Võtmeteemad
- Venemaa Föderatsiooni sõda Ukrainas tõi Eestisse hulgaliselt põgenikke nii Ukrainast kui ka Venemaalt.
- Riik ei olnud koheselt valmis nii suure halduskoormusega, langes menetluste kvaliteet.
Poliitilised ja institutsionaalsed arengud
Viimase kahe aasta jooksul on Euroopasse saabuvate varjupaigataotlejate arv märkimisväärselt kasvanud. Kui aastate 2020–2021 võtmeteemaks oli pandeemia ja piiride sulgemine, siis aastatel 2022–2023 oli võtmeteemaks sõda Ukrainas.
24. veebruaril 2022 alustas Venemaa täiemahulist sõda Ukrainas, mis tõi kaasa suurima rahvusvahelise kaitse taotlejate arvu ELis alates 2016. aastast.[1] Alates sõja algusest on ELis registreeritud üle 5 miljoni pagulase Ukrainast.[2] Varjupaika vajasid mitte ainult need, kes sõja eest põgenesid, vaid ka need, kes enne sõja algust viibisid ELis ja ei saanud enam oma koduriiki naasta.
4. märtsil 2023 otsustas ELi Nõukogu aktiveerida ajutise kaitse direktiivi[3], mis lihtsustas Ukrainast põgenenud isikutel kaitse saamist. Eesti võttis vastu ajutise kaitse kohaldamise korralduse[4], millega määrati ajutise kaitse saamiseks õigustatud isikute ring. Ajutise kaitse taotleja pidi füüsiliselt viibima Ukrainas 24.02.2022 seisuga selleks, et ajutisele kaitsele kvalifitseeruda. Ukraina kodanik, kes viibis näiteks töö- või puhkusereisil ja sõja tõttu ei saanud tagasi pöörduda, ajutisele kaitsele enam ei kvalifitseerunud ning pidi kaitse saamiseks läbima rahvusvahelise kaitse menetluse tavamenetluse korras. Ka enne sõja algust viibis Eestis ajutiselt märkimisväärne arv ukrainlasi. Pagulaste arvu tõus tõi kaasa suure surve Eesti varjupaigasüsteemile. Kuna märkimisväärne osa ukrainlastest ei kvalifitseerunud ajutisele kaitsele, siis oli Eestil vajadus tõhustada ja kiirendada tavapäraseid rahvusvahelise kaitse menetlusi, säilitades samaaegselt menetluse kvaliteet.
Vaatamata sellele, et Eesti on üldjuhul hästi hakkama saanud Ukraina põgenike vastuvõtmisega, esines probleeme nendel, kes üritasid põgeneda Ukrainast läbi Venemaa territooriumi: Eesti-Vene piiripunktis ei lastud üle Eesti piiri mitmeid sõjapõgenikke, kellel oli õigus ajutisele kaitsele.[5] Konkreetne inimeste arv pole teada.
Sõjategevuse, mobilisatsiooni[6] ja suurenevate repressioonide tõttu kasvas ka märkimisväärselt rahvusvahelise kaitse taotlejate hulk Venemaa Föderatsioonist.
2022.–2023. aastate sündmused tõid esile vajaduse kohaneda humanitaarsete kriisidega ja tagada, et kaitset vajavatel isikutel oleks juurdepääs õiglasele ja tõhusale menetlusele. Tekkis mitmeid probleeme rahvusvahelise kaitse tavamenetluses. Rahvusvahelise kaitse taotluste menetlejad vahetusid, mis tõi kaasa menetluse kvaliteedi langemist. Näiteks asjas 3-23-656[7] leidis kohus, et Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) poolt läbi viidud haldusmenetlus oli „katastroofiliselt puudulik“.[8]
Seadusandlikud arengud
2022. aasta augustis jõustusid riigipiiri seaduse muudatused ja sellega seonduvalt ka teiste seaduste muudatused.[9] Kehtestati, et massilisest sisserändest põhjustatud hädaolukorras võib PPA ohu korral avalikule korrale või riigi julgeolekule jätta ebaregulaarselt välispiiri ületanud välismaalase rahvusvahelise kaitse taotluse vastu võtmata ja saata ta ilma lahkumisettekirjutust või sisenemiskeelu otsust tegemata tagasi, juhul kui välismaalasel oli võimalik Eestisse siseneda välispiiri ületamiseks avatud piiripunkti kaudu.
Eesti Pagulasabi ja Eesti Inimõiguste Keskus kritiseerisid antud muudatusi.[10] Hetkel ei ole muudatusi rakendatud, kuna pole esinenud massilisest sisserändest põhjustatud hädaolukorda. Kui antud situatsioon peaks aset leidma, oleks olukord kindlasti problemaatiline.[11] Olukord, kus riik rahvusvahelise kaitse taotlusi individuaalselt läbi ei vaata ning varjupaigataotlejaid lahkumisettekirjutust tegemata tagasi saadab, on vastuolus rahvusvahelise õigusega.[12]
Kohtupraktika
Aastatel 2022–2023 tehti varjupaigavaldkonnas olulisi kohtulahendeid, mis puudutasid nii haldusmenetluse läbiviimist kui ka kinnipidamiskeskuses viibivatele rahvusvahelise kaitse taotlejatele interneti ja mobiiltelefonide kasutamise võimaldamist.
20. juunil 2023 tunnistas Riigikohus põhiseadusega vastuolus olevaks siseministri määruse „Kinnipidamiskeskuse sisekorraeeskiri“ punkti, mille kohaselt on mobiiltelefonid kinnipidamiskeskuses keelatud esemed.[13] Kohus leidis, et isiklike mobiiltelefonide kasutamise lauskeeld kinnipidamiskeskuses on põhiseadusevastane. Kohus selgitas, et inimese põhiõigusi võib piirata vaid seadusega, kõne all olev piirang on aga paika pandud ministri määrusega kinnitatud sisekorraeeskirjaga. Interneti kasutamise korda sisekorraeeskirjas reguleeritud ei ole. Väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadus paneb riigile kohustuse tagada kinnipidamiskeskuses võimalus kasutada üldkasutatavaid sidekanaleid, mille hulka kuulub ka ligipääs internetile. Kolleegiumi hinnangul ei tulene seadusest määrusandjale volitust kehtestada keelatud esemete loetelu abil ka üldist interneti kasutamise keeldu.
2023. aasta juuni alguses jõustus Tallinna Halduskohtu otsus asjas 3-22-2684[14], millega kohus leidis, et erivajadusega isikule tuleb rahvusvahelise kaitse menetluses tagada piisav tugi. Võtmeteemaks oli erivajaduste hindamine ning sellest tulenevad menetlustagatised. Kohus leidis, et PPA poolt läbi viidud erivajaduse hindamine oli formaalne ning ei selgitanud välja, millist tuge võiks taotleja oma vaimse tervise probleemide tõttu vajada. Haavatavuse hindamata jätmise tulemusena rikkus PPA oluliselt rahvusvahelise kaitse taotleja õigust olla ära kuulatud.
Statistika ja uuringud
Rahvusvahelist kaitset taotles perioodil 24.02.2022–17.09.2023 kokku 6256 inimest, kellest 5790 olid Ukraina kodanikud. Peale Ukraina kodanike esitasid nii 2022. kui ka 2023. aastal teiseks kõige rohkem taotlusi Venemaa Föderatsiooni kodanikud.
Ajutist kaitset on 17.09.2023 seisuga taotlenud kokku 48 634 inimest. Ajutise kaitset pikendamist on 17.09.2023 seisuga taotlenud 27 367 inimest. Ajutisest kaitsest on loobunud 5736 inimest.[15]
Kui 2022. aastal rahvusvahelise kaitse taotluste arv hüppeliselt kasvas, siis 2023. aastal hakkas taotluste arv kahanema. Näiteks 2023. aasta alguses esitati perioodil jaanuar–aprill keskmiselt 480 taotlust, perioodil märts–august oli taotluste arv keskmiselt juba 280 taotlust.[16]
19. juunil 2023 andis Balti Uuringute Instituut välja uuringu “Rahvusvahelise kaitse taotlejate ja tagasisaadetavate nõustamisteenuse analüüs”.[17] Uuring keskendub nõustamisteenustele, mida osutatakse rahvusvahelise kaitse menetluse ja tagasisaatmismenetluse kontekstis, selles käsitletakse nõustamisteenuse tõhusust ja mõju ning esitatakse soovitusi nõustamisteenuse arendamiseks. Uuringus leiti, et teenuse sisu ei ole erinevatele osapooltele arusaadav, teenuse osutamise piirid on hägusad. Olukord, kus PPA on nii rahvusvahelise kaitse menetleja kui ka nõustaja rollis, on toonud kaasa rollide konflikti, kuna nõustajalt oodatakse lojaalsust PPA-le.[18] PPA nõustajal ja rahvusvahelise kaitse taotlejal ei saa tekkida usaldussuhe, seega kannatab nõustamise kvaliteet. Leiti, et PPA vaade teenusele ei ühti Siseministeeriumi vaatega teenusele.[19] Uuringu tulemuste kohaselt ei ole praegune teenus oma disainist lähtuvalt neutraalne ega objektiivne.[20]
Uuring kajastas ka Eesti Inimõiguste Keskuse rolli rahvusvahelise kaitse taotlejate nõustamises. Taotlejate sõnul aitavad kohtumisteks menetlejaga ette valmistuda ennekõike Eesti Inimõiguste Keskus ja majutuskeskuste juhid.[21] Intervjueeritud varjupaigataotlejad tõid ka välja, et keskuse tegevus osati tasakaalustab kogu varjupaigasüsteemi ning „nügib PPA-d olema menetluse käigus paremad“.[22]
Lootustandvad ja head praktikad
Aastast 2022 suurenes kohalike omavalitsuste osalus pagulaste kohanemise toetamises. Tallinna linnas avati põgenikekeskus[23], kus põgenikud saavad ühest kohast teenuseid, abi ja infot, mida nad Eestisse jõudes vajavad.
Eesti Pagulasabi tõstis Ukraina sõja alguses oma võimekust pakkudes erinevaid teenuseid ja programme rahvusvahelise ja ajutise kaitse saajatele. Eestis on neil toimetuleku-, nõustamis-, kogukonna-, vaimse tervise, hariduse ja teadlikkuse ning huvikaitseprogramm, mille raames osutatakse erinevaid teenuseid.[24]
15. augustil 2023 allkirjastas PPA koostöölepingu[25] ÜRO Pagulasameti (UNCHR) Põhja- ja Baltimaade esindusega. Uue koostöölepingu kohaselt on nüüdsest võimalik teostada piirimonitooringut ehk kontrollida PPA tegevust seoses varjupaika vajavate inimestega piiripunktides, mida hakkab teostama Eesti Inimõiguste Keskus ÜRO Pagulasameti partnerina.
Olulisemad avalikud arutelud
Olulisemate avalike aruteludena seoses sõjaga Ukrainas on esile kerkinud varjupaigataotlejate ebavõrdne kohtlemine. Näiteks teatud juhtudel tohivad Ukraina kodakondsusega täiendava kaitse saajad ajutiselt viibida päritoluriigis[26], aga teise riigi põgenikud, kes on samuti saanud täiendava kaitse, seda teha ei tohi. Ka viiakse Ukraina sõjapõgenike rahvusvahelise kaitse taotluse menetlus läbi lihtsustatud korras, umbes kuu ajaga[27], aga teistest riikidest tulnud isikud peavad tavamenetluse korras taotluse vastust ootama 6 kuud.
Oli ka avalik arutelu selle üle, kas Venemaa kodanikud, kes põgenevad mobilisatsiooni eest, võivad saada rahvusvahelist kaitset või mitte. Tolleaegne minister Urmas Reinsalu on avalikult öelnud, et kodanikukohustuse täitmisest keeldumine Venemaal või soov seda teha ei ole piisav alus varjupaiga saamiseks teises riigis.[28]
Trendid ja tulevikuvaade
Aastatel 2022–2023 oli PPA otsustes märgata trendi lugeda pea kõikide mobilisatsiooni eest põgenevate Venemaa kodanike poolt esitatud rahvusvahelise kaitse taotlused põhjendamatuks. Rahvusvahelise õiguse kohaselt on mobilisatsioon või sõjaväeteenistuse kohustus ilma asendusteenistuse võimaluseta teatud juhtudel tagakiusu aluseks, näiteks kui isikut sunnitakse toime panema sõjakuritegusid.[29] Osa nendest otsustest on tänaseks kohtu poolt tühistatud, kuid otsused pole veel jõustunud. Otsuste jõustumise korral peab PPA oma praktikat muutma.
Juhtumikirjeldus
Topeltkodakondsusega (Ukraina ja Venemaa) isik, kes viibis sõja puhkemise ajal okupeeritud Krimmis, tuli Eestisse ajutist kaitset taotlema. Tema esimene kodakondsus oli Ukraina kodakondsus. Vene kodakondsuse oli isik sunnitud võtma selleks, et okupeeritud Krimmis inimväärikalt elada. Peale ajutise kaitse taotluse esitamist kutsus PPA isiku vestlusele. Samal päeval kulmineerus olukord sellega, et isik saadeti riigist välja ilma ühegi õigusliku aluseta, talle ei väljastatud lahkumisettekirjutust ega ajutise kaitse menetluse lõpetamise otsust. PPA viis taotleja Tallinnast Narva piirile, andis talle Ukraina passide hoiule võtmise protokolli ja saatis ta sunniviisiliselt välja Venemaale, tagastades talle üksnes tema Venemaa Föderatsiooni dokumendid. Eesti Inimõiguste Keskuse abiga esitas isik Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA õigusvastase käitumise peale. Kohus otsustas, et isiku väljasaatmine PPA poolt oli õigusvastane ning mõistis PPAlt välja 3000 eurot mittevaralise kahju hüvitisena ja 254,03 eurot varalise kahju hüvitisena.[30] Praeguseks hetkeks on isik saanud ajutist kaitset.
Soovitused
- Rahvusvahelise kaitse menetluses peab välja töötama tõhusa ja adekvaatse haavatavuse hindamise raamistiku ning tagama haavatavate isikute õiguste kaitse kogu menetluse vältel.
- PPA peab parandama rahvusvahelise kaitse menetluse kvaliteeti tagades tõhusa, kiire ja õiguspärase menetluse.
- Siseministeerium võiks tagada rahvusvahelise kaitse taotlejatele sõltumatu ja objektiivse nõustamisteenuse, viies selle PPA haldusalast välja.
[1] Euroopa Parlament. 2023. Varjupaik ja ränne ELis: faktid ja arvud, 13.07.2017.
[2] UNHCR. 2023. Operational Data Portal. Refugees from Ukraine recorded in Europe, 19.09.2023.
[3] Euroopa Liidu Teataja. Nõukogu direktiiv 2001/55/EÜ miinimumnõuete kohta ajutise kaitse andmiseks ümberasustatud isikute massilise sissevoolu korral ning meetmete kohta liikmesriikide jõupingutuste tasakaalustamiseks nende isikute vastuvõtmisel ning selle tagajärgede kandmisel, L 212, 20.07.2001.
[4] Riigi Teataja. 2022. Ajutise kaitse kohaldamine, RT III, 08.03.2022, 10.
[5] Viltrop, A., Ponomarjova, U. 2022. Viltrop ja Ponomarjova: ukrainlase teekond ohutusse takerdub Eesti idapiiril, ERR, 04.10.2022.
[6] Länts, U. 2022. Venemaa kuulutas välja osalise mobilisatsiooni, Postimees, 21.09.2022.
[7] Tallinna Halduskohtu 06.06.2023 otsus haldusasjas nr 3-23-656.
[8] Ponomarjova, U., Tuuling, K., Vaarmann, O. 2023. Kohtuotsus: PPA menetluses leidub tõsiseid puudujääke, Eesti Inimõiguste Keskus, 27.07.2023.
[9] Riigi Teataja. 2022. Riigipiiri seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus, RT I, 06.08.2022, 1.
[10] Eesti Pagulasabi, Eesti Inimõiguste Keskus. 2022. Arvamuse andmine Riigipiiri seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus 577 SE kohta.
[11] Ponomarjova, U. 2022. Uljana Ponomarjova uuest piiriseadusest: kas soovime tõesti riiki, mis järgib inimõigusi vaid olukordades, mis on talle mugavad? Eesti Päevaleht, 06.06.2022.
[12] ERR. 2022. Riigipiiri seaduse muutmise kava tekitab Eesti inimõiguslastes pahameelt, 07.06.2022.
[13] Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20.06.2023 otsus kohtuasjas nr 5-23-16.
[14] Tallinna Halduskohtu 02.05.2023 otsus haldusasjas nr 3-22-2684.
[15] Politsei- ja Piirivalveamet. 2023. Ajutise ja rahvusvahelise kaitse taotlejate arv, 18.09.2023.
[16] Politsei- ja Piirivalveameti igakuine aruanne 31.08.2023 seisuga. (Eesti Inimõiguste Keskuse valduses)
[17] Kaldur, K., Pertšjonok, N., Jurkov, K., Pesti, M. 2023. Rahvusvahelise kaitse taotlejate ja tagasisaadetavate nõustamisteenuse analüüs. Balti Uuringute Instituut.
[18] Ibid, lk 45.
[19] Ibid, lk 46.
[20] Ibid, lk 49.
[21] Ibid, lk 19.
[22] Ibid, lk 43.
[23] Tallinna Linnavalitsus. Põgenikekeskus Tallinnas.
[24] Eesti Pagulasabi. Programmid.
[25] ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti (UNHCR) Põhja- ja Baltimaade esindus. 2023. Politsei- ja piirivalveamet allkirjastas koostööleppe ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti Põhja- ja Baltimaade esindusega, 15.08.2023.
[26] Politsei- ja Piirivalveameti vastus Eesti Inimõiguste Keskuse selgitustaotlusele, 26.04.2023. (autori valduses)
[27] Politsei- ja Piirivalveamet, Info seoses sõjaga Ukrainas.
[28] Stybnarova, N. 2022. Putin’s war is illegal – and Russians fleeing the draft may have the right to asylum, The Guardian, 08.10.2022.
[29] ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet (UNHCR). Rahvusvahelise kaitse suunised nr 10. Sõjaväeteenistusega seotud varjupaigataotlused 1951. aasta pagulasseisundi konventsiooni artikli 1A lõike 2 ja/või 1967. aasta protokolli kontekstis, 12.11.2014, p 17.
[30] Tallinna Halduskohtu 20.03.2023 otsus haldusasjas nr 3-22-1245.
