Inimõiguste kaitse riiklik organisatsiooniline raamistik

Inimõiguste kaitse organisatsioonilist raamistikku võib iseloomustada kui killustunut. Kuigi riik on inimõiguste kaitse prioriteediks seadnud (eriti välispoliitiliselt), ei ole sellele järgnenud olulisi muudatusi inimõiguste tagamise ja kaitse raamistikus riigi sisepoliitikas. Puuduvad valdkondlikud ja üldised arengukavad inimõiguste kaitse parendamiseks, pigem on tegemist üksikute ministrite eraldiseisvate algatustega, kui koordineeritud pingutusega probleemseid valdkondi identifitseerida ning ühtlast kaitset tagada. Mõnevõrra takistab arengut ka inimõiguste valdkonna politiseeritus (eelkõige vene rahvusvähemust puudutavates küsimustes) ning lõimumisvaldkonna käsitlemine eraldiseisvalt inimõiguste üldisest kontekstist.

Ministeeriumid

Inimõiguste kaitsega puutuvad suuremal või vähemalt määral kokku kõik riigiasutused. Ministeeriumitest on suurim roll Justiitsministeeriumil, Välisministeeriumil, Sotsiaalministeeriumil, Kultuuriministeeriumil, Siseministeeriumil, ning Haridus- ja Teadusministeeriumil.

Justiitsministeeriumi pädevuses on õigusloome alal põhiõigused ja -vabadused ning nende tagamine ja kaitse, samuti põhiseaduslikkuse järelvalve. Justiitsministeerium tegeleb ka õigusloome koordineerimisega, mis tähendab, et just see ministeerium kontrollib eelnõude vastavust kehtivale õigusele (sh inimõigustele). Konkreetsemalt kuuluvad struktuuris põhiõiguste küsimused avaliku õiguse talituse ülesannete hulka. Seega võib väita, et Justiisministeeriumil on riigiasutuste hulgas keskne roll inimõiguste kaitse tagamisel. Suuremat rõhku inimõiguste kaitsele on 2012. aastal Kristen Michali ministriksoleku ajal pandud eelkõige kohtumenetluse valdkonnas, põhjendades sellega erinevaid algatusi ja muudatusi menetluse kiirendamiseks.[1] Samuti algatas Justiitsministeerium 2012. aastal avalikke arutelusid ja konsulteeris nii samasooliste paaride kooselu reguleerimise kui ka vaenu õhutamise keelustamise eelnõu osas. Justiitsministeeriumi haldusalasse kuuluvad ka vanglad ja kohtud.

Välisministeerium puutub inimõiguste valdkonnaga kokku eelkõige välispoliitika ja välissuhtluse elluviimisel, samuti esindab Välisministeerium Eesti riiki Euroopa Inimõiguste Kohtus, Euroopa Liidu Kohtus ning mujal. Kuna inimõiguste kaitse on rahvusvaheliselt reguleeritud paljude rahvusvaheliste kokkulepetega, millega kaasneb aruandluskohustus, siis koordineerib Välisministeerium Eesti seisukohtade ja aruannete esitamist ning kaitseb neid. Konkreetselt tegeleb valdkonnaga Välisministeeriumi juriidiline osakond, mis põhimääruse kohaselt lahendab välissuhetega seotud inimõiguste küsimusi. Välisminister Urmas Paeti sõnul on inimõiguste kaitse ja edendamine üks Eesti prioriteete, sellest tulenevalt kandideeris Eesti (ning osutus valituks) ÜRO inimõiguste nõukokku perioodiks 2013-2015. Seega võib eeldada, et Välisministeeriumi huvi on, et ka Eesti riigi siseselt olukord paraneks.

Sotsiaalministeerium tegeleb põhimääruse kohaselt võrdse kohtlemise ning naiste ja meeste võrdõiguslikkuse edendamise ja sellealase tegevuse koordineerimise ning laste õiguste ja perede elukvaliteedi edendamisega. Ministeeriumi tegevuse eesmärk on tagada “põlvkondadevahelist hoolimist säilitav ning salliv ja mõistev ühiskond” ning “soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise põhimõtete austamine ning järgimine kogu ühiskonnas”. Siin on teatud kattuvus Kultuuriministeeriumi rolliga, sest võrdse kohtlemise põhimõte hõlmab endas ka võrdset kohtlemist etnilise või rahvusliku päritolu alusel, mis on Kultuuriministeeriumi pädevusala. Sotsiaalministeeriumi arengukavast 2013-2016[2] nähtub siiski, et Sotsiaalministeerium näeb enda rolli eelkõige selles osas, mis puudutab vanust, puuet või kuulumist LGBT inimeste hulka. Põhiline rõhk on Sotsiaalministeeriumi töös siiski soolisel võrdõiguslikkusel, mida korraldab eraldi osakond, mis koordineerib ühe teemana ka võrdset kohtlemist laiemalt. Paraku ei ole võrdse kohtlemise valdkonda koordineerivat osakonda, mistõttu on oht, et see teema jääb soolise võrdõiguslikkuse varju. Loodud on ka laste ja perede osakond, mis peaks kaasa aitama laste õiguste kaitse paremale tagamisele.

Kultuuriministeeriumi roll seondub eelkõige rahvusvähemustega. Kultuuriministeeriumi põhimääruse kohaselt toetab ministeerium rahvusvähemuste (põhimääruses kasutatakse vale terminit “vähemusrahvuste”) kultuurilisi taotlusi ja lõimumist, koordineerides nende kultuurielu ja -tegevuse korraldamist. Seega on Kultuuriministeeriumi tegevus suunatud eelkõige lõimumise edendamisele ning erinevatele meetmetele, et uurida ja edendada erineva etnilise päritoluga inimeste hakkamasaamist Eestis. Kultuuriministeeriumi haldusalasse kuulub ka Integratsiooni ja Migratsiooni Sihtasutus Meie Inimesed, mis pakub lõimumistegevustele rahalist tuge.

Siseministeerium ja selle allasutused puutuvad inimõigustega kokku eelkõige seoses rolliga sisejulgeoleku ja avaliku korra tagamisel. Mõlemal juhul võib see kaasa tuua põhjendatud või põhjendamatuid inimõiguste piiranguid. Samuti puudutab siseministeeriumi tegevus migratsiooniküsimusi ja pagulaspoliitikat.

Haridus- ja Teadusministeerium puutub kokku inimõigustega haridusvaldkonnas, sh riiklike õppekavade ja kvaliteedinõuete arendamisel, noorte lõimumise toetamisel ning keelepoliitika korraldamisel. Selle ministeeriumi haldusalasse kuulub ka keeleinspektsioon.

Sõltumatud riigiasutused

Õiguskantsler ühendab ombudsmani funktsiooni põhiseaduse järelvalve (sealhulgas põhiõiguste kaitse) rolliga. Õiguskantsler on ka piinamise ning muu julma, ebainimliku või inimväärikust alandava kohtlemise ja karistamise vastase konventsiooni fakultatiivse protokolli artiklis 3 sätestatud riigi ennetusasutus. Samuti täidab ta tulenevalt lapse õiguste konventsiooni artiklist 4 lapse õiguste kaitse ja edendamise ülesandeid (nn lasteombudsman). Õiguskantsleri poole on igaühel õigus pöörduda juhul, kui ta kahtlustab, et riigiasutus, kohalik omavalitsus või muu avaliku õiguse alusel tegutsev asutus ei järgi põhiõiguste ja -vabaduste järgmise põhimõtet või kui pöörduja arvab, et mõni seadus või õigustloov akt on vastuolus põhiseadusega.

8. juunil 2012. aastal jõustunud muudatused andsid õiguskantslerile täiendavad võimalused jätta talle esitatud avaldus läbi vaatamata. Muudatuse kohaselt võib õigustloova akti põhiseadusele vastavuse kontrolli läbi vaatamata jätta kui menetlemiseks puudub avalik huvi. Põhiõiguste järgimise kontrolli osas tehtud avalduse puhul võib õiguskantsler nüüdsest jätta läbi vaatamata lisaks ilmselgelt alusetule avaldusele ka avalduse, mis on esitatud hiljem kui aasta oma õiguste rikkumisest teada saamisest, juhul kui isik saab esitada vaide või muu võimaluse ning samuti juhul kui ta jättis vaide esitamise võimaluse kasutamata, või kui käimas on vaidemenetlus või muu menetlus. Samuti on õiguskantsleril võimalus edastada avaldus asjakohasele järelevalveorganile, kui see on otstarbekas. Kokkuvõtlikult tähendab see, et varem väga laialdane õigus pöörduda õiguskantsleri poole ning saada sealt sisuline vastus, on muutunud oluliselt ahtamaks, mis võib halvendada põhiõiguste kaitse võimalusi.

Õiguskantsleri puhul on pikalt räägitud ka selle võimalikust kujundamisest Pariisi põhimõtetele vastavaks riiklikuks inimõiguste kaitse institutsiooniks (National Human Rights Institution). Sellist institutsiooni Eestis ei ole, kuigi sellele on rahvusvaheliselt palju tähelepanu juhitud. Õiguskantsleri põhiseaduslik roll ei võimalda seda institutsiooni siiski täielikult Pariisi põhimõtetele vastavaks pidada, eriti mis puudutab inimõiguste edendamist ja propageerimist, samuti institutsiooni koosseisu määramist pluralistlike põhimõtete alusel.

Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik on institutsioon, mis loodi 2009. aastal diskrimineerimisjuhtumitega tegelemiseks (mõni aasta varem loodud soolise võrdõiguslikkuse voliniku institutsiooni baasil). Kuigi volinikul on pädevus tegeleda ka teadlikkuse tõstmisega, on tema finants- ja inimressurssid olnud äärmiselt piiratud. Tema funktsioon vastata üksikisikute kaebustele on jäänud marginaalseks ning kuigi tema ressursid soolise võrdõiguslikkuse valdkonnas on tänu Norra kuningriigi toele ajutiselt kasvanud, ei tähenda see olulist muudatust teistes võrdse kohtlemise valdkondades, ega ka riigipoolse toe suurenemist. Vt voliniku kohta lähemalt diskrimineerimise kaitse peatükist.

Andmekaitse Inspektsiooni (edaspidi AKI) ülesandeks on nii isikuandmete reeglite rakendamise tagamine kui kaebuste menetlemine informatsiooni kohta, mida riigiasutused peavad avaldama või muul viisil kättesaadavaks tegema. Selles olukorras võib see institutsioon sattuda teatavasse huvide konflikti olukorda. Lisaks on juba andmekaitse peatükis viidatud olukord, kus AKI kehtestab mitmeid soovituslikke juhiseid, et täita seadusandja poolt jäetud lünki, kontrollib seejärel ise nende juhiste täitmist ning määrab karistusi. See ei pruugi olla kooskõlas võimude tasakaalu põhimõttega.

Andmekaitse Inspektsiooni sõltumatus ei pruugi olla vastavuses direktiiviga 95/46/EÜ ning asjakohaste Euroopa kohtu lahenditega, mis nõuavad võimalust tegutseda vabalt, juhenditest sõltumata ja surveta. Liina Kanger ja Eve Rohtmets on toonud välja põhilised AKI sõltumatuse riived:[3]

• AKI eelarvet kinnitab, muudab, ja kontrollib selle täitmist justiitsminister. Taoline majanduslik sõltuvus ei täida täieliku sõltumatuse nõuet.
• AKI asub organisatsiooniliselt Justiitsministeeriumi haldusalas, mistõttu ei ole täidetud organisatsioonilise lahutatuse nõue (võrdluseks, eelpool mainitud soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik on loodud täiesti iseseisva institutsioonina, mitte Sotsiaalministeeriumi haldusalasse).
• AKI allub teenistusliku järelevalve mõttes justiitsministri järelevalvele, tulenevalt Vabariigi Valitsuse seadusest. Ministri pädevuses on tunnistada kehtetuks inspektsiooni peadirektori akte ja toiminguid, mis ei ole vastavuses põhiseaduse, muude seaduste, Vabariigi Valitsuse määruste ja korralduste ning ministri määruste ja korraldustega, või ebaotstarbekuse tõttu, kui akt või toiming on ilmses mittevastavuses seadusest tuleneva ning Vabariigi Valitsuse või ministeeriumi realiseeritava riikliku poliitikaga või põhjustab riigi vara ja eelarveliste vahendite ebaratsionaalset kasutamist või muul viisil kahjustab riiklikke huve.
• Vastuolus on õiguslike vaidluste lahendamise kord riigi- ja valitsusasutuste vahel, sest Vabariigi Valitsuse seaduse § 101 näeb ette ministri otsustava sõnaõiguse vaidluse lahendamisel. Seega peaks vaidluse Justiitsministeeriumi ja AKI vahel lahendama justiitsminister. Alluvus ja sõltumatus ei sobi selles kontekstis kuidagi kokku.

Muidugi kuuluvad inimõiguste kaitse riiklikku süsteemi ka kohtud, ent nendel ei peatuta käesolevas peatükis pikemalt, eelkõige seetõttu, et kohtuvõimu reguleerib ka eraldi valdkond juurdepääsust õigusemõistmisele.

Kokkuvõtvalt võib väita, et riiklik inimõiguste kaitse tagamise süsteem on lünklik ja ebatõhus. Ühelgi riigiasutusel ei ole laia mandaati tagada inimõiguste tõhus kaitse, üksikute ministeeriumite pädevused kohati kattuvad ning nendevaheline koostöö on vähene. Probleemiks on Pariisi põhimõtelele vastava riikliku inimõiguste kaitse institutsiooni puudumine, soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinikule eraldatud vähene ressurss ning andmekaitse inspektsiooni ebapiisav sõltumatus riigivõimust.

Soovitused

• Asutada Pariisi põhimõtetele täielikult vastav riiklik inimõiguste kaitse institutsioon, mille mandaat oleks lai ning keskenduks inimõiguste kaitse edendamisele ning mille kooseisus oleks tagatud pluralistlik ühiskonna esindatus.
• Parandada ministeeriumite ja riigiasutuste omavahelist koostööd inimõiguste tagamisel, näiteks viies sisse regulaarne ümarlaud.
• Suurendada soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku riigieelarvelist rahastamist.

Tagada Andmekaitse Inspektsiooni vastavus andmekaitse direktiivis ettenähtud sõltumatuse nõuetele