Kodanikuühiskonna areng ja hetkeseis Eestis 2008-2009

Oluliseks garantiiks inimõiguste tagamisel on kodanikuühiskonna tugevus. Tähelepanu tuleb pöörata organiseerumis- ja tegutsemisvabadusele, ent see on kõigest kodanikualgatuse tegevuskeskkonna miinimumtasand. Vähegi vabamates ühiskondades peab edasi vaatama, mida on ette võetud ja kui kaugele jõutud sellise tegevuskeskkonna arengu soodustamisel. Võimaluste kõrval on oluline ka kodanikuaktiivsust soodustavate väärtuste levik ühiskonnas – avalikkuse teadlikkus kodanikualgatuse olemusest, erinevatest rollidest ja potentsiaalist ning soov selliste algatustega välja tulla, nendes kaasa lüüa või neid toetada. Sama tähtsad on ka kodanike-algatajate oskused tulemuslikult tegutseda. Nii väärtustel, võimalustel kui ka oskustel on võrdne mõju kodanikuühiskonna tugevusele. Liiati on nad omavahel tihedalt seotud ning edu või ebaedu ühes mõjutab ka teisi. Järgnevalt käsitleme lähemalt Eesti arenguid kõigi kolme osas aastatel 2008-2009.

Kodanikuühendustena räägitakse Eesti kontekstis erainitsiatiivil loodud mittetulundusühingutest ja sihtasutustest (mõlemaid on võimalik asutada ka avalikul sektoril). Kolmas, mitteametlik tegutsemisvorm on seltsing, mis traditsiooniliselt tähistab väiksemaid klubilisi koostegutsemisi, ent sisuliselt mahuvad selle alla ka erinevad liikumised või võrgustikud (sh virtuaalsed), mille puhul ei ole ametlikku registreerimist vajalikuks peetud. Mõnikord on seltsing esimeseks sammuks ametliku organisatsiooni asutamisel; mõnikord on tegu ajutise koostöövormiga, mis laguneb, kui eesmärk saavutatud või osalejad kaotavad huvi; mõned seltsingud tegutsevad aastaid.

Kodanikualgatuse õiguslikku tegevuskeskkonda reguleerivad mittetulundusühingute ja sihtasutuste seadused, mida viimati täpsustati 2009. aastal, andmaks ühenduste liikmetele suurem kontrolli organisatsioonide juhatuste üle, samuti muudeti avalikuks mittetulundusühingute aastaaruanded.[1] Üldjoontes on seadused ühenduste tegutsemisvabadust toetavad ega kehtesta mingeid ebademokraatlikke piiranguid organisatsioonide tegutsemisele, juhtimisele või sõnavabadusele. Organisatsiooni asutamine on lihtne, seda saab teha interneti vahendusel mõne päevaga. Küll on viimastel aastatel muutunud problemaatiliseks tulumaksusoodustuse küsimus avalikes huvides tegutsevatele organisatsioonidele. Sellesse valitsuse poolt kinnitatavasse nimekirja[2] pääsemine annab organisatsioonile õiguse maksuvabastuseks teatud kulutustelt ning samuti muudab neile tehtud annetused annetajale maksuvabaks. Tingimuseks nimekirja pääsemisel on heategevuslik ja avalikes huvides tegutsemine, ent just esimese kriteeriumi tõlgendamisel on Maksu- ja Tolliamet range, mis muudab nimekirja pääsemise keeruliseks neile organisatsioonidele, kes teenivad oma tegevusega majanduslikku tulu.[3] Nii valitsus kui ka erinevad rahastajad on korduvalt avaldanud soovi, et kodanikuühendused muutuksid majanduslikult iseseisvamaks, mis vähendaks vajadust riigipoolse rahastuse järele. Kitsendus tulumaksusoodustuse saamisel piirab aga sellist arengut.

Olulisemad põhimõtted ühenduste tegevuskeskkonna ning avaliku ja kolmanda sektori suhete arenguks pandi paika kodanikuühenduste initsiatiivil koostatud Eesti kodanikuühiskonna arengukontseptsioonis, mille Riigikogu võttis vastu 2002. aastal. See sätestas avaliku võimu ja kodanikualgatuse võrdse partnerluse ja sõltumatuse põhimõtted ning pani paika ka konkreetsemaid eesmärke järgnevateks aastateks. Sellest tulenevalt on Eesti Mittetulundusühingute ja Sihtasutuste Liit (EMSL) töötanud näiteks kaasamise, ühenduste rahastamise, avalike teenuste delegeerimise, kodanikuhariduse, vabatahtliku tegevuse ja teiste selliste suundadega.

Kodanike ja nende ühenduste kaasamise põhimõtted avalike poliitikate kujundamisse pandi paika 2005. aastal kaasamise hea tavaga. Mõningaid kaasamist nõudvaid punkte leiab ka seadustest, ent hea tava sätestab soovitusliku juhendmaterjalina seda, mida seadustega paika panna ei saa, nagu näiteks keda ja kuidas kaasata. Seega on tegu eelkõige kaasamise kultuuri süvendamisele suunatud dokumendiga. Olulisemad arengud viimastel aastatel on olnud valitsuse kaasamisveebi www.osale.ee loomine ja arendamine, kus huvilistel on võimalik nii kommenteerida ministeeriumide koostatud eelnõusid kui ka ise oma ideid püstitada ja neile teiste toetust koguda. Samuti on toimunud koolitusi sadadele riigi- ja kohalikele ametnikele ning antud välja erinevaid õppematerjale. Kaasamine või selle puudumine avalike poliitikate kujundamises on ka pidevalt meediakajastuste teemaks.

Kuigi kaasamine valitsuse poolt paraneb aasta-aastalt, võib siin näha kaht suuremat probleemi. Esiteks, küsimused, mille suhtes võimul olevatel parteidel on selge poliitiline eelistus, mille puhul ei olda avalikest aruteludest huvitatud (näiteks Vabadussõja Võidusamba püstitamine). Teiseks on kaasamine Eestis üldjuhul väga konsulteerimis-keskne, kus avalikuks aruteluks pakutakse välja eelnevalt ametnike poolt koostatud eelnõu. Need tekstid on juriidilise ettevalmistuseta inimestele sageli raskesti arusaadavad, liiati suunatakse sellega arutelu eelnõuga ette antud raamidesse. Kodanikud ja ühendused suudaksid paremini kaasa rääkida, kui nende arvamusi küsitaks enne eelnõude koostamist, ning selleks kasutataks tavainimesele kergemaid osalusmeetodeid nagu näiteks vestlusringid, küsitlused, avatud ruum, kodanike foorumid jms. Samad kaks probleemi kehtivad ka kohalike omavalitsuste puhul, kuigi siin on pilt eri omavalitsustes palju kirjum, sõltudes eelkõige võimul olevatest isikutest – mõnes kohas toimib koostöö ladusalt, teisal puudub täielikult.

Rahastamise alal on viimaste aastate märkimisväärsemateks arenguteks kahe uue fondi käivitumine 2008. aasta alguses – riigieelarvest rahastatav Kodanikuühiskonna Sihtkapital ning Norra ja Euroopa Majanduspiirkonna finantsmehhanismide Vabaühenduste Fond (lõpetab tegevuse 2010. aastal ning võimalik jätkamine ei ole veel selge). Kahe aasta jooksul on need fondid jaganud kodanikuühiskonna arenguks umbes 70 miljonit krooni. Eriti oluline on, et see ei ole jagatud pelgalt valdkondlike projektide elluviimiseks, vaid suurel määral tegevusteks, mis peaksid soodustama ühenduste tegevuskeskkonna ja organisatoorse võimekuse arengut. Oluliseks takistuseks ühenduste arengus on projektipõhise rahastamise liigne domineerimine. Kuigi see on õigustatud mitmete tegevuste rahastamisviisina, tähendab see tegevustoetuste võimaluse nappusel (rakendatud praegu üksikutes valdkondades ja suhteliselt vähestele organisatsioonidele), et lõviosa kodanikuühendusi plaanib oma tegevusi lähtuvalt projektikonkurssidest ega arene seetõttu piisavalt organisatsioonidena. Mitmete rahastusvõimaluste (eelkõige EL-i allikad, aga ka mitmed siseriiklikud) puhul on probleemiks suur administreerimisele kuluv aeg – võib arvata, et selle tõttu loobuvad mõnedki organisatsioonid taotlemisest, mistõttu kannatab konkursside tase, või siis kulutavad ebamõistlikult palju aega bürokraatiale, mille tõttu kannatab sisuline töö.

Ka valitsusel endal puudub jooksvalt selge ülevaade, kui palju ja mis tulemustega kodanikuühendusi rahastatakse – kuna eri ministeeriumidel on siinjuures erinevad praktikad, selgub kogu pilt üksnes aeg-ajalt läbi viidavate uuringutega. Valitsus on ette valmistamas ühenduste riigipoolse rahastamise kontseptsiooni, millelt oodatakse mainitud probleemide lahendamist, ent selle valmimine on kulgenud väga aeglaselt.

Suures osas saab sama öelda ka kolmanda avaliku võimu ja kodanikuühenduste olulisema koostöökoha ehk avalike teenuste delegeerimise kohta. Nagu rahastaminegi, ei ole ka teenuste delegeerimine harvaesinev või uus praktika – 2009. aastal valminud uuringu kohaselt delegeerib teenuseid ühendustele 60% omavalitsustest, kelle territooriumil elab 87% Eesti inimestest. Probleemiks on aga ühtse süsteemi puudumine ja delegeerimisega kaasneva potentsiaali erinev mõistmine osapoolte vahel. Avalik võim näeb seda sageli justkui vastutulekuna kodanikuühendustele ja võimalusena nõnda kulusid kokku hoida, kolmas sektor rõhutab aga oma rolli teenuse kvaliteetsema pakkujana. Erinevatest lähtekohtadest tulenevalt on ka teenuselepingud sageli projektipõhised – lühiajalised ning mõeldud üksnes otseste kulude katmiseks, mis ei anna teenuse osutajale kindlust ega võimalusi enda arendamiseks. Nagu ka rahastamise puhul, on halvaks tagajärjeks suure hulga potentsiaali kasutamata jätmine.

Eestis on välja kujunenud küllaltki hea valdkondlike katusorganisatsioonide võrgustik ning ühendused teevad omavahel koostööd ühiste eesmärkide saavutamiseks. Igas maakonnas tegutseb ka arenduskeskus, kust kodanikuühendustel on võimalik saada tasuta nõu ja koolitusi, ent paljud ühendused ei ole sellest võimalusest teadlikud. Suur osa arenduskeskuste tegevusest on suunatud alustavate ühenduste vajadustele, jättes veidi kõrgema taseme vajaduste lahendamise organisatsioonide endi mureks.

Tegutsemisvõimalustega on tihedalt seotud väärtused ehk soov aktiivsete kodanikena tegutseda ja oskused seda teha. Väärtuste levik on eelkõige seotud elatustaseme kasvu ning heade näidete olemasoluga. Kui 1980ndate lõpu suurele kodanikuaktiivsusele järgnes madalseis 1990ndatel, siis viimasel kümnendil on olnud märgata selget tõusu. Viimase kahe aasta majanduslangus ei ole negatiivset mõju avaldanud. 2009. aastal valminud uuring näitas, et enamikul kodanikuühendustest olid küll vähenenud tuluallikad, mis pärinesid teistelt organisatsioonidelt, nt riigi- või kohalikust eelarvest, aga ka ettevõtetelt, ent mitte eraisikutelt. Vabatahtlike arv oli samas vähenenud üksnes 4%-l ühendustest, kasvanud aga kolmandikul. Olulist mõju on selles ilmselt avaldanud “Teeme ära” algatused: umbes 50 000 osavõtjaga prügikoristustalgud 2008. aastal ning 12 000 osalejaga mõttetalgud 2009. aastal. Lisaks vahetule positiivsele kogemusele, mida osalejad neist said, pälvisid mõlemad ka aktiivset meediakajastust, olles ilmselt enim kõneldud kodanikualgatused neil aastatel. Organisatsioonide professionaalsuse kasvuga kaasneb ka nende parem suutlikkus avalikkuse jaoks “pildil” olla ning inimesi kaasa haarata.

Samas on siiski just organisatsioonide tegutsemisvõime, eelkõige juhtimise professionaalsus, ilmselt olulisimaks arenguvajaduseks Eesti kolmandas sektoris. Osalt on see põhjustatud eespool kirjeldatud tegevuskeskkonnast, ent ka selle keskkonna piires jätab soovida kodanikuühenduste suutlikkus avalike poliitikate kujundamises kaasa rääkida, teenuseid osutada, arendada isemajandavaid finantsmudeleid ning kaasata inimesi oma tegemistesse. Kuigi aasta-aastalt on rohkem hästi juhitud ja toimivaid kodanikuühendusi, kelle tegemised on mõjukad, leiavad kajastamist ning kellest võetakse eeskuju, tegutseb lõviosa ühendusi siiski küllaltki juhuslikult, lähtudes olemasolevatest võimalustest, mitte mõeldes oma vajadustele ja tegutsedes aktiivselt nende elluviimiseks võimaluste loomisega.

Seega on lisaks eespool nimetatud praktiliste küsimuste lahendamisele võtmetähtsusega ka kodanikuhariduse areng Eestis: kaasa aitamine sellele, et inimesed sooviksid tegutseda heade, aktiivsete ja hoolivate kodanikena sõltumata oma töökohast, ning et andekad ja suutlikud inimesed näeksid ühe arvestatava võimalusena ka enese realiseerimist kolmandas sektoris.


[1] Mittetulundusühingute seadus (RT I 1996, 42, 811; RT I 2009, 54, 363); sihtasutuste seadus (RT I 1995, 92, 1604; RT I 2009, 54, 363).

[2] Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2006. a määrus nr 279 “Tulumaksusoodustusega mittetulundusühingute ja sihtasutuste nimekirja koostamise kord ning asjatundjate komisjoni moodustamise kord ja töökorraldus” (RTI, 61, 464). 1. jaanuarist 2010 kehtib Vabariigi Valitsuse 8.02.2000. a korraldusega nr 94-k kinnitatud nimekiri (RTL 2000, 21, 298).

[3] Selline on EMSLi tähelepanek organisatsioonide nõustamisest.