Tiiu Hermat

Aastaid on Eestis olnud kasvavaks probleemiks töövõimetuspensionäride ja puuetega inimeste arvu kiire kasv ning sotsiaalsüsteemi jätkusuutlikkus. Juba mitu aastat tagasi on erinevad institutsioonid (Riigikontroll, Poliitikauuringute keskus PRAXIS, OECD, Euroopa Komisjon jne) andnud soovitusi olemasolevaid süsteeme reformida,[1]  vastasel korral inimeste toimetulek järjest halveneb. 2014. aasta keskpaigani kehtinud süsteemile heideti ette mitteaktiivsuse ja passiivsuse suurendamist, kuna see ei toetanud inimeste aktiivsust ega motiveerinud neid tööturule naasma.

Üks tervise ja elukvaliteedi makrotasandi mõõdikuid on ametliku töövõimetuse ja puudega inimeste osatähtsus rahvastikus. See suhtarv ei näita tingimata elukvaliteeti, kuid räägib abivajadusest. 2014. aasta alguse seisuga oli puudega inimesi 10,9% elanikkonnast ehk 144 136 inimest. Sotsiaalkindlustusameti arvestuste kohaselt on see arv siiski hakanud vähenema ning 2015. aasta teise kvartali lõpuks oli erinevate puudetoetuste saajaid 141 802.[2] Tuleb aga arvestada, et  sotsiaalmajandusliku olukorra mõistmiseks ja sihtgrupi täpsustamiseks peab silmas pidama ka töövõimetuspensionäride hulka. Töövõimetuspensionäride ja tööealiste puuetega inimeste sihtgrupid kattuvad osaliselt, hinnanguliselt on pooltele töövõimetuspensionäridele määratud ka puude raskusaste. Kui 2014. aasta alguse seisuga oli tööealisest elanikkonnast (vanuses 16–62) 94 325-le inimesele määratud 40–100% töövõimetus, siis 2015. aasta teise kvartali lõpuks oli see arv juba 96 631.[3]

Suurem osa puudega inimestest on siiski vanemaealised. See on tingitud rahvastiku üldisest vananemisest ning keskmise eluea tõusust – mida rohkem on vanemaid inimesi rahvastikus, seda rohkem on nende hulgas ka pikaajaliste haigustega inimesi. Samuti on paljud puuded tingitud just ealistest muutustest, need ilmnevadki alles vanemas eas. Paraku on vanemaealised puudega inimesed jäänud tahaplaanile ning ka vaadeldaval perioodil pole astutud olulisi samme nende olukorra parandamiseks. Samuti on seni sihtgrupist välja jäänud omastehooldajad – nad pole otseselt puudega, kuid mängivad suurt rolli puuetega inimeste elukvaliteedi tagamisel ning paraku on nemad ise potentsiaalsed tulevased puudega inimesed või töövõimetuspensionärid.

Töövõimetuspensionäride ja puudega inimeste toimetuleku tagamisel mängivad lisaks riigile olulist rolli kohalikud omavalitsused. Paraku on omavalitsuste võimekus abivajajaid toetada väga erinev ning abi kättesaadavus kõigub omavalitsuseti suures ulatuses,[4] mistõttu on inimesed ebavõrdselt koheldud.

Poliitilised ja institutsionaalsed arengusuunad

2014 on aasta, mille märksõnaks on kindlasti töövõimereform (edaspidi TVR). Kui aasta varem pandi paika TVR-i põhimõtted,[5] millega seati eesmärgiks abistada tööealisi tervisekahjustustega ja puudega inimesi sobiva töö leidmisel ning säilitamisel. Lisaks peeti vajalikuks motiveerida inimesi säilinud töövõime piirides aktiivne olema ning osutada abi tööandjatele töökeskkonna parandamisel ja vähenenud töövõimega inimeste töölevõtmisel ja tööl hoidmisel.

Kõik osapooled – tervisekahjustusega ja puudega inimesed, tööandjad, spetsialistid, riigiametnikud – mõistavad, et sellise suure sotsiaalreformi käivitamine on möödapääsmatu, kuna vana süsteem lihtsalt kukub lähiajal kokku.

Puudega või tervisekahjustusega inimesele võimaldab võimetekohane töö tagada oluliselt paremat sissetulekut ja elukvaliteeti kui toetused ja pensionid. Ainult nendega terve töölkäiva inimesega võrdväärset elukvaliteeti tagada pole võimalik. Samuti pakub sobiv ja meeldiv töö sotsiaalset ja professionaalset eneseteostust, seega ka väärtustatuse tunnet ja hoiab alal inimväärikust. Inimese üks põhivajadusi ja õigusi on võimalus ise oma elu üle otsustada.  TVR-i käivitamise üheks eesmärgiks ongi, et vähemalt 50% osalise töövõimega inimestest töötaksid.

Tööandjad on olukorras, kus töötajaid napib – elanikkond vananeb, töövõimetute arv kasvab, uusi töötajaid ei tule peale, sest sündimus on järjekindlalt langenud, väljaränne on suur.[6] Seetõttu on tööandjad mõistnud, et tervisekahjustustega ja puuetega inimesed on seni kasutamata ressurss, samuti peetakse puudega inimesi väga tihti motiveeritumateks ja lojaalsemateks.[7] Samas ei peaks nad endile ka illusioone looma, sest põhiolemuselt on inimesed sarnased, olenemata terviseseisundist või puudest.

Riigi eesmärk TVR-i käivitamisel on eelkõige pidurdada sotsiaalkulude kasvu ning sihtgrupi kaasamisega tööhõivesse saada juurde uusi maksumaksjaid. Loomulikult eeldab see ka investeeringuid haridusse ja rehabilitatsiooni, kuid kui varem prognoositi riigieelarve kulude kasvu  töövõimetuspensionidele ja puudetoetustele 2014. aasta 253,1 miljonilt eurolt 619,9 miljoni euroni 2022. aastaks, siis uus süsteem aeglustaks kasvu ning eeldatavad kulutused 2022. aastal oleksid 405,5 miljonit eurot; kokkuhoid oleks seega 214,4 miljonit eurot.

Lähtekoht on hea – kõik osapooled mõistavad reformi paratamatust. Samas on kõigil senini veel erinevad ootused ja arusaamad, mille üksteisele lähendamiseks tuleb veel palju tööd teha. Väga visalt muutub ka ühiskonna aegunud suhtumine abivajajatesse. Viimase aasta jooksul on muutused siiski juba märgatavad (selle taga on muidugi ka puuetega inimeste organisatsioonide suur töö endi nähtavaks tegemisel ja probleemide teadvustamisel). Eelkõige on vaja vähendada tööandjate teadmatusest tulenevaid hirme ning ka puuetega inimeste endi mõtlemist. Inimõigustepõhise lähenemise kohaselt pole puuetega inimesed „vaesed õnnetud“, keda peab aitama, vaid on ühiskonna võrdväärsed liikmed, kellel on teistega samasugused õigused ning mõned erivajadused, millega tuleb arvestada. Puuetega inimeste õiguste kaitse pole riigi suvast johtuv valik, vaid inimõigustest tulenev kohustus. See tähendab, et ühiskond peab puuetega inimestele tagama võimaluse osaleda ühiskonnaelus võimalikult iseseisvalt ning looma võimalused vajadusel oma õiguste eest seista.

TVR-i edukas käivitamine eeldab, et kogu probleemistikku lahendatakse kompleksselt. Palju rohkem on vaja panustada haridussüsteemi, iga puudega inimene peab saama võimaliku parima hariduse, mis arvestab ka tema huve ja võimeid. Haridusministeerium on alustanud vastava programmi väljatöötamist,[8] peamiselt panustatakse kutseõppele.[9]  Senini aga on täielikult välja töötamata süsteem koolist tööellu siirdumiseks. Paljud noored jäävad pärast kooli lõpetamist töötuks, kuna nende elukohas pole sobivat tööd, või on töölepääsemine raskendatud toetavate sotsiaalteenuste vähesuse tõttu. Siit tuleneb, et ka sotsiaalteenuste kättesaadavus ja kvaliteet peavad olema senisest paremini tagatud nii riiklikult kui kohalike omavalitsuste poolt, sõltumata regioonist. TVR-i pole võimalik ellu viia, kui sotsiaalteenused töötamise eesmärke ei toeta, ning jääb alles vastasseis riigi ja kohalike omavalitsuste vahel. Osaliselt osutab vajalikke teenuseid Eesti Töötukassa,[10] koostamisel ja ettevalmistamisel on rehabilitatsiooniteenuste erinevad paketid.[11]

Teine suur probleemistik on seotud tööandjatega. Kuigi nad näevad vähenenud töövõimega inimestes ressurssi, on nad samas tagasihoidlikud nende töölevõtmisel. Üks põhjus on muidugi hirm – ei tunta inimeste probleeme ning kardetakse, et ei suudeta nendega toime tulla. Selle hirmu leevendamiseks on töötukassa koostanud mitmeid materjale,[12] korraldab koolitusi, pakub nõustamist. Samas on tööandjad ka vastu vajadusele oma kulusid suurendada, kuna lisaressursid on eelisjärjekorras siiski mõeldud ettevõtte arendamiseks, mitte sotsiaalprojektideks. Ka siin on töötukassa kaudu võimalik taotleda kulude osalist kompenseerimist,[13] riigi poolt on ette nähtud maksusoodustused[14] ning muudki toetused. Kui tööandjad mõistavad, et tervisekahjustustega ja puuetega inimeste tööhõivesse kaasamine on pikemas perspektiivis neile kasulik, on see oluline eeldus TVR-i õnnestumisele.

Seadusandlikud arengusuunad

2014. aasta 19. novembril võttis Riigikogu vastu töövõimetoetuse seaduse,[15] mis esialgse kava kohaselt pidi rakenduma 2015. aasta 1. juulil. See seadus lähtus TVR-i põhimõtetest ja peaks kardinaalselt muutma puuetega ja tervisekahjustustega inimeste seisundit – tooma nad tagasi tööturule, muutma nad abivajajatest aktiivseteks ühiskonnaliikmeteks. Paraku ei kaasnenud sellega teiste valdkonda mõjutavate seaduste tervikpaketti, kuigi muudeti ka sotsiaalhoolekande seadust,[16] et see osaliselt töövõimetoetuse seadusega vastavusse viia (kusjuures mõned punktid pidid rakenduma eri aegadel).  Sotsiaalhoolekande seaduse uusim redaktsioon võeti vastu alles 2015. aasta 18. veebruaril ja see hakkas kehtima 2015. aasta 1. juulil. Praegu on väljatöötamisel järgmine redaktsioon, mis eelduste kohaselt peaks hakkama kehtima 2016. aasta 1. jaanuarist.

Töövõimetoetuse seaduse arutellu sekkusid aktiivselt puuetega inimeste organisatsioonid, kes juhtisid tähelepanu olulistele puudustele – seadus esitas mitmeid nõudeid, mida ilma toetavate sotsiaalteenusteta pole võimalik täita, samuti tunti muret aktiivsete inimeste toimetuleku halvenemise pärast – teatud palgatasemest alates hakkab töövõimetoetus langema, kuid töölkäimise kulud ju ei lange, vaid vastupidi – kasvavad. Korraldati mitmeid meeleavaldusi, esitati hulk parandusettepanekuid, pöörduti Vabariigi Presidendi poole. Mõningaid ettepanekuid isegi arvestati  seaduse lõppvariandis, aga üldiselt seadusega sellisel kujul sihtrühm rahule ei jäänud. 2015. aastal valitud uus Riigikogu koosseis vaatas seaduse uuesti läbi ning lükkas rakendumise edasi 2016. aasta 1 jaanuarini, samuti kavandati toetavate teenuste väljatöötamist. Praegu on kõne all võimalus, et seadus rakendub osaliselt 2016. aasta 1. jaanuaril ning tervikuna  2016. aasta 1. juulil.

2015. aasta oktoobris esitati valitsusele põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse ning Erakooliseaduse muutmise seaduse eelnõu,[17] mis on teinud murelikuks ka puuetega inimesi, kuna osa erivajadustega õpilaste koolidest on eraomandis ning kardetakse, et seaduse muutmine suurendab õppekoha maksumust.

Kohtupraktika

2014. aasta 5. mail tegi Riigikohus otsuse,[18] mis puudutas toimetulekutoetuse maksmist puudega inimese eestkostjale olukorras, kus eestkostetav on pereliige, hooldaja- ja eestkostetoetus jääb alla kehtestatud toimetulekupiiri, kuid koos eestkostetava sotsiaaltoetustega on ühine sissetulek toimetulekupiirist suurem. Siin juhtis kohus tähelepanu perekonnaseaduse ja sotsiaalhoolekandeseaduse mõningate punktide vastuolule ning sellele, et selles küsimuses puudub kohalikul omavalitsusel kaalutlusõigus. Lõppjärelduseks on, et puudega inimese eestkostja saab kohtu kaudu nõuda eestkostetavalt elatist, selle suuruse määrab kohus. Sisuliselt selline otsus küll puuetega inimeste ja nende pereliikmete toimetulekut ei mõjuta, sest summa ei sõltu liidetavate järjekorrast, kuid annab võimaluse need seadusesätted läbi vaadata ja vastavusse viia, samuti lubab see hooldajal toimetulekutoetust taotleda, kui kohus mingil põhjusel elatist tema kasuks välja ei mõista.

Statistika ja uuringud

Uuemaid statistilisi uuringuid ja uurimusi, mis otseselt puudutaksid puuetega inimesi, vaadeldaval perioodil tehtud ei ole, kõik TVR-iga seotud prognoosid ja arvutused toetuvad varasematele uuringutele. Küll aga on haridusministeeriumi tellimusel PRAXIS analüüsinud Eesti põhikooli- ja gümnaasiumivõrku.[19] Kuigi selles pole eraldi välja toodud erivajadusega õpilastele mõeldud koole, siis koos muude kontseptsioonidega võivad uuringu alusel tehtavad otsused mõjutada erivajadustega õpilaste ligipääsu võimetekohasele haridusele (koolide asukoht ja tüüp).

Olulisemad avalikud arutelud

Viimase aasta jooksul on jätkunud laiem avalik arutelu töövõimetuspensionäride ja puuetega inimeste teemadel. Seoses TVR-i seaduse menetlemise ja vastuvõtmisega on järjest rohkem ja häälekamalt hakanud kaasa rääkima ka sihtrühma esindajad. Arutelud on muutunud sisulisemateks, lähenemised teemale muutuvad üha enam inimõigustel põhinevateks. Kuna TVR puudutab sügavalt suurt hulka (hinnanguliselt ligi 100 000) inimesi, oli aruteludes ka palju emotsioone, teravust, vaidlemist. Siiski on rõõmustav, et järjest enam on hakatud leidma ühisosa – me kõik oleme inimesed, mõnedel lihtsalt on suuremad erivajadused.

Trend

Sarnaselt eelmise aastaga oli ka vaadeldaval perioodil arengute peamiseks lähtekohaks TVR. Kuna see oli jätkuvalt valitsuse olulisimate prioriteetide hulgas, oli tunda ka mõningast survestamist ja kiirustamist. Pärast seaduse vastuvõtmist ja Riigikogu valimisi hakkasid osapooled siiski rohkem üksteist kuulama ning asjadele komplekssemalt lähenema. On alustatud muudatustega rehabilitatsioonisüsteemis, vaadatakse üle tehniliste abivahendite jaotamise kord ning järk-järgult liigutakse seaduse täieliku rakendamise poole. Seni pole siiski veel jõutud tervikliku lähenemiseni, haridus- ja sotsiaalpoliitika ei jõua tööpoliitikale nii kiiresti järele.

Soovitused

  • TVR-i käivitamisele ja täielikule rakendamisele tuleb läheneda kompleksselt – tagada võrdsed võimalused kõigile puudega või tervisekahjustusega inimestele, sõltumata nende elukohast. See eeldab sotsiaalteenuste võrdväärset kättesaadavust kõigis omavalitsustes.
  • Sätestada miinimumloend ja kvaliteedinõuded kohalike omavalitsuste poolt osutatavatele sotsiaalteenustele ning tagada kõigile omavalitsustele piisav võimekus nende täitmiseks.
  • Parandada erivajadustega õpilaste hariduse kättesaadavust ja kvaliteeti kõigil haridustasanditel, luua toetussüsteem koolist sujuvalt tööellu suundumiseks.

 


[1] „Eesti sotsiaalkindlustuse süsteemi jätkusuutliku rahastamise võimalused“. Uuringuaruanne. Praxis 2011. Ja „Riigi tegevus puuetega inimeste ja töövõimetuspensionäride toetamisel“. Kontrollaruanne 2010.

[2] Eelarve ja statistika. Sotsiaalkindlustusamet. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.sotsiaalkindlustusamet.ee/statistika/.

[3] Eelarve ja statistika. Sotsiaalkindlustusamet. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.sotsiaalkindlustusamet.ee/statistika/.

[4]  „Sotsiaalteenuste kvaliteedianalüüs ja ettepanekud tervikliku kvaliteedisüsteemi tagamise juurutamiseks“. Analüüsi lõpparuanne. Sotsiaalministeerium. 2013.

[5] Töövõimereform. Sotsiaalministeerium. Arvutivõrgus kättesaadav:  https://www.sm.ee/et/toovoimereform.

[6] Eesti statistika aastaraamat 2015.

[7] „Töövõimetoetuse seaduse mõjuanalüüs – eelhindamine“. Saar Poll. 2014.

[8] „Hariduslike erivajadustega õpilaste õppekorralduse kontseptsioon. Haridus- ja Teadusministeerium. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.hm.ee/sites/default/files/hev_kotseptsioon.pdf.

[9] Hariduslike erivajadustega õpilane. Haridus- ja Teadusministeerium. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.hm.ee/et/tegevused/kutseharidus/hariduslike-erivajadustega-opilane.

[10] „Tööturuteenuste osutamine töövõimereformi sihtrühmale“. Sotsiaalministeerium. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.sm.ee/sites/default/files/content-editors/ESF/57_lisa.pdf.

[11] Töövõimereformi eesmärk. Sotsiaalkindlustusamet. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.sotsiaalkindlustusamet.ee/toovoimereform/.

[12] „Erivajadustega inimene – hinnatud töötaja! Miks ja kuidas värvata tööle puudega inimest?“. Eesti Töötukassa. 2008. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.tootukassa.ee/sites/tootukassa.ee/files/Erivajadustega_inimene_hinnatud_tootaja.pdf.

[13] Abi erivajadusega inimese tööle võtmisel. 10.08.2015. Eesti Töötukassa. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.tootukassa.ee/content/tooandjale-ja-partnerile/abi-erivajadusega-inimese-toole-votmisel.

[14] Maksusoodustused. 10.08.2015. Eesti Töötukassa. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.tootukassa.ee/content/t%C3%B6%C3%B6andjale-ja-partnerile/maksusoodustused.

[15] Töövõimetoetuse seadus. Riigi Teataja. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/113122014001.

[16] Sotsiaalhoolekande seadus. Riigi Teataja. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/123032015134.

[17] Eelnõude infosüsteem. Arvutivõrgus kättesaadav: http://eelnoud.valitsus.ee/main#5SJRc0hF.

[18] Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi kohtuotsus asjas nr 3-4-1-67-13. Riigikohus. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.riigikohus.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-67-13.

[19] „Eesti põhikooli- ja gümnaasiumivõrgu analüüs aastaks 2020“. Uuringuaruanne. Praxis. 2014.