statistika ja uuringud

Statistikaameti haridusteemaline uuring[20] toob välja tõsiasja, et paljude teemade kohta puudub haridusalane statistika, olemasolevaid andmeid ei osata või taheta kasutada ning puudub kokkulepe selle kohta, kuidas liikuda sõnastatud eesmärkideni. Analüüside ja uuringute puudulikkust rõhutavad mõjude hindamisel ja otsuste vastuvõtmisel nii riigikontroll[21] kui ka OECD raport[22] – „Võrdsus ei ole kõrghariduspoliitika prioriteetide seas, võrdsuse parandamisele on suunatud vähe algatusi, probleemi ulatuse hindamiseks kogutakse vähe infot ning eelarvevahenditest on vajadusel põhinevatele finantstoetustele suunatud vaid tühine osa.“[23]

EÜL-i hinnangul on tegevustoetuse eesmärk luua võrdväärsed õppimisvõimalused kõigile motiveeritud ja võimekatele üliõpilastele, kuid puuduvad uuringud, mis kinnitaksid üliõpilaste sotsiaal-majanduslikku olukorda ja toetaksid ministeeriumi seisukohta üliõpilaste toimetulekuks vajaduspõhise õppetoetusega.

Olulisemad avalikud arutelud

Alaealiste koolivägivalla juhtum Valga erikoolis seadis koolikeskkonna turvalisuse kõrgendatud tähelepanu alla. Probleemi tõsidust kinnitas Lastekaitse Liidu poolt läbi viidud uurimus. Ministeerium paneb avalikkusele jätkuvalt südamele koolide turvalisemaks muutmist. Samal ajal paneb riik koolipsühholoogide ja sotsiaalpedagoogide teenuse tellimise kohustuse omavalitsusele, mis võib selle kättesaadavuse muuta võimalustepõhiseks. Laste ombudsman rõhutab: „Oluline, et laps oleks igas olukorras eakohaselt hoitud ning et tema turvalisus oleks tagatud.“[24] Koolivägivalla all kannataja juurdepääs haridusele võib olla piiratud.

Trendid aruande perioodil

Õigus haridusele tähendab seda, et igaühel on õigus omandada elukohast ja pere sotsiaalmajanduslikust taustast sõltumata parim, oma vajaduste ja võimete kohane haridus. 2012. aasta oli hariduselus märkimisväärne, uuendati ülikooliseadust ja astuti samme koolivõrgustiku kujundamisel. Usuliste veendumuste tagamine koolihariduse kaudu on saanud hoogu lapsevanemate murest, et riiklik õppekava ainuüksi ei taga väärtuspõhist õpet. Seega on mitmed koolid asunud rõhutama väärtuspõhist õpet kristliku kasvatuse kontekstis. Eestis toimib Tallinna Juudi kool ja üha enam pööratakse tähelepanu moslemiusku õpilaste usulistele vajadustele. Õigus haridusele on seotud õpetamise kvaliteediga. Vaatamata valitsusepoolsele 11%-lisele palgatõusu lubadusele õpetajatele, on avalikkus mures, milliste vahenditega ja meetoditega lubadus teostatakse.

Üliõpilaste meeleavaldused ja õpetajate streik näitavad, et huvipoolte seisukohtadega ei ole arvestatud. See toob välja regulatsiooni kitsaskohad, mida osapoolte tegeliku ja tasakaalustatud kaasamise puhul oleks võimalik vältida.[25]

Soovitused

  • Haridusreformide ellu viimisel peaks riigiasutused lähtuma lisaks kulutuste kokkuhoiu ja kvaliteedi põhimõtetele ka kaasava hariduse ja võrdsete võimaluste põhimõtetest, mis on Eesti hariduspoliitika üks alusprintsiipe.
  • Parandada koolide rahastust, et erivajadustega lastele oleks võimalik pakkuda kvaliteetset tugiteenust. Vajadusel peaks omavalitsustele selles osas toetust pakkuma.
  • Koolivõrgustiku ümberkujundamine peab arvestama lisaks hariduse sisulistele küsimustele ka regionaal- ja sotsiaalpoliitikaga ning kaasama asjassepuutuvad isikud otsuse tegemisse.
  • Kaaluda „Eesti kõrgharidusstrateegia aastateks 2006-2015“ ning sellega näidustatud vajaduspõhine õppetoetuste süsteemi ülevaatamist kuna Eesti Üliõpilaskondade Liidu seisukohalt välja pakutud süsteem võib piirata majanduslikult raskes seisus olevatest peredest üliõpilastele juurdepääsu kõrgharidusele.
  • Õigus haridusele tuleb tagada ka kinnipeetavatele ning võimaldada neile vanglas üldkeskhariduse omandamine.
  • Koguda haridusalast statistikat kõikidel teemadel ning analüüsida juba kogutud või kogumisel olevaid andmeid.
  • Tegeleda koolivägivalla probleemiga tõhusalt ning tagada selle vastu võitlemiseks vajalik rahastus.


[1] Eesti Vabariigi haridusseadus, RT 1992, 12, 192.

[2] Noorkõiv, R. Pettai, Ü. Piirkondade hariduslik tasakaalustamatus. Eesti piirkondlik areng, 2012. Tallinn, Statistikaamet 2012.

[3] Vt ka Kerikmäe, T. (2012). From liberalism towards more control: Short-sighted strategy of a State in higher education. International Conference on Curriculum Theory and Practice [Liberalismist rangema kontrolli poole: riigi lühinägelik kõrghariduse strateegia. Rahvusvaheline konverents õppekavade teooriast ja praktikast]. Taba, H.110, 7-8 December. (Toim.) Kalamees-Ruubel, K.. Tallinn: Juura, 2012, 67-68.  Kerikmäe, T (2012). Cost of non-inclusiveness: social stratification and failure of the EU competitive market. Sustainable growth in the European Union – the role of education and training [Kaasamatuse hind: sotsiaalne eristatus ja EL-i võistleva turu läbikukkumine], Bruxelles, Jean Monnet Conference/ECSA World conference 13-14 november. European Commission, Education and Training, 2012.

[4] Kerikmäe, T; Roots, L. (2012). Excessive Control over the University Business by EU Member States: Baking the Goose that lays the Golden Egg? [EL-i liikmesriikide liigne kontroll ülikoolide üle: kuldseid mune muneva hane küpsetamine?] T. Muravska, G. Prause (Toim.). European Integration and Baltic Sea Region Studies: University-Business Partnership through the Triple Helix Approach. Berlin: Berliner Wissenschafts-Verlag.

[5] „KOV-id on vastu kavale, et hariduse tugiteenused oleks nende kanda“, ERR 30.06.2012. Arvutivõrgus kättesaadav: http://uudised.err.ee/index.php?06256318.

[6] LÕK art 6, 23; PS § 16; LaKS § 8.

[7] Noorkõiv, R. Pettai, Ü. Piirkondade hariduslik tasakaalustamatus. Eesti piirkondlik areng, 2012. Tallinn, Statistikaamet 2012.

[8] Ülikooliseadus, RT I, 30.05.2012, 1.

[9] Olgo, T. Riigikontrolli 30.09.2011 nr 1-8/11/39 arvamus “Ülikooliseaduse, rakenduskõrgkooli seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse” eelnõu kohta.

[10] Vabariigi presidendi 27.02.2012 otsus nr 59 ”Ülikooliseaduse, rakenduskõrgkooli seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse” väljakuulutamata jätmine.

[11] Ibid.

[12] Tartu halduskohtu otsus 7.03.2012 nr 3-11-2982.

[13] Ibid.

[14] Ibid.

[15] Tallinna Halduskohtu otsus 1.12.2011 nr 3-11-1757 „Õigus alusharidusele on seotud Vabariigi Valitsuse vastuvõetud koolieelsete lasteasutuste riikliku õppekavaga, mille järgi antakse lastele ka sõimerühmas alusharidust. PS järgi on kõigil võrdne õigus haridusele. Kui vanem ei soovi, ei pea ta last lasteaeda panema, kuid lapse lasteaeda paigutamise soovi korral on alushariduse võimaldamine kohalikule omavalitsusele kohustuslik KEL § 10.“

[16] Tallinna Halduskohtu otsus 1.12.2011 nr 3-11-1757.

[17] Tallinna halduskohtu otsus 3.02.2012 nr 3-11-2703.

[18] „Põhjendamatu on vastustaja seisukoht, nagu võiks EkS §-s 222 sätestatud kohustuse mittetäitmist õigustada sellega, et riik ei ole Tallinna linnale eraldanud PGS-ist ja EkS-ist tulenevate, väidetavalt riikliku iseloomuga kohustuste täitmiseks piisavalt eelarvevahendeid. See, kas erakooli tegevuskulude kandmises osalemine on loomuldasa riikliku või kohaliku omavalitsuse iseloomuga ülesanne, ei ole käesoleval juhul üldse oluline. Seaduses on kulude kandmises osalemise kohustus pandud sõnaselgelt linnale või vallale. Tegemist ei ole tingimusliku kohustusega, mida tuleks täita üksnes juhul kui riik linnale selleks raha eraldab.“

[19] Riigikohtu otsus 16.10.2012 nr 3-3-1-31-12.

[20] „Eesti piirkondlik areng 2012.“ Tallinn 2012, Statistikaamet.

[21] Kõrgkoolide tulemuslepingute täitmine. Riigikontrolli aruanne Riigikogule. 8.08.2012.

[22] Huisman, J., Santiago, P., Högselius, P., Lemaitre M., J., Thorne, W. (2007). OECD kolmanda taseme hariduse temaatiline ülevaade. Eesti, Tartu 2007.

[23] Ibid.

[24] LÕK art 19, 20, 32, 37; PS § 18, § 28, § 29; LaKS § 10, 14, 15. Arvutivõrgus kättesaadav: lasteombudsman.ee/et/…/lapse-oigused-ja-kohustused.

[25] Kerikmäe, T. (2012). Prerequisites for European higher education in the context of Globalized Market [Nõuded Euroopa kõrgharidusele globaliseerunud turu kontekstis]. Fausto de Quadros, Pedro Barbas Homem (Toim.). Higher Education in the Framework of the 2020 European Union’s Strategy [Kõrgharidus EL-i 2020 strateegia raamistikus] (25 – 31). Lisbon: Jean Monnet Center of Excellence of the University of Lisbon.