Kogunemis- ja ühinemisvabadus

Alari Rammo

 

2012. aasta läks ajalukku järjekordse kodanikuühiskonna tõelise tärkamise aastana – aset leidis taasiseseisvumisaja suurimaid meeleavaldusi ning täheldati kodanike enneolematut häälekust. Küllap näitab nõnda arvamine jätkuvat optimismi riigi ja ühiskonna tuleviku suhtes, kuigi nii on õhatud vaata et igal aastal. Kuna kogunemis- ja ühinemisvabadustega kitsamalt on Eestis nii seestpoolt vaadates kui ka rahvusvaheliste demokraatiat ja vabadusi mõõtvate edetabelite hinnangul vähe probleeme, käsitleb peatükk ka laiemalt vabakonnas asetleidnut. Toimub ju demokraatlikus e-riigis üha enam arutelusid ja grupeerumisi internetis ning võrgustikena, mistõttu füüsiline kogunemine või formaalne ühinemine pole enam niivõrd olulised.

Poliitiline ja institutsionaalne areng

Positiivsed hinnangud kodanikualgatusele tulenesid suuresti pea lakkamatust debatist demokraatia tuleviku üle, mis olid küll valdavalt protestivaimust kantud. Pingete mõtteliseks lähtekohaks võib lugeda 2011. aasta detsembris Riigikogu põhiseaduskomisjoni algatust võimaldada erakondadel asutada Demokraatia Arendamise Sihtasutusi (DASA, hiljem Maailmavaate Arendamise Sihtasutusi). Riigieelarvest nähti neile ette 900 000 eurot eraldisi ja peamiseks vaidlusobjektiks sai, miks just need neli organisatsiooni on parimad teatud maailmavaate levitamiseks Eestis või mujal. Aktiivne arutelu kümnete ja sadade osalistega kestis suve alguseni.

Aasta alguses kogus tuure ka avaliku võimu[1] ning aktivistide ja juristide[2] vaidlus selle üle, kas võltsimisvastase kaubanduslepinguga (Anti-Counterfeiting Trade Agreement – ACTA) ühinemine mõjutab Eesti õigust ja praktikat või mitte. Osapoolte teravalt vastanduvad arusaamad tõid rahva korduvalt tänavatele ning poliitikute heitunud[3] või ebaõnnestunud[4] väljaütlemised muutusid järjest kontekstivälisteks meemideks, mistõttu kuvand poliitikute hoiakust kui ülbest ignorantsusest üksnes suurenes, pisendades samavõrd lootust ratsionaalseks aruteluks.

Valitsejate ja häälekamate kodanike vastastikune kaitsepositsioonidele tõmbumine süvenes veelgi mai lõpus lahvatanud erakondade rahastamisskandaaliga,[5] mis vältas lõpuks üle poole aasta. Teatav vahefiniš saabus novembris Harta12 koostamise, justiitsministri tagasiastumise,[6] nn Jääkeldri protsessi ja Rahvakogu loomisega, et laiapõhjaliste konsultatsioonidega läbi arutada vähemasti erakondade rahastamise, poliitilise konkurentsi, valimiste ja kaasamisega seotud küsimused.

Seadusandlik areng

Kogunemisvabadust puudutavas regulatsioonis aasta jooksul muudatusi ei tehtud. Jätkuvalt on üheks olulisemaks piiranguks kogunemisele avaliku koosoleku seaduse (AvKS) § 7 järgi minimaalselt kahetunnise etteteatamisajaga kirjaliku registreerimise kohustus politseis. Teiseks ja küsitavamaks piiranguks AvKS-is on §-is 6 sätestatud tingimused avaliku koosoleku korraldajale, kes peab olema täisealine ja teovõimeline Eesti kodanik või pikaajalise elaniku elamisloa või alalise elamisõiguse alusel Eestis viibiv välismaalane.[7] Seega ei ole tagatud põhiseaduse §-is 47 sätestatud igaühe õiguse realiseerimine, kuna see ei laiene ajutise elamisloaga või viisa alusel Eestis viibivatele isikutele ja alaealistele.

2012. aastal ei jõudnud jõustumiseni juba 2007. aastast ettevalmistamisel olnud uus korrakaitseseadus, mille parlament võttis vastu 2011. aasta veebruaris. Vajaliku rakendusakti eelnõu langes 2011. aasta märtsis Riigikogu menetlusest koosseisu lõppemisega välja ning Justiitsministeerium saatis aasta hiljem korrakaitseseaduse muutmise ja rakendamise seaduse eelnõu järjekordsele kooskõlastusringile. Eelnõu järgi pidanuks seadus jõustama (ja üksiti kehtetuks tunnistama avaliku koosoleku seaduse) 2013. aasta 1. juunil, ent aasta jooksul ei jõudnud eelnõu veel parlamendi menetlussegi. Kolm asutust jättis eelnõu kooskõlastamata, kuus andis kooskõlastuse märkustega. Seega võib eeldada, et töö jätkub ja et seaduseelnõu võimalikke mõjusid on veel vara hinnata.

Vabaühendusi puudutavast regulatsioonist jõustusid seoses äriregistri töö ümberkorraldustega mitmed muudatused mittetulundusühingute, sihtasutuste ning kirikute ja koguduste seadustes.[8] Kõigil uutel ühingutel (v.a usuühingutel, erakondadel ja korteriühistutel) tuleb edaspidi täpsema statistika ja järelevalve huvides teatada asutamisel registrile oma põhitegevusala ning majandusaasta alguse ja lõpu aeg.

Usulistele ühendustele kümme aastat (tõenäoliselt julgeolekukaalutlustel) kirikute ja koguduste seaduse § 23 alusel kehtinud juhatuse liikme elukohapiirangut leevendati – nüüd võib sarnaselt teiste ühinguvormidega vähemalt poolte juhatuse liikmete elukoht olla lisaks Eestile ka mõni teine Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriik või Šveits. Muudatusettepanek pärines usuühingutelt endilt ja sellega nõustus lõpuks ka Siseministeerium, kes veel 2000. aastal püüdis keelata välismaalt juhitavate usuühingute registrissegi kandmist. Viimast pidas Vabariigi President põhiseadusvastaseks religioossete ühenduste autonoomia piiramiseks ning jättis seaduse välja kuulutamata.[9]

Edasi kehtib elukohapiirang aga vaimulikele – kirikute ja koguduste seaduse § 20 lg 1 lubab olla usulise ühenduse vaimulik vaid isikul, kel on hääleõigus kohalikel valimistel ehk peab isik elama Eestis vähemalt pikaajalise elamisloa või alalise elamisõiguse alusel.

Kohtupraktika

Kogunemis- ja ühinemisvabadustega otseselt seonduvaid menetlusi ei leidunud aasta jooksul ei õiguskantsleri töömail ega kohtupraktikas. Viimasest võib aga esile tuua kaks lahendit vabaühenduste tegevuskeskkonnast laiemalt, mis mõlemad seonduvad kaebeõigusega.

Riigikohtu halduskolleegium selgitas kohaliku küla eestseisuse liikme poolt taotletud kaevandusloa tühistamise vaidluses populaarkaebuse ja puutumuskaebuse erinevust.[10] Kolleegium leidis muuhulgas, et keskkonnakaitse küsimustes on nn Århusi konventsiooni järgi võimalik esitada kaebus füüsilisel isikul üldsuse esindajana, sealjuures kohustuseta tõendada, et ta esindab ka teisi küla elanikke. Samas ei saa pidada küla konventsiooni järgi vaikimisi valitsusväliseks keskkonnaorganisatsiooniks ning külavanemat või küla eestseisust asjast huvitatud üldsuse esindajaks, kuna ei tuvastatud, et külaelanikud oleksid seltsingu moodustanud.

Teiseks leidis Tallinna Halduskohus[11] (sama kinnitas 2013. aasta jaanuaris ka Riigikohus),[12] et ühingu tulumaksusoodustusega mittetulundusühingute, sihtasutuste ja usuliste ühenduste nimekirjast väljaarvamisel saab kohtus vaidlustada ainult Vabariigi Valitsuse korraldust, aga mitte Maksu- ja Tolliameti otsust esitada ühing nimekirjast kustutamiseks, mis on ühingu õigusi mitte muutev toiming. Alamad kohtuastmed olid seni võtnud menetlusse ka kaebusi maksuhalduri otsuse peale.

Uus tõlgendus teeb nimekirja kantute õiguste kaitse mõneti keerukamaks. Nimelt esitab maksuhaldur oma ettepanekud Rahandusministeeriumile 1. juuniks ja 1. detsembriks[13] ning otsus jõustub juba järgmise kuu algusest, ehk sageli enne Riigi Teatajas avaldamistki. Seega lõppevad ühingu õigused veel enne, kui talle vastav otsus teatavaks saab, rääkimata võimalusest seda enne jõustumist vaidlustada. Menetluslikult veelgi segasem on nimekirja kandmisest keelduva otsuse vaidlustamine, kus kohus pole samuti näinud ette kaebeõigust maksuhalduri otsusele,[14] ent Vabariigi Valitsuse korraldused ei sisalda nimekirja mittekantava nime.

Statistika ja uuringud

Tallinna Ülikooli kodanikeühiskonna uurimis- ja arenduskeskuse uuringus kaardistati Eesti elanike väärtushinnanguid ja hoiakuid kodanikualgatuse osas.[15] Ühe tulemusena leiti, et kuigi hoiakute poolest ollakse vastuvõtlikud “Eesti kodanikuühiskonna arengu kontseptsioonis” toodud “osalusdemokraatia ideaalidele”, ei kajastu see oluliselt inimeste tegutsemises. Kodanikualgatus seondub rohkem sotsiaalse suhtlemise kui millegi ärategemisega, iseäranis vähene on organiseerumine ühiskonnaasjades kaasarääkimisel. Venekeelse elanikkonna puhul piirdub aga suhtlusringki pigem oma perega.

Seega ei ole võrreldes viie aasta tagusega kasvanud ka osalemine vabaühendustes. Seda ei takista aga väärtused või hoiakud, vaid pigem sotsiaaldemograafilised tegurid. Vähene iseosalemine ei takistanud aga vastajaid olemast kriitiline passiivsete ühiskonnaliikmete või valitsejate suhtes endi kaasamisel. Uuringu soovitused rõhutavad positiivsete ühistegemiskogemuste loomist, vabatahtlikkuse edendamist, venekeelsete elanike suuremat kaasamist ning ka organisatsiooniväliste lähenemiste väljatöötamist.

Aasta jooksul valmisid märkimist väärivatest uuringutest veel Tartu Ülikooli sotsiaalteaduslike rakendusuuringute keskuse RAKE analüüsid kodanikuharidusest ja vabatahtlikust tegevusest; Poliitikauuringute keskus Praxis analüüsis samuti vabatahtlikku tegevust ning Heateo Sihtasutus, Sotsiaalsete Ettevõtete Võrgustik ja Vabaühenduste liit EMSL sotsiaalset ettevõtlust.

Head praktikad

Aasta alguses käivitus Praxise, Avatud Eesti Fondi ja Eesti Rahvusringhäälingu koostöös veebikeskkond Valitsemise Valvurid, kus vabaühendused, eksperdid ja huvilised saavad anda hinnanguid valitsuse tegevuskava täitmisele. Tegemist on esmakordse katsega valitsuse kogu tegevust sõltumatult ja jooksvalt hinnata.

Tavapäraselt tihedat meediakajastust sai enamik toimunud meeleavaldusi, mis jätsid ilmselt tõhusama mulje paljude osalejate ja suurema organiseerituse tõttu (näiteks toimusid meeleavaldused mitmel korral Tallinnas ja Tartus samal ajal või samal teemal). Teiste seas vastustati ACTA-t, NATO-t, palgalõhet, koolide ühendamisi, Euroopa Stabiilsusmehhanismi, bussiradasid ja tasuta ühistransporti Tallinnas, õppetoetusi, kollektiivlepinguseaduse muudatusi ja valelikku poliitikat. Toetati näiteks Tiibeti õigusi ja palju tähelepanu tõmbas Balti riikide põllumeeste traktoriga Brüsselisse sõit põllumajandustoetuste ühtlustamise nimel.

Samuti koguneti toetamaks õpetajaid, kelle kolmepäevase toetusstreigiga märtsikuus ühinesid teistegi eluvaldkondade esindajad, mille tulemusel seiskus 8. märtsil pealinnas kogu ühistransport. Veel ulatuslikum oli oktoobris rohkem kui kolm nädalat kestnud tervishoiutöötajate streik. Ehk pingelisima mulje jättis aasta lõpus välja kuulutatud pilootide streik, mis erinevalt teistest ei saanud väga suurt avalikkuse toetust. Tavapäraselt saatsid streike tööandjate või riigiesindajate väited tööseisakute ebaseaduslikkusest, samuti kasutasid pooled aktiivselt meediat endale sobiva teabega avaliku arvamuse kujundamiseks.[16]

Õiguskantsler analüüsis märtsikuiste vaidluste järel toetusstreikide etteteatamise tähtaega ning leidis taaskord, et kolmepäevane tähtaeg ei ole põhiseadusega kooskõlas, kuna elutähtsate teenuste osutajad ei jõua oma tööd selle ajaga ümber korraldada.[17]

Suur samm edasi astuti pea kümmekond aastat väldanud vabaühenduste rahastamise korrastamisega, milleks valmis Siseministeeriumi tellimusel Praxise koostatud juhendmaterjal. Positiivseks võib lugeda ka juba 2011. aasta lõpus valitsuses kinnitatud uut kaasamise head tava ning 2012. aastast jõustunud hea õigusloome ja normitehnika eeskirja,[18] mille alusel kehtestati 2013. aastast mõjude hindamise metoodika.[19] Kõik see peaks tõstma edaspidi õigusloome kvaliteeti eelkõige tõhusama kaasamise ning mõjude hindamise teel.

Olulisemad avalikud arutelud

Diskussioon DASA-dest muutus aasta jooksul laiemaks aruteluks erakondade endi rahastamisest, kampaaniakulude vähendamise võimalustest, riigieelarvelise toetuse eesmärgistamisest ja selle suuruse võimalikust sidumisest suutega liikmemakse koguda. Lõpuks jõudis debatt poliitilise konkurentsini üldisemalt, kus arutleti muuhulgas, kas erakonda peaks saama moodustada vähema kui 500 liikmega, samuti parlamendist välja jäävate erakondade riigitoetuse võimalikku suurendamist.

Arutelu mõjutas palju ka Reformierakonna rahastamisskandaal. Õli valas veelgi tulle viimase uurimise lõpetamine ning vastava määruse avaldamine prokuratuuri poolt, millele lisandusid veel hiljem ülekuulamisprotokollid. Avalikku arvamust ärritas küllap ka erakonna jäik ennastõigustav hoiak ning püüd protestijaid retoorikaga marginaliseerida,[20] aga samavõrd ka meele avaldamise takistamine, registreerides erakonna kontori ette ennetavalt fiktiivse koosoleku. Niisugust avalike koosolekute “võiduregistreerimist”, mis võimaldab samas kohas vaid üht meeleavaldust pidada, tauniti juba 2008–2009 ja 2010. aasta inimõiguste aruannetes ning ka õiguskantsleri poolt.[21]

Vahetult Harta 12 avaldamise järel (mis kogus internetis kuu ajaga üle 17 000 toetusallkirja) kutsus passiivsuse tõttu kritiseeritud president Toomas Hendrik Ilves osalised kokku ja valimiste, sundpolitiseerimise, erakondade rahastamise jt põhiliste pingete allikad pandi lõpuks Rahvakogu arutelule. Samavõrd esindusdemokraatia kitsaskohtadega toimus pidev diskussioon eetikaküsimuste üle, kuna just valetamiskahtlused kujunesid keskseks nii rahastamisskandaalis kui tekitasid arutelu teiseski katkenud korruptsioonikahtlustuste uurimistes. Selle kõige taustal edenes mõistetavalt vaevaliselt Korruptsioonivaba Eesti poolt välja pakutud Riigikogu liikme eetikakoodeksi koostamine.

Trendid aruande perioodil

2012. aasta oli ajaloos esimene, kus Eestis registreeritud vabaühenduste arv kahanes.[22] Kuigi igal kuul lisandus enam kui sada uut organisatsiooni, kustutas register ise kokku ligi kolm ja pool tuhat organisatsiooni, kellest enamiku moodustasid majandusaasta aruande korduvalt esitamata jätnud mittetulundusühingud.

Süvenevaks trendiks võib pidada ebamäärasust vabaühenduste õiguslikus tegutsemiskeskkonnas, kus regulatsioon pole sageli üheseltmõistetav, haldusorganite tõlgendused on erinevad ning kohtupraktika puudub. Esile saab tõsta halle alasid eelkõige vabatahtliku tegevuse ja sotsiaalse ettevõtluse maksustamisel, samuti aastatepikkuseid eriarvamusi vabaühenduste, Maksu- ja Tolliameti ning rahandusministeeriumi vahel sellest, kellele ja millistel tingimustel on mõeldud tulumaksusoodustus. Vaatamata regionaalminister Siim Kiisleri märtsikuus koostatud konkreetsetele ettepanekutele,[23] ei jõudnud valitsus oma tegevuskavas sätestatud tähtajaks, ehk aasta lõpuks, uues nägemuses kokkuleppele.

Selgemaks ei saanud ka 2011. aastal Rahandusministeeriumi poolt antud riigihangete seaduse uudsete tõlgenduste mõju vabaühendustele kui võimalikele hankijatele. Ühinemisvabadust riivavaks võib pidada lõviosas avalikust rahast toetatavate vabaühenduste kohustust alluda riigihangete regulatsioonile ka näiteks annetuste ja omatulude kasutamisel. Vabaühenduste liidu EMSL-i taotlusele normikontrolliks vastas õiguskantsler, et kuna riigihangete seaduse vastav säte hankija määratlemisest tugineb Euroopa Liidu direktiivile, ei ole selle põhiseadusega vastavusse viimine õiguskantsleri pädevuses.[24]

Tallinna linnas jätkus praktika, kus Keskerakonna taustaga isikute korraldatud valitsusevastastele meeleavaldustele kutsuti osalejaid linnavalitsuse ressurssidega ja ametnike poolt.[25] Infot levitasid lausa ametlik pressiteenistus[26] ja lisaks reaametnikele juhtpoliitikud.[27] Samuti korraldas Tallinna linn märtsis õpetajate streigi ajal iselaadse solidaarsusmeeleavalduse[28] ja keskerakondlased vaidlesid kaitsepolitseiga lausa kohtus, kas ja kelle huvides ning millist lobitööd koos Inimõiguste Teabekeskusega täpselt tehti.[29] Aastate jooksul on kirevana püsinud ka MTÜ Vene Kool Eestis taust.[30] Nimetatud ilmingud hägustavad üksjagu arusaamist, kuivõrd on teatud ühingute ja kogunemiste näol tegu eheda kodanikualgatusega ja millal parteiliste vastasleeride orkestratsiooniga.

Sarnaseid küsimusi tõusis ka ühinemise vallast, kui muidu tavapärastes raamides kulgenud diskussiooni kõrval vabakonna suuremast kaasatusest poliitikasse arutati korduvalt küsimusi ühiskonnaliikmete rollide ja esindamise ümbermõtestamisest. Näiteks sai parlamendis kodanikuühiskonna arengu arutelul üheks Riigikogu liikmetele kimbatust valmistanud teemaks, keda just nimelt vertikaalsest ja horisontaalsest osalemisest kõnelenud Tarmo Jüristo ise esindab.[31] Erakondadele jäi mitmel teiselgi korral arusaamatuks, kuidas suhtuda “häältesse vabakonnast”, kes pole koondunud organisatsioonidesse ega oma silmnähtavat ühisnimetajat, liidrit ega plaani erakonnapoliitikasse siseneda. Selliste seas võib nimetada paljusid: DASA-de vastu ükshaaval protesti avaldanuid, Harta 12 allkirjastanuid, Eesti Interneti Kogukonda ja Memokraadi “gruppi”.[32]

Paljudele neist küsimustest vastas ilmekalt valeliku poliitika vastase meeleavalduse korraldanud Mikk Mägi,[33] tõestades ühena avalikkusele senitundmatutest persoonidest, et aktiivne kodanik saab olla igaüks ja seda sama tõhusalt mitteformaalsetes võrgustikes kui ametlikes organisatsioonides.

Soovitused

• Täpsustama peab vabaühenduste õiguslikku tegutsemiskeskkonda ning ühtlustama haldusorganite tõlgendusi seadussätetest, sh arusaama vabatahtlikust töö ja sotsiaalse ettevõtluse maksustamisest ning tulumaksusoodustuse ulatusest.
• Üle on vaja vaadata avaliku koosoleku seadusega sätestatud piirangud igaühe õigusele avalikule kogunemisele. Näiteks §-ga 6 sätestatud piirangute tulemusel ei ole Eestis see õigus igal ühel vaid piiratud inimeste ringil. See ei ole kooskõlas inimõigusega avalikule kogunemisele.