Marianne Meiorg, Kristi Rekand

Isikuvabaduse valdkonnas toimus 2011. aastal märkimisväärselt palju. Algatati mitmeid seadusemuudatusi, millest kaks (psühhiaatrilise abi seaduse – PsAS – ja sotsiaalhoolekande seaduse  – SHSi – muudatused) võeti ka vastu. Riigikohus täpsustas oma otsusega ka alusetu vabaduse võtmise otsust, mis tunnistas karistusjärgset kinnipidamist lubavad seadusesätted põhiseadusega vastuolus olevaks. Üldkokkuvõttes võib öelda, et 2011. aasta arengud tõstsid isikuvabaduse kaitse taset Eestis.

Poliitiline areng

2011. aastal toimus mitmeid poliitilisi algatusi seoses psühhiaatrilise abi seaduse ja kinnises asutuses isiku kinnipidamise ja kohtlemisega. Valitsuses on arutluses kaks eelnõud, mis ei ole veel Riigikokku jõudnud. Üks näeb ette seksuaalkurjategijate vangistuse osalise asendamise raviga ning teine võimaluse paigutada alaealine sõltuvusravile tema tahte vastaselt. 12. septembril algatati Riigikogus psühhiaatrilise abi seaduse muutmise seaduse eelnõu menetlus. Selle seletuskirja kohaselt reguleerib seadus isiku omandiõigusega seonduvat, muudab ja täiendab ohjeldusmeetmete rakendamise sätteid ning täpsustab järelevalvega seonduvat. Antud õiguse kontekstis on kõige asjakohasem just ohjeldusmeetmeid puudutav regulatsioon, mis puutub kokku ka ebainimliku kohtlemise keelu temaatikaga (vt ka peatükki piinamise ja muu ebainimliku kohtlemise kohta).

Psühhiaatrilise abi seadus (PsAS) annab võimaluse rakendada ohjeldusmeetmeid isiku puhul, kes on paigutatud kinnisesse asutusse.(1) Ohjeldusmeetmete rakendamine tähendab põhiseaduse (2) paragrahvis 20 ja Euroopa inimõiguste konventsiooni (EIÕK) (3) artiklis 5 sätestatud vabadusõiguse piiramist. Samas lubavad mõlemad sätted vaimse häirega isikute kinnipidamist, kui viimane on ohtlik endale või teistele isikutele. Hetkel Riigikogus menetluses olev PsASi ja teiste asjakohaste seaduste muutmise seaduse eelnõu peab olema kooskõlas nii nende põhiprintsiipide kui asjakohaste rahvusvaheliste standarditega.

Kehtiva PsASi kohaselt on ohjeldusmeetmeteks eraldamine ja fikseerimine, Esimene kujutab endast isiku eralduspalatisse paigutamist ja teine eralduspalatis tervishoiutöötaja järelevalve all mehhaaniliste vahendite (rihmad, eririietus) kasutamist isiku tegutsemisvabaduse piiramiseks (PsASi § 14  lg 1 ja lg 2 ).  PsASi muutmise seaduse eelnõu seletuskiri rõhutab patsiendi suhtes minimaalse jõu kasutamise printsiipi ja võimalikult minimaalset riivet isiku eneseväärikusele, tema vaimset ja füüsilist tervist ohustamata.(4)

Seletuskiri viitab mitmele õiguskantsleri kontrollkäigule psühhiaatriaosakondadesse, kus ta on siiski leidnud isikute põhiõiguste rikkumisi ohjeldusmeetmete rakendamisel.(5)

Sellest tulenevalt on plaanitud järgmised muudatused:

  • ühtsete ohjeldusmeetmete kasutamise põhimõtete seadustamine (kuna enamasti pannakse ohjeldusmeetmed paika haigla sise-eeskirjadega, mis võivad haiglast haiglasse oluliselt erineda);
  • täiendav selgitamise kohustus – rahvusvaheliste standardite ja patsiendi õiguste seisukohast on oluline, et ohjeldusmeetmete reguleerimisel seadustatakse patsiendile vähim piirava meetme kohaldamise kohustus. Oluline on ka kohustus teda teavitada ohjelduse rakendamise põhjustest ja konkreetsetest tegevustest, mida ohjelduseks kasutatakse. Seadust täiendatakse näitliku loeteluga tegevustest (vestlus, veenmine ja suuline rahustamine), mida tuleb kohaldada enne ohjeldusmeetmete rakendamist ning alles juhul, kui need abinõud ei ole osutunud piisavateks, võib kohaldada ohjeldusmeetmeid. Lisaks on arstil kohustus viia patsiendiga pärast ohjeldusmeetme rakendamist läbi vestlus eesmärgiga vältida seda tulevikus ja teavitada teda tema õigustest seoses ohjeldusmeetme rakendamisega;
  • registri pidamise kohustus – haiglasisese ohjeldusmeetmete kohaldamise registri pidamise kohustus on vajalik, kuna see võimaldab statistiliselt hinnata ohjeldamiste arvu, ulatust ning kestust. Ka on registri pidamine oluline, kuna see võimaldab ennetada väärkohtlemist;
  • ohjeldusmeetmete kohaldaja/isiku täpsutamine – positiivsena võib välja tuua ka asjaolu, et psüühikahäirega isiku suhtes peab ohjeldusmeetmeid rakendama tervishoiuteenuse osutaja ehk arst ise. Eeldatavalt on tervishoiuteenuse osutaja saanud ka vastava väljaõppe. Eelnõu välistab välise abi osutajate (politsei, turvatöötajad) sekkumise tervishoiuteenuse osutamisesse;
  • ohjeldusmeetmete loetelu täiendamine (lisandusid füüsiline ohjeldamine ja ohjeldamine ravimite abil ehk keemiline ohjeldamine) ning täpsustamine;
  • ohjeldusmeetmete rakendamise järelevalve teostamise täpsustamine ja dokumenteerimine.

Negatiivsenavõib nimetatud eelnõu osas välja tuua asjaolu, et ohjeldusmeetmete rakendamise dokumenteerimise osas on jäänud reguleerimata vastava registri pidamise koosseis ja kohustuslikkus. Nimetatud registri süsteem, mis sisaldab selgeid sissekandeid, hõlbustab ohjeldusmeetmete kohaldamise jälgimist, andes ühtlasi ülevaate nende toimumise ulatusest. Ka on õiguskantsler oma visiitidel (6) korduvalt märkinud, et ohjeldamismeetmete registri olemasolu tuleb tagada selleks, et oleks ülevaade ohjeldamiste arvust kogumis ja liigiti ning nende kestusest. Vajalik on kohustada tervishoiuteenuse osutajaid pidama ohjeldusmeetmete kohaldamise registrit, näidates seaduses ära registri pidamise viisi, andmete koosseisu ja muud asjaolud. Ühtlasi tuleks kaaluda ka ohjeldamiste kohaste perioodiliste aruannete esitamist kontrollametkonnale (olgu selleks siis Terviseamet ja/või õiguskantsler). Hea praktikana võiks ohjeldusmeetmete rakendamise reguleerimisel lähtuda Piinamise ja Ebainimliku või Alandava Kohtlemise või Karistamise Tõkestamise Euroopa Komitee (edaspidi CPT) kõikidest soovitustest/standaridest.

Hoopis teisest aspektist läheneb isikuvabaduse õigusele Riigikogus arutluses olev riigivastutuse seadus, mis tegeleb muuhulgas ka kompensatsiooniga isikult alusetult vabaduse võtmise puhul. Uus seadus ühendaks senise riigivastutuse regulatsiooni ja riigi poolt alusetult vabaduse võtmisega tekitatud kahju hüvitamise seaduse (AVVKHS). Samuti muudaks see alusetu vabadusevõtmise puhul makstavat hüvitise maksmise skeemi. Kui eelnevalt oli hüvitiseks kindel summa iga päeva eest (olgu siis saadud kahju tõendatav tõi tõendamata), siis nüüd on tõendamata kahju jaoks sätestatud fikseeritud summa ja ülejäänud osas katab hüvitis reaalselt saamata jäänud tulu.(7)

Kahtlemata muutuks selle seaduse vastuvõtmisel hüvitise regulatsioon selgemaks, kuna erinevad riigivastutuse liigid, mis toovad kaasa õiguse nõuda hüvitist, on kokku toodud ühte terviklikku seadusesse.

Seadusandlik areng

2011. aastal jõustunud muudatused sotsiaalhoolekande seaduses (SHS) puudutavad samuti patsientide õiguste valdkonda. Õiguse isikuvabadusele kontekstis on oluline just üld- ja erihooldekodusid puudutavad muudatused (vt ka peatükki piinamise ja muu julma kohtlemise kohta). SHSi paragrahvi 202 kohaselt võib liikumisvabadust piirata vaid isikutel, kes on paigutatud hoolekandeasutusse kohtumääruse alusel ja isikutel, kes saavad ööpäevaringset erihooldusteenust.(8)

Ühe lisatingimusena on vaja tõestada otsest ohtu isiku enda või (uue redaktsiooni lisandusena) teiste isikute elule, puutmatusele või füüsilisele vabadusele. Reguleerimata on veel jäänud see, kelle poolt otsene oht peab olema põhjustatud. Teisteks lisatingimusteks (mis jäid samaks) on muude vahendite ebapiisavus ja asjaolu, et arst ei ole eraldamise kasutamist konkreetse isiku suhtes välistanud. Ainsaks ohjeldusmeetmeks liikumisvabaduse piiranguna sellises olukorras on eraldamine teistest isikutest st eraldusruumi paigutamine (SHSi § 202), muid vahendeid kasutada ei tohi.

Eraldamise otsustab erihooldusteenuse osutaja põhjendatud kirjaliku otsusega ja selle kohta peab koostama kirjaliku protokolli (SHSi § 202). Samuti peab igal ööpäevaringse erihooldusteenuse osutajal, kelle kasutuses on eraldusruum, olema loodud spetsiaalne register eraldamise kasutamise kohta ning eraldatuses olnud kliendil on õigus tutvuda registris tema kohta tehtud sissekannetega, saada sellest koopiaid ja lisada registrisse seda juhtumit puudutavaid selgitavaid märkusi. Selline nõue tuleneb CPT raportist Eesti külastuse kohta 2003. aastal. Ei CPT standardid ega ka kehtiv seadusandlus ei sätesta nõudeid nimetatud registri vormi osas. Õiguskantsleri 2011. aastal ilmunud tegevusaruandest eelneva aasta kohta nähtub, et hoolekandeasutustes peetavad registrid on väga erinevad. Registreid peetakse nii arvutis kui paberkandjal ning see võib seada ohtu andmete turvalisuse kuna turvalisuse tagamiseks puudub ühtne süsteem.

Kasulik teave

Inimesed ei ole sageli teadlikud sellest, et isikut tuleb teavitada tema kohta kogutavatest andmetest (isikuandmete kaitse seadus – IKS, § 19). Samuti on neil tulenevalt SHSi paragrahvist 35 ja IKSi paragrahvist 6 õigus tutvuda nii sotsiaalhoolekandeasutuses olevate tema kohta koostatud dokumentidega kui ka n-ö eraldamise registris tema kohta tehtud sissekannetega. Erandina on see õigus piiratud juhtudel kui dokumentidega tutvumine on vastuolus teenust saava isiku huvidega (SHSi § 35 lg 2). Nendel juhul peab keeldumise kohta olema langetatud kirjalik ja põhjendatud otsus ning isikule tuleb selgitada, et sellise otsuse peale on võimalik esitada kaebus või vaie.

Õiguskantsler on oma viimases tegevusaruandes viidanud ka erihoolekandeteenuse osutaja kohustusele koostada infoleht, mis kajastaks isiku õigusi.(9)

SHSi § 1131 lg 1 p 1 näeb ette, et lisaks isikule endale teavitatakse ka tema seaduslikku esindajat hoolekandeasutuse kodukorrast ning isiku õigustest ja tema isikuvabadusele seatud piirangutest teenuse saamise ajal. Infoleht peab sisaldama ka infot võimalike kaebemehhanismide kohta, sealhulgas informatsiooni võimaluse kohta pöörduda teiste asjakohaste institutsioonide (Sotsiaalkindlustusameti, maavanema, Terviseameti, õiguskantsleri, kohtu) poole.(10)

Kaebustel on kvaliteedi tagamisel oluline roll, see on üks tagasiside võimalustest. Kaebused annavad tulemusi juhul, kui neid käsitletakse ja analüüsitakse kvaliteedijuhtimise põhimõtetest lähtudes.

Kohtupraktika

Riigikohus tegi 2011. aastal olulisi otsuseid alusetult kinnipidamise hüvitamise süsteemi osas, mis aitavad kaasa isikuvabaduse õiguse paremale kaitsele. Esimesest kaasusest, mis puudutab V. Õiglase alusetult vahi all veedetud 171 päeva, oli juttu ka 2010. aasta inimõiguste aruandes. (11)

Riigikohus leidis nüüd, et kuna põhiseadus nõuab alusetult vahistatule talle sellega tekitatud kahju hüvitamist õiglases ulatuses, siis ei pruugi AVVKHSiga paika pandud kalkulatsioon, mis võtab arvesse üksnes vahi all viibitud päevade arvu ja mitte midagi muud, olla põhiseadusega kooskõlas.(12)

Teises kaasuses leidis Riigikohus, et kahju hüvitamisel kohtleb AVVKHS erinevalt kohtueelses menetluses või eelistungil kriminaalmenetluse lõpetamisel aegumise tõttu vahi all olnud isikuid ja kohtuliku arutamise ajal (eelistungile järgnevalt) aeguva kuriteo tõttu vahi all olnud isikuid.(13)

Esimesel juhul on isikul õigus saada hüvitist alati, teisel juhul aga mitte. Kohus leidis, et isikute eristamine sõltuvalt sellest, kas vahi all pidamise alus langes ära enne või pärast eelistungit, ei ole põhiseaduses sätestatud võrdsuspõhimõtte kohaselt õigustatud.

2011. aasta üks märkimisväärsemaid arenguid oli Riigikohtu otsus, millega tunnistati karistusjärgne kinnipidamine põhiseadusega vastuolus olevaks.(14)

Antud teemat käsitles ka inimõiguste aruanne 2008-2009,(15) kus jõuti samuti järelduseni, et tõenäoliselt ei ole selline kinnipidamine inimõiguste seisukohalt põhjendatud.

Riigikohus on asunud seisukohale, et karistusjärgne kinnipidamine ei erine oma olemuselt ja režiimilt muust vangistusest. Ka ei erine teenused ja meetmed, mida vangla peaks karistusjärgse kinnipidamise eesmärki – suunamine õiguskuulekamale käitumisele ja õiguskorra kaitsmine – silmas pidades ostuma. Riigikohus kritiseerib oma otsuses karistusjärgset kinnipidamist reguleerivate sätete ebaselgust ja ebamäärasust. Sarnaselt kriitikale inimõiguste aruandes 2008–2009, leiab ka Riigikohus, et prognoos, mida kohtunik peaks karistusjärgse kinnipidamise kohaldamiseks tegema isiku kuritegeliku kalduvuse kohta tulevikus, on liialt oletuslik ja on seetõttu potensiaalselt suureks ohuks õigusele isikuvabadusele. Kokkuvõtteks jõudis Riigikohus seisukohale, et karistusjärgne kinnipidamine siiski ei vasta ühelegi põhiseadusega ettenähtud vabaduse võtmise seaduslikule alusele ning seetõttu on see põhiseadusega vastuolus ja kehtetu.

Riigikohtu otsus on kahtlemata positiivne areng inimõiguste kaitses. Kahetsusväärne on siiski, et olukorras, kus riigi kõrgeim kohus avaldas juba karistusjärgse kinnipidamise sätestamise eelnõu staadiumis kahtlusi selle põhiseaduspärasuses, otsustas Justiitsministeerium ja hiljem Riigikogu selle seaduse muudatuse ikkagi teoks teha. Riigikohus viitas oma arvamuses eelnõule, et tõenäoliselt toob see seaduse muudatus kaasa kohtuvaidlusi ja loobus seetõttu detailsemast analüüsist eelnõu menetlemise faasis.(16)

Eelnõul ja juba jõustunud seadusemuudatusel oli mitmeid vigu, millele pöörasid menetlemise staadiumis tähelepanu mitmed eksperdid ja millele viitas nüüd ka Riigikohus oma 2011. aasta kohtuotsuses, mistõttu ei oleks see muudatus kunagi pidanud sellisel kujul jõustuma. Loodetavasti keskendub riik nüüd vangistuse režiimi muutmisele, võttes kasutusele ja tõhustades isiku ohtlikkust vähendavaid meetmeid juba karistuse ajal, nagu Riigikohus oma otsuses ka soovitab.

Statistika ja uuringud

2011. aastal ilmus ülevaade Tallinna ja Tartu ringkonnakohtute otsustest haldusasjades.(17)

Muuhulga jõuti ülevaates järeldusele, et alusetu kinnipidamise tulemusel tekkinud mittevaralise kahju hüvitamise määramisel on kohtul suur otsustusruum. Selle raames peab kohus arvestama „õigusrikkumise raskust, isikule põhjustatud kannatuste ja valu intensiivsust, samuti kohtute senist praktikat sarnastel juhtumitel.“(18)

Kusjuures, kinnipeetava kartserisse paigutamisel kuulub kohtupraktika kohaselt hüvitamisele üksnes need isikuvabaduse piirangud, mis kartserisse paigutamisel intensiivistusid, võrreldes selle olukorraga, milles ta oma vangistuse ajal niikuinii oli.

Kokkuvõte

Suurimaks positiivseks arenguks inimõiguste kaitse seisukohalt 2011. aastal oli tõenäoliselt karistusjärgse kinnipidamise põhiseadusvastaseks tunnistamine. Selle kõrval on oluline ka alusetult kinni peetud isikutele hüvitise maksmise režiimi korrastamine uue seaduse eelnõuga. Kõige suurema arvu (juba tehtud ja veel arutluses olevate) muudatustega paistab silma psühhiaatrilist abi ja sotsiaalhoolekannet puudutav regulatsioon, seda just ohjeldusmeetmeid puudutavate sätete täpsustamise ja täiustamise osas. See on kahtlemata suund inimõiguste parema kaitse poole. Inimõiguste paremat kaitset tõotab ka hetkel veel valitsuses arutlusel olev eelnõu, millega seksuaalkurjategijatel on võimalus vangistuse alternatiivina saada ravi, mis läbimõeldud regulatsiooni ja rakendamise puhul võib kaasa aidata nende reintegreerumisele ühiskonda karistuse lõppedes.

Allikad:

1 RT I, 23.02.2011, 31.

2 Eesti Vabariigi põhiseadus. RT 1992, 26, 349.

3 RT II 2000,11,57.

4 PsAS muutmise seaduse eelnõu seletuskiri. Lk 10.

5 Samas. Lk 11.

6 Õiguskantleri 2010. aasta aruanne. Lk 108.

7 Õiguspoliitika arengutest ja justiitsministeeriumi rollist selles, Martin Hirvoja Justiitsministeeriumi õiguspoliitika asekantsler, 28. jaanuar 2011. a, lk 15-16.

8 Ööpäevaringses erihooldusteenuses tagatakse lisaks igapäevaelu toetamise teenusele isiku turvalisus; abistatakse isikut enese eest hoolitsemisel; järgitakse tervishoiuteenuse osutaja poolt isikule määratud raviskeemi; luuakse kohtumäärusega hoolekandeasutusse paigutatud isikule võimalused töötamiseks või töösarnaseks tegevuseks oma territooriumil ja viiakse ellu muid tegevusi, mis on vajalikud (SHS, §1149 lg 2).

9 Õiguskantsleri 2010.a tegevuse ülevaade.

10 Euroopa Nõukogu (2004). Raport. Eesti Valitsusele.; Õiguskantsleri 2010. aasta tegevuse ülevaade.

11 Inimõigused Eestis 2010. Eesti Inimõiguste Keskuse aastaaruanne, Tallinn, 2011. Lk 44-45.

12 Riigikohtu üldkogu otsus nr 3-3-1-69-09.

13 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus 3-4-1-3-11.

14 Riigikohtu üldkogu otsus nr 3-4-1-16-10. Riigikohus kinnitas oma seisukohta hilisemas otsuses 3-1-1-63-11.

15 Inimõigused Eestis 2008-2009. Tallinna Tehnikaülikooli õiguse instituudi inimõiguste keskuse aastaaruanne, Tallinn, 2010. Lk 7-12.

16 Allas, Mare (õigusteabe osakonna peaspetsialist, Riigikohus), Karistusseadustiku, kriminaalmenetluse seadustiku ja vangistusseaduse muutmise seaduse eelnõu kohta, kiri justiitsministeeriumile nr 10-4-1-7. 29.09.2008.

17 Leppik, Marelle. Tallinna ja Tartu ringkonnakohtu otsuste ülevaade haldusasjades 2010. aasta II poolaastal. Kohtupraktika ülevaade, Rigikohus, õigusteabe osakond. Tartu 2011; Rätsep, Signe. 2010. aasta Tallinna ja Tartu ringkonnakohtute otsuste ülevaade tsiviilasjades, Riigikohus, õigusteabe osakond. Tartu 2011.

18 Leppik, Marelle. Lk 20-21.