10. peatükk

Pagulaste ja varjupaigataotlejate õigused

Autorid: Liina Laanpere, Uljana Ponomarjova

Võtmeteemad

  • Valitsus otsustas lõpetada osalemise rahvusvahelist kaitset vajavate isikute ümberasustamise ja -paigutamise programmides.
  • Eestisse saabuvate varjupaigataotlejate arv on stabiilselt väike, möödunud aastal taotles kaitset alla saja inimese.
  • Politsei- ja Piirivalveamet on korduvalt keeldunud rahvusvahelise kaitse saanud isikute elamislubade pikendamisest muutunud olukorra tõttu päritoluriikides.

Poliitilised ja institutsionaalsed arengusuunad

Viimaste aastate jooksul on Euroopasse saabuvate varjupaigataotlejate arv vähenenud märkimisväärselt võrreldes 2015.–2016. aasta rändekriisi tasemega.[1] Sellele vaatamata puudub EL-i liikmesriikide vahel üksmeel vastutuse jagamise osas, eriti Vahemerelt päästetud varjupaigataotlejate ja migrantide puhul, mis on aidanud kaasa hukkumiste kasvule protsentides.[2] Vastuseks osade liikmesriikide plaanile luua ajutine varjupaigataotlejate ümberpaigutamise skeem, on siseminister Mart Helme kinnitanud, et Eesti ei aruta ühegi jagamismehhanismi üle.[3]

2018. aasta alguses luges valitsus lõppenuks Eesti kohustused Euroopa Liidu 2015. aasta ümberasustamise ja -paigutamise rändekava raames. Eesti võttis nimetatud rändekava alusel vastu kokku 206 rahvusvahelise kaitse saajat.[4] Teise rändekava raames nõustus valitsus 2018. ja 2019. aastatel Türgist ümberasustama kokku 80 inimest. 2018. aastal ei jõudnud sellel alusel Eestisse ühtegi inimest, 2019. aastal asustati Türgist ümber seitsmeliikmeline Süüria pere.[5]

2018. aasta valimiste järel võimule tulnud erakondade koalitsioonileppe kohaselt hakkab valitsus järgima ranget sisserändepoliitikat, tõhustab kontrolli illegaalse immigratsiooni üle ning ei nõustu kohustuslike pagulaskvootidega.[6] Uue koalitsioonileppe järgi jätkab Eesti ida maismaapiiri väljaehitamist.[7]

2018. aasta detsembris kolis varem Harkus asunud varjupaigataotlejate ja väljasaadetavate kinnipidamiskeskus uude asukohta Rae vallas. Uus ja suurema mahutavusega kinnipidamiskeskus asub samal alal Tallinna arestimajaga, kuid varjupaigataotlejad ja väljasaadetavad on eraldatud arestimaja kinnipeetavatest.[8] Õiguskantsleri nõunikud kontrollisid keskust 2019. aasta 29. aprillil ning tõid välja mitmed probleemid, sealhulgas puudulikud vaba aja veetmise ja lähedastega suhtlemise võimalused, tõlkide nappuse ning probleemid toitlustusega.[9]

Seadusandlikud arengusuunad

2018–2019 viidi välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadusesse (VRKS) sisse vaid üksikud muudatused, mis täpsustasid isikuandmete töötlemisega seotud sätteid.

Suuremaid sisulisi muudatusi on ette nähtud väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seaduse (VSS) ja VRKS-i muutmise seaduse eelnõus, mille Siseministeerium esitas 2019. aasta 3. juunil valitsusele heakskiitmiseks. Eelnõu sisaldab erisätteid, mis rakenduvad massilisest sisserändest tingitud hädaolukorras (kui Eestisse saabub vähemalt 3000 välismaalast väikestes mitmekümnetest inimestest koosnevates gruppides).[10]

Kohtupraktika

2018–2019 on varjupaigavaldkonnas tehtud olulisi kohtulahendeid kinnipidamise, usupõhise tagakiusu ja varjupaigataotlejate haavatavuse teemal.

2018. aasta 30. jaanuaril tegi Riigikohus otsuse asjas 3-17-792, milles selgitas õiguslikke eelduseid varjupaigataotlejate kinnipidamise pikendamisel. Kolleegium rõhutas, et viivitus, mida ei ole põhjustanud taotleja, ei õigusta kinnipidamise jätkamist. Kinnipidamise pikendamise taotlemisel tuleb PPA-l selgitada, milliseid toiminguid vahepealsel ajal on tehtud, et kohtul oleks võimalik kontrollida vajaliku hoolsuse ja kinnipidamisaluse tingimuse täitmist.

2018. aasta 19. juunil tegi Riigikohus otsuse asjas 3-19-415, milles kinnitas, et kinnipidamiskeskusse paigutamist õigustavat põgenemisohtu ei ole kohane põhjendada sellega, et „ei ole alust välistada isikust lähtuvat võimalikku põgenemisohtu“. Varjupaigataotleja põgenemisohu hindamisel tuleb iga juhtumi asjaolusid eraldi hinnata ning rangelt kontrollida kinnipidamise vajalikkust ja proportsionaalsust konkreetsel juhul. Põgenemisohuna käsitatavad asjaolud on seaduses sätestatud ammendava loeteluna.

Lisaks jõustusid 2019. aasta kevadel mitu kohtulahendit seoses rahvusvahelist kaitset taotlenud Jehoova tunnistajatega, kes põgenesid tagakiusu eest Venemaalt. Riigikohus keeldus menetlusse võtmast PPA kassatsioonkaebusi, seega jäid jõusse Tallinna Ringkonnakohtu otsused, millega kinnitati varjupaigataotlejate vastavust pagulasseisundi kriteeriumitele.[11] Kohus kinnitas, et usulisel alusel tagakiusamist kujutavad endast ka sellised tegevused, mis riivavad taotleja vabadust mitte ainult oma usku eraviisiliselt praktiseerida, vaid ka avalikult oma usutavade kohaselt elada.

Tallinna Halduskohus kinnitas 2019. aasta 19. septembri otsuses varjupaigataotlejate haavatavuse hindamise olulisust. Kohus rõhutas, et varjupaigataotlejate haavatavus või erivajadus tuleb tuvastada võimalikult kiiresti pärast taotluse esitamist, vajadusel eksperdi abiga. Vaimselt ebastabiilses olekus inimesega menetlustoimingute läbiviimine olukorras, kus menetluse tulemus sõltub suuresti taotleja selgitustest, mille usutavust peab PPA hindama, ei ole võimalik enne inimese terviseseisundi kindlakstegemist ja vajadusel tema ravimist. Selle tegemata jätmisel ei ole menetlus õiguspärane.[12]

Statistika ja uuringud

Eestis taotles 2018. aastal rahvusvahelist kaitset 95 isikut, neist 5 olid korduvtaotlused ning 5 taotlused perekonnaliikmega koos elamiseks. Kõige rohkem oli taotlejaid Ukrainast, Venemaalt ja Egiptusest. 2019. aastal (30. septembri seisuga) taotles varjupaika 87 isikut, neist 3 olid korduvtaotlused ning 13 taotlused perekonnaliikmega koos elamiseks. Peamisteks päritoluriikideks on sellel aastal olnud Venemaa, Türgi ja Ukraina. Pagulasstaatuse või täiendava kaitse staatuse sai 2018. aastal 35 isikut, nendest 18 olid ümberasustatud esimese rändekava raames. 2019. aastal (30. septembri seisuga) on rahvusvahelise kaitse saanud 31 isikut, nendest 7 olid ümberasustatud teise rändekava raames.

2019. aasta suvel avalikustas ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet (UNHCR) uuringu „Access to legal aid for asylum-seekers in Estonia“. Uuring annab ülevaate õigusabi kättesaadavusest varjupaigataotlejatele Eestis, toob välja kitsaskohad ning annab soovitusi praktika ja seaduste muutmiseks. Uuringus rõhutati vajadust luua varjupaigataotlejate jaoks realistlik võimalus saada piiripunktides õigusabi, tuvastada haavatavad taotlejad, kes vajaksid üldjuhul varakult täiendavat õigusabi, pakkuda ulatuslikumat õigusnõustamist kinnipidamis- ja majutuskeskustes ning tagada taotlejatele võimalus suhelda tõhusalt riigi õigusabi pakkuvate advokaatidega.[13]

Head tavad

Hea tavana integratsiooni vallas võib välja tuua Eesti Pagulasabi sotsiaalse ettevõtte „Siin & Sääl“, mis aitab pagulastel Eestis ettevõtlusega alustada.[14] Samuti pakuvad pagulastele integratsiooni vallas toetust Johannes Mihkelsoni Keskus, Tartu Rahvusvaheline Maja ja Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon (IOM). Eesti Inimõiguste Keskus pakub endiselt UNHCR-i toel tasuta õigusabi varjupaigataotlejatele ning alates 2018. aasta algusest ka rahvusvahelise kaitse saanud isikutele.

Lisaks suurendati rahvusvahelise kaitse saajatele pakutava keeleõppe mahtu, varasema 100 eesti keele tunni asemel saavad pagulased alates 2018. aasta algusest 300 tundi keeleõpet.[15]

Olulisemad avalikud arutelud

Suurem avalik arutelu toimus 2018. aasta sügisel ÜRO rändeleppe (Global Compact for Migration) ümber. Valimisteks valmistuvad erakonnad kasutasid rändelepet ära tähelepanu saamiseks, külvates segadust deklaratiivse sisuga dokumendi õigusliku siduvuse kohta[16] ja jagades valefakte selle sisu kohta.[17] Meedias kutsuti lepet nii rändeleppeks kui „pagulasleppeks“.[18] Valitsus ei jõudnud rändeleppe osas kokkuleppele ning selle allkirjastamise kiitis Riigikogu heaks 2018. aasta 26. novembril.[19] Reaalsuses ei käsitle rändelepe pagulaste ega varjupaigataotlejate õigusi. ÜRO pagulasraamistik (Global Compact on Refugees) on eraldi deklaratsioon, millekohased Eesti seisukohad kiitis valitsus heaks juba 2018. aasta 22. märtsil.[20]

Suundumused ja tulevikuvaade

2019. aastal on PPA teinud korduvalt otsuseid tunnistada Eestis rahvusvahelise kaitse saanud isikute pagulasstaatus või täiendav kaitse kehtetuks sellel alusel, et PPA hinnangul on lähteriikides olukord piisavalt paranenud, võimaldamaks pagulaste tagasipöördumist.

2018. aastal jätkus ebaühtlane praktika karistada varjupaigataotlejaid ebaregulaarse piiriületuse eest rahalise maksega riigituludesse. Ühel korral alustati kriminaalmenetlust, mis lõpetati, kui süüdistatavaid tunnustati pagulastena. Pagulaste ja varjupaigataotlejate karistamine ebaregulaarse piiriületuse eest on vastuolus rahvusvahelise õigusega.[21]

Viimase aasta jooksul on Eesti Inimõiguste Keskusele laekunud mitmeid kaebusi seoses ligipääsuga territooriumile ja varjupaigasüsteemile. Varjupaigataotlejad on kirjeldanud piiripunktides aset leidnud olukordi, kus PPA ametnikud on üritanud neid veenda kaitse taotlemise asemel päritoluriiki tagasi pöörduma või keeldunud esialgu varjupaigataotlust vastu võtmast.


Juhtumikirjeldus

Usulisse vähemusgruppi kuuluv abielupaar põgenes oma koduriigist peale korduvaid surmaähvardusi. Ähvardava ohu tõttu ei olnud neil võimalik taotleda viisasid ja nad olid sunnitud kasutama smugeldajate abi. Smugeldajad andsid paarile valeinformatsiooni, tõid nad Vene-Eesti piiri lähedale metsa ja kinnitasid, et piirivalvurid on lühikese jalutuskäigu kaugusel. Isikud kõndisid tunde läbi metsa, esimesi piirivalvureid kohates taotlesid nad koheselt varjupaika. Neile tehti trahv ebaseadusliku piiriületuse eest ja nad paigutati kinnipidamiskeskusesse, kus neid hoiti ligi kaks kuud, vaatamata asjaolule, et naine oli rase. Perekond on nüüdseks saanud Eestis pagulasstaatuse ja Eesti Inimõiguste Keskuse abiga edukalt ebaregulaarse piiriületuse trahvi vaidlustanud.


Soovitused

  • Uuesti läbi mõelda valitsuse seiskoht mitte osaleda varjupaigataotlejate ümberasustamise ja -paigutamise programmides
  • Hinnata varjupaigataotlejate haavatavust/erivajadusi süstemaatiliselt osana varjupaigamenetlusest
  • Parandada õigusabi kättesaadavust varjupaigataotlejatele UNHCR-i raportis välja toodud soovituste kohaselt
  • Lõpetada varjupaigataotlejate karistamine ebaregulaarse piiriületuse eest
  • Tagada piiripunktides varjupaigataotlejatele kohene ligipääs varjupaigasüsteemile

 

[1] Eurostat. 2019. Asylum applications (non-EU) in the EU-28 Member States, 2008–2018.

[2] UNHCR. 2019. Desperate Journeys: Refugees and migrants arriving in Europe and at Europe’s borders.

[3] Mälberg, M. 2019. Mart Helme: Eesti ei osale Macroni ja Conte rändearutelus, ERR, 19.09.2019.

[4] ERR. 2019. Eesti esimene pagulaskvoot sai täis, 14.03.2019.

[5] ERR. 2019. Seitsmeliikmeline kvoodipagulaste pere jõuab Türgist lähiajal Eestisse, 23.01.2019.

[6] Eesti Keskerakonna, Eesti Konservatiivse Rahvaerakonna ning Isamaa Erakonna valitsusliidu aluspõhimõted 2019-2023.

[7] Ibid.

[8] Rajavee, A. 2018. Harku kinnipidamiskeskus liidetakse Tallinna arestimajaga, ERR, 14.03.2018.

[9] Õiguskantsler. Kontrollkäik Põhja prefektuuri korrakaitsebüroo kinnipidamiskeskusesse, 23.08.2019.

[10] Õiguskantsler. Arvamus nr 18-2/170466/1701575 vastuseks Siseministeeriumi 17.03.2017 kirjale nr SIM/17-0364/-1K, 1-6/1382-1, 10.04.2017.

[11] Tallinna Ringkonnakohtu 27.09.2018 otsus haldusasjas nr 3-18-721; Tallinna Ringkonnakohtu 04.09.2018 otsus haldusasjas nr 3-18-388.

[12] Tallinna Halduskohtu 19.09.2019 otsus haldusasjas nr 3-19-990.

[13] UNHCR. 2019. Access to Legal Aid for Asylum-Seekers in Estonia.

[14] Pagulasabi. Sotsiaalne ettevõte Siin & Sääl.

[15] Postimees. 2017. Uuest aastast suureneb pagulastele antava keeleõppe maht, 09.11.2017.

[16] ERR. 2018. Reinsalu: ÜRO rändelepe võib osutuda siduvaks, 14.11.2018.

[17] Kelomees, H. 2018. Faktikontroll: Kas EKRE valetas jälle ÜRO rändeleppe „tsensuuri“ ja „meelsuskontrolli“ puudutava osas?, Eesti Päevaleht, 29.11.2018.

[18] ERR. 2018. Mikser lubas pagulasleppe teema arutelu valitsuses ja väliskomisjonis, 11.11.2018.

[19] Postimees. 2018. Blogi ja galerii: Riigikogu kiitis ränderaamistiku avalduse heaks, 26.11.2018.

[20] Kolk, A. 2018. Välisministeerium vastab Helen Häälele: ÜRO pagulasraamistik ei riiva kuidagi Eesti suveräänsust, Eesti Päevaleht, 18.12.2018.

[21] Pagulasseisundi konventsioon (1951) – Riigi Teataja RT II 1997, 6, 26, artikkel 31.


Autorid

  • Liina Laanpere on omandanud õigusteaduse bakalaureusekraadi Tartu Ülikoolist ja magistrikraadi rahvusvaheliste inimõiguste alal Corki ülikoolist Iirimaal. Liina töötab Eesti Inimõiguste Keskuses pagulasvaldkonna juristina ning osaleb õiguseksperdina Euroopa Liidu Põhiõiguste Ameti uurimisvõrgustiku FRANET jaoks uuringute tegemisel.

  • Uljana Ponomarjova on omandanud õigusteaduse bakalaureusekraadi TalTechis ja töötab Eesti Inimõiguste Keskuses pagulasvaldkonna juristina. Lisaks koordineerib Uljana Võrdse Kohtlemise Võrgustikku.