Monika Haukanõmm

Eestis on kasvavaks probleemiks ja põhiliseks kõneteemaks viimastel aastatel olnud töövõimetuspensionäride ja puuetega inimeste arvu kiire kasv. Järjest tuleb erinevatelt institutsioonidelt  (Riigikontrollilt, Poliitikauuringute Keskuselt PRAXIS, OECD-lt, Euroopa Komisjonilt jne) soovitusi olemasolevaid süsteeme reformida[1],[2], vastasel korral on ohus sotsiaalsüsteemi jätkusuutlikkus, ning inimeste toimetulek aina halveneb. Kehtivale süsteemile heidetakse ette mitteaktiivsuse ja passiivsuse soodustamist, ehk ei toetata inimese aktiivsust ega motiveerita neid tööturule naasma.

Üks tervise ja elukvaliteedi makrotasandi mõõdikuid on ametliku töövõimetuse ja puudega inimeste osatähtsus rahvastikus. Seejuures ei pruugi see suhtarv näidata elukvaliteeti, vaid räägib abivajadusest. Kui veel 2013. aasta 1. jaanuari seisuga oli puudega inimesi 10,7% (2011. aastal 9,6%) elanikkonnast ehk 137 710 inimest, siis 1. jaanuari 2014 seisuga moodustavad puudega inimesed juba 10,9% elanikkonnast ehk 144 136 inimest.[3] Sotsiaalmajandusliku olukorra tõsiduse mõistmiseks ning sihtgrupi täpsustamiseks on  puuetega inimestele lisaks asjakohane silmas pidada ka töövõimetuspensionäride osakaalu ühiskonnas. Töövõimetuspensionäride ja tööealiste puudega inimeste sihtgrupid kattuvad osaliselt, hinnanguliselt pooltel töövõimetuspensionäridel on määratud ka puude raskusaste. 2014. aasta alguse seisuga on tööealisest elanikkonnast (vanuses 16—62) 94 325-le inimesele määratud 40—100% töövõimetus, moodustades 12% tööealistest inimestest (OECD keskmine oli 2012. aastal 6,6%).[4] Prognooside kohaselt  nähakse ette, et tänase süsteemi jätkudes on töövõimetuspensionäre 2016. aastaks ca 124 000 ning 2020. aastaks juba ca 176 000.[5] Statistikaameti 2012. aasta tööjõu-uuringu andmetel on Eestis tööturul hõivatud vaid 38 000 ehk 39% töövõimetuspensionäridest. Neist pea 32 000 töötavad täisajaga ning ülejäänud 6000 teevad tööd osakoormusega.[6]

Koos rahvastiku vananemise ja keskmise eluea tõusuga suureneb kiiresti ka vanemaealiste puudega inimeste arv. Seega, mida rohkem on vanemaid inimesi, seda rohkem on pikaajaliste haigustega inimesi rahvastikus. Põhiosa puudega inimestest moodustavad mitte tööealised, vaid just vanemaealised inimesed, seetõttu on eriti oluline hakata rohkem pöörama tähelepanu ka sellele osale rahvastikust. Tänases olukorras on vanaduspensioniealised puudega inimesed jäänud tahaplaanile ning pole astutud olulisi samme selle sihtgrupi olukorra parandamiseks.

Töövõimetuspensionäride ja puudega inimeste toimetuleku tagamisel mängivad lisaks riigile olulist rolli ka kohalikud omavalitsused. Kahjuks on omavalitsuste võimekus abivajajaid toetada erinev ning abi kättesaadavus kõigub omavalitsuste lõikes suures ulatuses[7], mille tulemusel on inimesed ebavõrdselt koheldud.

Poliitiline ja institutsionaalne areng

2013. aastat saab nimetada aastaks, mida iseloomustavad laiaulatuslikud ettevalmistavad tegevused viimaste aastate suurima sotsiaalkindlustusalase reformi – töövõime toetamise süsteemi (edaspidi TVK) elluviimiseks. 2013. aasta juulis kiitis Vabariigi Valitsus heaks töövõime reformi toetamise süsteemi põhimõtted[8], mille eesmärgiks on abistada tööealisil (vanuses 16—63 eluaastat) tervisekahjustuse ja puudega inimesi sobiva töö leidmisel ning töö säilitamisel. Lisaks seati eesmärgiks töövõime kaotuse ennetamine, isiku motiveerimine säilinud töövõime ulatuses aktiivne olema, samuti abi osutamine tööandjale töökeskkonna parandamisel ja töövõime kaotusega isiku tööl hoidmisel ning tööle võtmisel.

Selle muudatuse põhjuseks on ilmselgelt järjest suurenev töövõimetuspensionäride hulk, kes valdavalt on mitteaktiivsed (2/3 ei tööta)[9] ja peavad toime tulema riigi poolt makstava väikese töövõimetuspensioniga. Arvestades töövõimetusepensionäride arvu kiiret kasvu ning seega kasvavaid kulusid töövõimetuspensionitele, toetustele ja sotsiaalteenustele, on Eesti praegune töövõimetus- ja sotsiaalkindlustusskeem jätkusuutmatu.

Reformi väljatöötamist alustades pandi paika ka uue süsteemi kolm läbivat põhimõtet, mille elluviimist lubas riik igakülgselt toetada:

1. tervisekahjustusega tööealist inimest tuleb tööturul hoida, sest töötada on võimalik ka vähenenud töövõimega;

2. inimene peab oma käitumisega terviseriske ennetama ning olema valmis osalema meetmetes, mis aitavad tal tööle tagasi pöörduda või olemasolevat tööd jätkata;

3. tööandjad peavad rakendama tegevusi töökeskkonna parandamiseks ning looma võimalused terviseprobleemidega inimese töötamise soodustamiseks.

Mastaapse sotsiaalreformi edukas käivitamine on hädavajalik ja möödapääsmatu ning kõik osapooled – tervisekahjustusega ja puudega inimesed, tööandjad, spetsialistid, riigiametnikud — mõistavad tõsiasja, et endist moodi edasi minna ei ole võimalik. Reform on oluline, sest puudutab sadat tuhandet tööealist tervisekahjustusega ja puudega inimest, nende pereliikmeid, praktikuid ja tööandjaid.

Tervisekahjustusega ja puudega inimesele võimaldab võimetekohane töö tagada töölkäiva inimesega võrdväärsema elustandardi, ainult töövõimetusepensioni ja toetustega pole see võimalik mitte üheski riigis. Lisaks pakub töö sotsiaalset ja professionaalset eneseteostust ning võimaluse tunda end võrdväärse ühiskonna liikmena. Küsimus on ju inimväärikuses ja soovis tunda ennast täisväärtusliku ühiskonna liikmena, kes ise otsustab oma elu üle. Reformiga muudetakse inimeste staatust ühiskonnas, st abivajajast aktiivseks osalejaks. Kui tänase skeemi kohaselt ei saa ligi 60% töövõimetuspensionäridest sotsiaalmaksuga maksustavat tulu, siis uue skeemi oodatavaks tulemuseks on vähenenud töövõimega inimeste tööhõive suurenemine. Seetõttu on seatud eesmärgiks, et osalise töövõimega inimestest 50% töötab.

Tööandjatele seevastu on olukorras, kus töökäsi napib – elanikkond vananeb ja töövõimetute arv suureneb, seega on tööandjad mõistnud, et tervisekahjustusega ja puudega inimeste „armee“ on seni kasutamata ressurss ja seda kogu maailmas. Tööandjad mõistavad järjest enam, et puudega inimesed on väga tihti motiveeritumad ja lojaalsemad kui „terved inimesed[10]“. Kuid ei tasu luua ka illusioone, sest eelkõige on nad siiski inimesed, kellel on samasugused nõrkused nagu „tervetelgi“.

Riigi peamine motivaator on seevastu kantud murest kehtiva sotsiaalsüsteemi jätkusuutlikkuse pärast. Vastukaaluks toob investeerimine sihtgrupi haridusse, rehabilitatsiooni ja tööhõive meetmetesse juurde uusi maksumaksjaid. Eesmärgiks on seatud, et võrreldes tänase süsteemi jätkumisel töövõimetuspensionidele ja töövõime toetustele prognoositud riigieelarve kuludega need uue süsteemi rakendamisel väheneksid. Kui esialgse prognoosi kohaselt kasvavad kulud 2014. aastal 253,1 miljonilt eurolt 2022. aastaks 619,9 miljoni euroni, siis uue süsteemi rakendamisel kulude kasv aeglustuks ning eelduste kohaselt ulatuksid kulutused 2022. aastal 405,5 miljoni euroni. Seega eeldatakse uue süsteemi abil kulude kokkuhoidu ca 214,4 miljoni euro ulatuses[11].

Meil on olemas hea lähtekoht, kus kõik osapooled mõistavad käivitatud reformi paratamatust, kuid eesmärkide edukaks saavutamiseks on eelkõige vaja muuta kogu ühiskonna aegunud suhtumist abivajajatesse, samuti vähendada tööandjate teadmatusest tulenevaid hirme ning suunata puudega inimeste enda mõtlemist. 21. sajandil ei ole enam kuidagi põhjendatud nn heategevuslik lähenemine „aitame vaeseid õnnetuid“, vaid on kantud inimõigustel põhinevast lähenemisest. Inimõigustepõhise  lähenemise kohaselt ei ole puuetega inimesed mitte ühiskonna kaastunnet ja hoolt vajavad ohvrid, vaid ühiskonna võrdväärsed liikmed, kellel on teistega samasugused inimõigused. Eeltoodust lähtuvalt ei ole puuetega inimeste õiguste kaitse mitte riigi valik, vaid inimõigustest tulenev kohustus, mille kohaselt on ühiskonnal positiivne kohustus tagada, et puuetega inimesed saavad ühiskonnas osaleda võimalikult iseseisvalt, ning on loodud võimalused oma õiguste eest seismiseks. Mõtlemise paradigma muutus võtab aega, sest puuetega inimestele võrdsete võimaluste, õiguste ja kohustuste temaatika on maailmas suhteliselt noor nähtus – vaevalt sajandipikkune.

Kui me tahame, et aastate pärast saaksime öelda, et töövõimereform oli edukas, tuleb kohe alguses aru saada ning vaadata tervisekahjustusega inimeste tööhõivet laiemalt kui ainult töö küsimust.  Lisaks on vaja oluliselt enam panustada haridussüsteemi moel, kus iga puudega inimene saab vajaliku parima hariduse, pakkudes vajalikku tuge ja kohandusi kogu õppimise perioodi jooksul. Ainult sellisel juhul saame me tervisekahjustusega inimesed tööturule võrdselt teiste inimestega. Nagu ühiskonnas tervikuna, on ka puudega inimeste hulgas erinevate võimete ja huvidega inimesi. Seega tuleb anda inimesele võimalus oma potentsiaali kasutada ja ühiskonna edendamisse panustada.

Kuid selleks on vaja, et sotsiaalteenused oleksid regionaalselt võrdväärselt kättesaadavad, seda nii riiklikult kui kohaliku omavalitsuse poolt pakutavate sotsiaalteenuste osas. Töövõimereformi ei ole võimalik ellu viia, kui sotsiaalteenused töötamise eesmärke ei toeta ning jääb alles vastasseis riigi ja kohalike omavalitsuste vahel.

Viimaseks, kuid mitte vähemtähtsaks edukuse võtmeteguriks on loodava süsteemi lihtsus ja loogilisus. Tuleb ära kasutada kõik infotehnoloogilised võimalused, et välistada olukorrad, kus inimene peab külastama erinevaid asutusi ja institutsioone, et protsessi läbida. Inimeste jooksutamine erinevate asutuste vahel peab olema välistatud ning erinevad taotlemise ühendatud.

Kuigi reformi peetakse vajalikuks, on olemas rida ohte, mis võivad maandamata jätmisel halvendada tööealise tervisekahjustusega inimese majanduslikku olukorda ning tuua kaasa psühholoogilisi probleeme. Olgu selleks siis majandusliku olukorra halvenemine, ravikindlustusest ilmajäämine, tervise halvenemine töötamise tõttu või stressi tekkimine. Ebaõiglaseks peetakse, et vähenevad sissetulekud ka tänastel aktiivsetel, st tööl käivatel töövõimetuspensionäridel, kellelt nõuab tööl käimine aga ravi tõttu just suuremaid väljaminekuid. Samuti peetakse riskigrupiks vanemaid inimesi, psüühiliste häiretega inimesi, kel on keerulisem tööd leida. Samuti ei ole Eesti kohalikud omavalitsused oma võimekuselt võrdsed, mistõttu on regionaalsetest probleemidest tulenevalt mõned töövõimekaoga inimesed oluliselt ebasoodsamas olukorras. Olulist rolli selle probleemi lahendamisel nähti töövõime hindamissüsteemi korraldamisel. Hoolega tuleb läbi mõelda, et ei tekitataks juurde suurt hulka heitunuid ning vaeseid.

Olenemata sellest, et otsest positiivset mõju töövõimekaoga inimestele uues süsteemis väga ei nähta, näevad spetsialistid ja tööandjad reformis positiivset mõju riigile ja ühiskonnale üldiselt[12]. Samas loodetakse, et tõuseb oluliselt töövõimekaoga inimeste motivatsioon, kuna uues süsteemis hakatakse sihtgrupiga palju rohkem ja sisulisemalt tegelema. Tööandjad on leidnud, et kui täidetakse kõik vajalikud eeldused, siis kahtlemata motiveeriks suus süsteem neid tänasest veelgi rohkem inimesi tööle võtma. Võimalust nähti siin just väikeettevõtetele, kes tänastes oludes pigem loobuvad töövõimekaotusega, tööruumide ja –koha kohaldamist vajavate inimeste tööle võtmisest, sest see on liiga kulukas ning keeruline. Kui riik siin aga õla alla paneks ja finantseeriks neid lisakulutusi, võib selliste ettevõtete motivatsioon märgatavalt tõusta.

Samas hoiatavad tööandjad, et kõik, mis hakkab nõudma tööandjate endi väljaminekute ja kulutuste suurendamist, leiab suurt vastuseisu, kuna täna suunatakse asutuste lisaressursid eelisjärjekorras ettevõtte arendamisse mitte sotsiaalprojektidesse. Puudega inimeste tööle võtmist nähakse siiski pigem kui heategu, mitte kui tulutoovat ettevõtmist.

Töövõimetoetuse süsteemi rakendamisel läheb tööandjate olukord paremaks, sest tööturul on rohkem inimesi. Kardetakse, et viie aasta pärast ootab tööandjaid ees tööjõukriis, sest juba praegu ei leita töötajaid igale ametikohale. Puudu ongi just püsivatest, kvalifitseeritud töötajatest. Tänastes töövõimekaoga inimestes nähakse suurt potentsiaali, sest kogemused kinnitavad, et kui nad on motiveeritud, on nad väga tublid ja usaldusväärsed ning püsivad töötajad. Tööandjate hinnangul jääb üle tagada, et tööturule sisenevad osalise töövõimega tööotsijad saaksid vajaliku kvalifikatsiooni (tööandjate vajadustest lähtuvalt) ning leiaks motivatsiooni ning julguse tööd teha.

Statistika ja uuringud

Puudega ja töövõimetusega inimeste kohta käivad uuringud olid samuti initsieeritud töövõimereformist. 2013. aastal valmis Saar Polli OÜ poolt läbi viidud „Töövõimetoetuse seaduse mõjuanalüüs –eelhindamine“.[13] Töö eesmärgiks oli hinnata millised on planeeritavad töövõimesüsteemi mõjud ja tuua välja erinevate osapoolte vajadused ja ootused. Mõjuanalüüsist selgus, et uue süsteemi tugevuseks on inimese töövõimele keskendumine, mis suurendab nii sihtgrupi töömotivatsiooni kui tööandjate valmisolekut vähenenud töövõimega inimeste palkamiseks. Samas toodi välja, et uue süsteemi rakendamine eeldab laiemat teemakäsitlust kui ainult tööturule keskendumist, näiteks haridussüsteemi valmisolekut õpetada hariduslike erivajadustega õpilasi, sotsiaalteenuste ebaühtlast ja eesmärgistamatut pakkumist, tervishoiuteenuste õigeaegset ja vajalikus mahus osutamist, töökeskkonna parandamist jne.

Tartu Ülikooli õigusteaduskonna tööõiguse professor Merle Muda koostas uuringu „Rahvusvaheliste praktikate analüüs tööandja tegevuste kohta terviseseisundist tingitud piiratud töövõimega töötajate tööl hoidmiseks ja nende töökoha säilitamiseks“.[14] Uurimuse eesmärk oli analüüsida rahvusvahelisi praktika näiteid tööandja tegevuste kohta terviseseisundist tingitud piiratud töövõimega töötajate tööl hoidmiseks ja nende töökoha säilitamiseks Eesti õiguse kontekstis. Võrreldes teiste riikidega ei ole Eesti õiguses tööandjale seoses piiratud töövõimega töötajate palkamise ja töölhoidmisega olulisi kohustusi pandud, mis annab märku suhtumisest, et töövõimetuspensionärid ei ole tööturule oodatud.

Eesti Statistikaamet avaldas 2013. aasta oktoobris sotsiaaltrendide kogumiku nr 6,[15] mis kajastab elukvaliteedi mõõtmist, samuti algatati arutelu kuidas mõtestada ja mõõta ühiskonna majanduslikku ja sotsiaalset arengut. Elukvaliteedi üks mõõdikuid on materiaalne heaolu, mis hõlmab endas nii otseselt sissetulekuid kui ka kaudsemalt materiaalse heaolu näitajaid, nagu elamistingimusi, teatavate püsikaupade olemasolu ja igapäevaseid tarbimisvõimalusi. Võimalusi elamisväärseks eluks kajastab objektiivsel tasandil suhtelise vaesuse määr. Suhtelise vaesuse mõiste järgi on inimesed, perekonnad või sotsiaalsed rühmad vaesed siis, kui nende käsutuses olevad ressursid ei võimalda toituda, elada ja ühiskonnaelus osaleda nii, nagu on selles ühiskonnas tavapärane või üldiselt aktsepteeritud. Uuringus puudega inimeste tunnust eraldi ei vaadeldud, samas puudega inimesed, kelle peamiseks sissetulekuallikaks on riigi poolt makstav pension (töövõimetus- või vanaduspension) ja erinevad puuetega inimeste sotsiaaltoetused, elavad majanduslikult keerulises olukorras ning nende tarbimisvõimalused on kesised.

Olulisemad avalikud arutelud

Töövõimereformi ettevalmistused on käivitanud laiema avaliku arutelu töövõimetuspensionäride ja puudega inimeste staatuse ja kaasatuse teemadel. Viimase aasta jooksul on teema meedias leidnud erinevate nurkade alt käsitlemist rohkem kui kunagi varem ning ühiskonna teadlikkus tervikuna on paranenud ning hoiakud muutunud mõistvamaks ja isegi sallivamaks. Olulisimaks saab pidada rõhuasetuse muutumist diskussioonides – varasema „heategevusliku“ suhtumise asemel, kus abivajajad on pelgalt teenuste ja hüvede tarbijad, keda peab abistama, on järjest enam võetud omaks inimõigustel põhinev lähenemine. Inimõigustel põhineva lähenemise  järgi ei ole  puudega  inimesed mitte ühiskonna kaastunnet ja hoolt vajavad ohvrid, vaid ühiskonna täisväärtuslikud ja võrdsed liikmed. Olenemata töövõime ulatusest või puudest on inimene ikka inimene, kelle erivajadustega peab arvestama ning see ei ole ühiskonna vabatahtlik valik, vaid kohustus. Iga inimene on väärtuslik ja oluline. Töövõimereformi ettevalmistamise käigus on järjest enam kaasatud aruteludesse osalisi, kes varem töövõimetuspensionäride ja puudega inimeste teemadel aktiivselt kaasa ei rääkinud (tööandjad, ametiühingud, Töötukassa, personalispetsialistid, töötervishoiuarstid jne). Järjest rohkem on püütud ka sihtgruppi aruteludesse ning otsustusprotsessidesse kaasata, kuid kindlasti on vaja saada otsustajate hulka veel enam otseselt sihtgrupi esindajaid.

Trendid aruande perioodil

2013. aasta arengud lähtusid töövõimereformist, mis on jätkuvalt Vabariigi Valitsuse olulisim prioriteet. Töövõimereformi käivitumisse panustatakse olulises mahus nii inimressursse kui finantsvahendeid. Samas on tunda ajasurvet ning osapooled on järjest enam avaldanud arvamust, et nii olulist ja vajalikku reformi läbi viies on vaja vältida kiirustamist. Töövõimereformi käigus valmistab riik ette ka muudatusi rehabilitatsioonisüsteemis ning tehniliste abivahendite pakkumises. Samas on oluliselt vaja parandada riigi erinevate poliitikate liikumist ühes suunas ja ühe eesmärgi nägemise oskust. Nii haridus-, sotsiaal- kui tervishoiupoliitikad peavad toetama tööpoliitilisi eesmärke ning ei tohi töötada püstitatud eesmärkidele vastu.

Käivitatud reformiga pannakse proovile erinevate sektorite (haridus-sotsiaal-meditsiin-töö) ja tasandite (riik – kohalik omavalitsus – tööandja – teenuseosutaja – esindusorganisatsioon – inimene) koostöövalmidus ning ühise kaugema eesmärgi nägemise võime, mis kaugemas vaates peaks parandama tööealiste puudega inimeste elukvaliteeti ja tagama ühiskonna sotsiaalse arengu.

Soovitused:

  • Töövõimetoetuse reformi ellurakendamine eeldab koostööd ja koordineeritud tegutsemist erinevate sektorite, eeskätt haridus-, töö-, tervishoiu- ja sotsiaalvaldkondade, vahel eesmärgiga tagada puudega ja tervisekahjustusega isikute ettevalmistus tööturule sisenemiseks ja iseseisvaks toimetulekuks. Töövõimetoetuse reformi ette valmistades ei tohi jätta tähelepanuta seotud valdkondades esinevaid kitsaskohti ning tuleb näha ette konkreetsed meetmed  nende kõrvaldamiseks (nt. sotsiaalteenuste puudumine või madal kvaliteet omavalitsustes, toetavad meetmed hariduse omandamiseks, tervishoiuteenuste kättesaadavus ja ootejärjekorrad jne).
  • Sätestada sotsiaalhoolekande seaduses kohalike omavalitsuste poolt osutatavate sotsiaalteenuste miinimumloend ja kvaliteedinõuded.
  • Töötada välja riiklik puuetega inimeste õiguste kaitse laiapõhjaline strateegia, mille aluseks on inimõiguste põhine lähenemine.
  • Luua erivajadustega õpilastele suunatud riiklikult finantseeritav tugiteenuste toetusprogramm  hariduse kättesaadavuse ja kvaliteedi parandamiseks kõigil haridustasemetel.


[1] Praxis 2011. „Eesti sotsiaalkindlustussüsteemi jätkusuutliku rahastamise võimalused“. Uuringuaruanne.

[2] Kontrollaruanne 2010. „Riigi tegevus puuetega inimeste ja töövõimetuspensionäride toetamisel“.

[3] Sotsiaalkindlustusameti andmed. Sotsiaalministeeriumi arvutused. Arvutivõrgus kättesaadav: www.sotsiaalkindlustusamet.ee

[4] OECD (2012). OECD Economic Surveys: Estonia 2012. October 2012. Overview. Arvutivõrgus kättesaadav:

http://www.oecd.org/eco/surveys/Estonia%20overview.pdf

[6] Statistikaamet. Eesti tööjõu Uuring 2012.

[7] Sotsiaalministeerium 2013. “Sotsiaalteenuste kvaliteedi analüüs ja ettepanekud tervikliku kvaliteedisüsteemi tagamise juurutamiseks”. Analüüsi lõpparuanne

[8] Sotsiaalministeeriumi kodulehekülg. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.sm.ee/fileadmin/meedia/Dokumendid/TVK/T%C3%B6%C3%B6v%C3%B5ime_toetamise_s%C3%BCsteemi_p%C3%B5him%C3%B5tted_ja_ajakava.pdf

[9] Statistikaamet. Eesti tööjõu uuring 2011

[10] Saar Poll 2014. „Töövõimetoetuse seaduse mõjuanalüüs – eelhindamine“.

[11] Sotsiaalministeeriumi arvutused

[12] Saar Poll 2014. „Töövõimetoetuse seaduse mõjuanalüüs – eelhindamine“.

[14] Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.sm.ee/fileadmin/meedia/Dokumendid/Toovaldkond/uurimus_koos_ESF_teavitusega.pdf

[15] Statistikaameti koduleht. Arvutivõrgus kättesaadav:  http://www.stat.ee/65393