Õigus haridusele

Poliitilised ja institutsionaalsed arengusuunad

 Eesti Vabariigi põhiseaduses on sätestatud iga inimese õigus haridusele ning kooliealiste laste kohustus õppida seadusega määratud ulatuses, kusjuures õppimine riigi ja kohalike omavalitsuste üldhariduskoolides on õppemaksuta.[1] Lapsevanematelt küsitavad annetused, sisseastumiskatsed nn eliitkoolidesse ja erakoolide rahastamise küsimused ajendasid õiguskantslerit pöörduma Riigikogu poole põhihariduse korralduse põhiseaduspärasuse teemal.

Aktsepteerides „eliitkoolides“ lapsevanemate rahalist panust, nimetatagu seda annetuseks või millekski muuks, on loodud munitsipaal- ja erakooli hübriid, mis kasvatab parema sotsiaalmajandusliku taustaga laste eeliseid teiste laste ees veelgi ning panustab sellega täiendavalt haridusliku kihistumise protsessi.[2]  Lapsevanema ja lapse seisukohalt pole vahet, milline avaliku võimu tasand vastutab kvaliteetse ja tasuta põhihariduse kättesaadavuse eest, seetõttu pole õiguskantsleri sõnul välistatud, et „edaspidi käsitleb Eesti põhihariduse tagamist riigielu ülesandena.“[3] Ülle Madise hinnangul on igal lapsel õigus saada tasuta korralik, elus edenemiseks parimat alust pakkuv põhiharidus. „Riigi ülesanne on valida mudel, mis selle tõepoolest tagab. Praegu sellist olukorda pole. Hariduslik kihistumine süveneb.“[4]

Kavandatav seadusemuudatus, mis võtaks kohalikelt omavalitsustelt kohustuse osaleda eraüldhariduskoolide kulude katmises, on Ülle Madise hinnangul põhiseadusega kooskõlas. Kehtiv otsus toetada erakoole kuulub hariduspoliitiliste valikute hulka, ent ei tulene põhiseadusest.^[5]

2014. aastal algatas õiguskantsler menetluse uurimaks, kas Tallinna Inglise Kolledži (TIK) õpilastele on tagatud põhiseadusest tulenev õigus õppida munitsipaalkoolis ilma õppemaksuta.[6] Hetkel finantseerivad vanemad annetuste kaudu õppekavajärgset õpet. Inglise keele süvaõppe puhul pole tegu õppekavavälise õppega, seega on keelatud nõuda õpilaste vanematelt raha nende tundide läbiviimiseks. Õiguskantsler tegi Tallinna linnale ettepaneku katta edaspidi õppekavas sätestatud mahus võõrkeele õpetamisega seotud kulud.^[7] Probleemi tõsidus seisneb selles, et TIK-iga seotu ei ole erandjuhtum, ning vajab sekkumist riiklikul tasandil.

Vaatamata PISA 2012 uuringu[8] suurepärastele tulemustele, on põhjust hariduse tuleviku osas muret tunda. Eesti Haridustöötajate Liidu esimees Reemo Voltri sõnul on kõige suurem probleem õpetajate töötasu. „Kui me võrdleme meie palka OECD riikidega, siis on see kõige väikseim. Probleemiks on ka see, et meie õpetajaskond aina vananeb.“[9] Haridustöötajad soovivad arutelu selles osas, mis toimub järgnevatel aastatel, ehk kindlustunnet ja kokkulepete täitmist tulevikus, et tagada õpetajate järelkasv.

Eesti hariduselu puudutava suurima sisulise muudatusena võib välja tuua 2013. õppeaastast käivitunud kõrgharidusreformi.[10] Reformi tulemuslikkusest ei saa nii lühikese perioodi puhul veel olulisi järeldusi teha, kuid juba on arutlusel uued ettepanekud kõrghariduse reformimiseks. Teadus-ja arendusnõukogu tellimusel koostatud nn G.Okki raport[11] Eesti ülikoolide ja teiste teadusasutuste tegevussuundade kohta[12] annab mõtteainet edasisteks aruteludeks. Kardinaalsete muudatuste tegemine nii lühikese aja tagant annab põhjuse küsida, kas hariduspoliitilised otsused ikka tuginevad piisavatel uuringutel ja kas nende tegemisel on kaasatud erinevate valdkondade spetsialiste.

Seadusandlikud arengusuunad

Valdade ja linnade munitsipaalkoolide pidamiseks eraldatava hariduskulude toetuse kasutamise paindlikumaks muutmine tingis põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse muutmise, mis võimaldaks muuhulgas tugispetsialistide tööjõukulude katmist, samuti riigi ja kohalike omavalitsuste vahelise vastutuse jagamist.[13]

Vajaduspõhine õppetoetus loodi eesmärgiga toetada madala sissetulekuga peredest pärit noorte kõrghariduse omandamist, kuid märkimisväärne osa sihtrühmast jäi toetusest ilma. Muudeti vajaduspõhise õppetoetuste taotlemise süsteemi ja lisati põhitoetusele mittekvalifitseerunutele võimalus taotleda vajaduspõhist eritoetust.[14]

Uus lastekaitseseadus[15] kinnitab, et vägivallal ei ole laste kasvatamisel kohta. Eelnõu koostamisel toodi välja, et eri haldustasandite ja valdkondade ülene koostöö on puudulik.^[16] „Parem valdkondadevaheline koostöö võimaldaks tõhusamalt rakendada efektiivseid ennetavaid sekkumisi.“^[17]

Koolieelse lasteasutuse seaduse[18] muutmise seaduse üheks eesmärgiks oli soov täpsustada linnade ja valdade kohustuse sisu lasteaiakohtade tagamisel. Sagedased kohtuvaidlused nimetatud teemadel tingisid vajaduse täpsustusteks.

Kohtupraktika

2014. aastal avaldatud õiguskantsleri tegevuse ülevaates 2013. aasta kohta on välja toodud, et nagu mitmel eelnenud aastal, nii puudutas ka seekord suur hulk probleemidest koolieelse lasteasutuse teenuse osutamist. Lasteaiakohtade puuduse korral soovitas õiguskantsler avaldajatel kohtusse pöörduda, kuna lasteasutuses koha mittetagamise korral rikub kohalik omavalitsus seadust ning kohtul on olemas sunnivahendid kohtuotsuse täitmise tagamiseks.[19] Käesolevaks hetkeks on varasemate kohtuvaidluste lahendid selles valdkonnas avaldanud positiivset mõju ning lisaks on ka seadusega[20] reguleeritud omavalitsuste lastehoiu korraldamise võimalused.

Endiselt on lahendamata probleem erakoolide tegevuskulude rahastamise küsimuses.[21] Tallinna linna kohustati osalema eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asus linnas. Kool esitas halduskohtule taotluse kohtuotsuse täitmata jätmise eest trahvi määramiseks, mille linn vaidlustas ning lahendus tuli Riigikohtult, kes jättis madalama astme kohtute määrused muutmata.[22] Riigikohtu seisukoht analoogse kaebuse osas[23] annab vastuse ka linna vastuväitele, et vaatamata seadusega pandud kohustusele puuduvad neil selleks eelarvelised vahendid. Riigikohus selgitas täiendavalt, et erakoolide tegevuskulude katmise näol on tegemist kohalikule omavalitsusele pandud riikliku kohustusega. Riigikohus tunnistas 2014. aastal põhiseadusevastaseks selle, et riik ei eralda omavalitsustele erakoolide tegevuskulude katmiseks vajalikku raha. Sellele vaatamata ei saa omavalitsusüksus vaidlustada enda kohustust erakoolide ees. Riigikohus märkis, et kui riikliku kohustuse rahastamiseks pole raha eraldatud või on seda eraldatud ebapiisavalt, on kohalikul omavalitsusel õigus nõuda riigilt kohtu kaudu riikliku ülesande täitmiseks puuduolevat raha.

Põhiseadusevastane olukord ei takista erakoolidel halduskohtule kaebuse esitamist. Õiguslik alus selliseks nõudeks tuleneb Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsusest^[24] seni, kuni riigi rahaline kohustus kohalike omavalitsuste ees kehtestatakse seadusega. 2015. a kohtuvaidluses[25] osundatakse juba põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsusele asjas nr 3-4-1-26-14.

Statistika ja uuringud

Lapse õiguste konventsiooni 19. artiklile ja põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-le 44 tuginedes on kool kohustatud tagama õpilase koolis viibimise ajal tema vaimse ja füüsilise turvalisuse ning tervise kaitse. Riskikäitumise teadlikkuse uuring[26] kinnitab, et suur osa Eesti õpilastest kogeb koolikiusamist, mis väheneb vanemates vanuseastmetes. Füüsilist vägivalda on kogenud iga neljas õpilane. Ka õpetajad mainivad suuremat kokkupuudet vaimse vägivallaga. Probleemide lahendamisel esineb klassijuhatajate arvates takistusi, mis puudutab õpilaste ja nende vanemate soovimatust koostööd teha. Enda teadmisi ja oskusi vägivallajuhtumitega tegelemisel hindavad õpetajad seejuures pigem heaks, ning suuremaks puudujäägiks peetakse kooli võimalusi situatsioonide lahendamisel.

Laste hälbiva käitumise uuring[27] toob välja, et võrreldes 2006. aastaga on koolikiusamine küll mõnevõrra vähenenud, kuid siiski on väga palju lapsi, kelle jaoks kool ei ole turvaline keskkond ja vajalik on riiklikult tagatud toetusmehhanismide kasutuselevõtt nii õpetajatele kui õpilastele.

Õigus haridusele ei kätke endas vaid koolikohustuslikku iga. Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise pakti[28] artikli 13 lg 1 järgi tunnustatakse iga inimese õigust haridusele. Kuivõrd Eesti rahvaarv väheneb, siis oleme olukorras, kus ligi kolmandik tööealisest elanikkonnast on madala haridustasemega, kelle hulgas on töötuid enim.[29] Praxise analüüs toob välja, et elukestva õppe võimaluste kasutamisel on probleem just madalama haridustasemega inimestel. Põhjusteks on majanduslikud raskused, madal õpimotivatsioon ja vähene teadlikkus õppimisvõimalustest, samuti asjaolu, et Eestis pakutakse kutseõpet peamiselt päevases õppevormis, mis raskendab ligipääsu haridusteenustele.

Põhikooli ja gümnaasiumi õpetaja töötasu alammäära muutmine on osa õpetajate ameti väärtustamisest. Õpetaja töötasu alammäär[30] tõusis 900-le eurole, suurenedes 2013. aastaga võrreldes 12,5%. Haridusstatistika andmetel ületas eelmise aasta novembri seisuga munitsipaalkoolide õpetajate keskmine brutopalk 1002 eurot.^[31]

Kesk- ja kõrghariduse olukorda näitab käesoleval aastal avaldatud haridusteemaline uuring Haridus ja oskused,[32] kus pööratakse muuhulgas tähelepanu õpetajate oskustele. Suurimaks murekohaks on õpetajakoolituse lõpetanute kehvad oskused. Seega on hädavajalikud kõik poliitikad, mis mõjutavad õpetajaameti atraktiivsust, tugevdavad õpetajakoolituse taset ning toetavad seniste lõpetanute edasist arengut.[33]

Haridusministri sõnul tuleks laiendada õpetajate õigusi, sest see parandaks nende toimetulekut probleemsetes situatsioonides: „Praegu on õpetajaameti valikul suureks tõkkeks see, et ei teata, mida selles ametis probleemide ennetamiseks teha tohib“».[34]

Hea praktika

Lapse õigus turvalisele ja vägivallavabale koolikeskkonnale tuleneb ÜRO lapse õiguste konventsiooni artiklist 19[35] koosmõjus artiklitega 28 ja 29. Lapsel on õigus vägivallavabale lapsepõlvele. Laps peab olema kaitstud vägivalla eest nii kodus, koolis kui ka mujal.

Artikkel 28 sätestab lapse õiguse haridusele ning artikkel 29 täpsustab, milliste eesmärkide saavutamisele peab olema haridus suunatud, st õigus haridusele on tagatud siis, kui lapsel on koolis turvaline.[36] Võimalused turvalise koolikeskkonna tagamiseks peab looma kooli pidaja (nt kohalik omavalitsus) ning selle peab korraldama kooli direktor. Kooli kodukord peab selgitama, kuidas ennetatakse õpilaste ja koolitöötajate turvalisust ohustavaid olukordi ning neile reageerimist, samuti sellistest juhtumitest teavitamist ja nende lahendamist.[37]

Üheks kooli turvalisuse tagamise tänuväärseks algatuseks on kiusamisvaba kooli programm KiVA, millega on 2015/2016 õppeaastal liitunud juba üle 30 kooli. Tegemist on teaduspõhise programmiga, mis on loodud Turu Ülikoolis Soome haridus- ja kultuuriministeeriumi toetusel. Pilootprojektis osalenud koolides läbi viidud uuring näitab, et ohvrite osakaal langes KiVA tulemusena 17,2%.[38]

Kuna laste hoiakud ja sotsiaalsed suhted saavad alguse juba lasteaias, tuleb kiusamisvastase ennetustööga alustada varakult. Eesti Lastekaitse Liidu projekt „Kiusamisest vaba lasteaed ja kool“ on saavutanud häid tulemusi. Taanist pärit kiusamist ennetava metoodika efektiivsust tõestavad rakendamisega käsikäes käivad uuringud. Eestis on see metoodika kasutusel juba 2/3 lasteaedadest ja 81-s koolis.[39]

Õpetajatel peab olema lisaks aineteadmistele ka suhtlemisoskus, teadmised kiusamise äratundmiseks ja kiusamisolukordadega tegelemiseks. Samuti on tähtis koolipsühholoogide, sotsiaalpedagoogide ja teiste tugispetsialistide olemasolu koolides.

Olulisemad avalikud arutelud

2014. aastal aset leidnud traagiline juhtum on tõstatanud teema kooliturvalisusest. 27. oktoobril toimunud koolitulistamine Viljandis Paalalinna gümnaasiumis, kus 9. klassi õpilane tulistas tulirelvast tunni ajal õpetajat, kes saadud vigastustesse suri, šokeeris kogu Eestimaad. Erinevatel tasanditel on arutletud, mis on sellise käitumise tagamaad. Üksmeelel ollakse, et lisaks turvalisuse tagamisele tuleb leida ka põhjused, mis võivad mõjutada selliselt käitumist ning nendega tegeleda. Õiguskantsler Indrek Teder rõhutab, et ei ole tähtsamat kohustust, kui tagada laste õiguste austamine ning nende heaolu kaitse.[40] ÜRO lapse õiguste konventsiooniga^[41] liitunud riigid on endale võtnud kohustuse selle tagamiseks. Hoides ära lastevastast vägivalda, väheneb oluliselt ka laste endi vägivaldne ja muu riskikäitumine.[42]

Hetkel vägagi aktuaalne pagulaste vastuvõtmise teema puudutab ka meie koole – kas ollakse valmis õpetama lapsi, kes kooli tulles ei oska eesti keelt. Eesti hariduskorralduses nimetatakse neid uusimmigrandist õpilasteks,[43] kelle eesti keele oskus ei ole piisav koolis toimetulekuks. Tegemist võib olla nii teisest rahvusest kui eesti päritolu kodanikega, kes on viibinud pikemat aega välismaal ja kelle keeleoskus ei ole piisav koolis toimetulekuks. Õiguskantsler juhtis tähelepanu probleemile, kus kool ei tulnud toime lapse erivajadusest[44] tingitud õppe läbiviimisega.[45]Hariduslike erivajaduste puhul ei ütle seadus otsesõnu, kuidas õpet korraldada. Kool peab iga konkreetset last silmas pidades valima just tollele lapsele sobivad tugimeetmed, arvestades lapse parimate huvidega.[46]

Soovitused

• Lõpetada põhiseadusevastane olukord ja tagada riiklikult omavalitsustele tegevuskulude katmiseks vajalik raha.
• Tagada kõigile põhikooli õpilastele tasuta õppimise võimalus.
• Tagada riiklik rahastus tõenduspõhiste kiusamisvastaste meetmete rakendamiseks lasteaiast gümnaasiumini.
• Väärtustada õpetaja ametit, et tagada õpetajate järelkasv.