Võtmeteemad
- Viimase kahe aasta jooksul tegeleti Eestis siseriikliku õiguse rändepaketiga kaasnevate muudatustega kooskõlla viimisega. Muutunud Euroopa Liidu õiguse ja Eesti siseriikliku õiguse rakendamine ei ole lõpuni selge, mistõttu on vajalik jälgida muudatuste mõju rahvusvahelise kaitse taotlejate õigustele.
- Nii rahvusvahelise kaitse menetlustes kui Ukraina kodanike elamislubade menetlustes kippus möödunud perioodil kujunema keskseteks võtmeküsimusteks kitsal kujul Eesti avalik kord ja julgeolek, mille varju jäid kohati nii üksikisiku põhiõigused kui kehtivate õiguste üldpõhimõtete järgimine.
Poliitilised ja institutsionaalsed arengusuunad
Euroopa Liit on seoses migratsiooni ja asüüli õigusliku raamistiku reformiga võtnud 2024. aastal vastu mitmeid määruseid ja direktiive[1], mis mõjutavad rahvusvahelise kaitse (edaspidi ka RVK) õigust Eestis.
Aastal 2024 pikendati ajutise kaitse meetme rakendamist Ukraina põgenikele 2026. aasta märtsini.[2] Euroopa Komisjon toetab nüüd Ukraina sõjapõgenike puhul üleminekut muudele seadusliku elaniku staatustele[3], kuid Eestis on see osutanud Ukraina kodanikele raskusi. Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) on hakanud nõudma Eesti elamisluba või elamisloa pikendamist taotlevatelt Ukraina kodanikelt sõjaväeteenistusega seotud dokumente[4], mis ei ole kõigile Ukraina kodanikele kättesaadavad. Dokumendi esitamata jätmisel on PPA jätnud elamisloa taotluseid läbi vaatamata. Kuigi Siseministeerium kinnitas 2024. aastal[5], et üksiku dokumendi puudumine ei ole alus taotluse läbivaatamata jätmiseks, jätkas PPA praktikaga ka 2025. aastal.[6] Tallinna Halduskohus tegi 2025. aasta 29. augustil otsuse[7], millega tunnistas õigusvastaseks Ukraina kodaniku elamisloa taotluse nendel alustel läbi vaatamata jätmise, mille PPA aga teises kohtuastmes vaidlustas.
Elamisloa nõuete täitmine on raskendatud ka üksikvanematel, kellel puudub võimalus käia laste hooldamise kõrvalt täiskohaga tööl, või puuduva või osalise töövõimega põgenikel. Seda põhjusel, et Eesti kehtiva välismaalaste seaduse (VMS) nõuete järgi on üldjuhul elamisloa taotlemise eelduseks piisav sissetulek ja püsiv elukoht Eestis (VMS § 117 lõike 1 punktid 2‒3). Probleemile on viidanud Suleyman Demireli Ülikooli õigusteaduskonna dotsent dr Meltem İneli Ciğer 2024. aasta Soome Euroopa Migratsioonivõrgustiku konverentsil[8] ning Tallinnas Sisekaitseakadeemias toimunud ajutise kaitse tuleviku teemalisel konverentsil 2025. aasta 28. mail.[9] Seega, lisaks põhjendamatute dokumentide nõudmise peatamisele on Eestis vaja Ukraina sõjapõgenike õiguste kaitseks leida realistlik lahendus ka haavatavate isikute ajutise kaitse saamise õiguse lõppemise puhuks.
Seadusandlikud arengusuunad
Sotsiaalkindlustusamet (SKA) lõpetas alates 2025. aasta 1. maist üüritoetuse maksmise RVK-d saanud peredele, kes on elanud taotlemise ajal väljaspool majutuskeskuseid või kinnipidamiskeskust. Varem oli kõigil rahvusvahelise kaitse saajatel õigus saada VRKS § 73 lõike 5 punkti 1 alusel ühekordset toetust, mis kattis üürilepingu sõlmimisega seonduvad kulud. Seaduse 2016. aasta seletuskirja kohaselt võib olla vajalik üüritoetust tagada ka SKA kaudu ehk väljaspool KOV-i just seetõttu, et alles eluruumi üürimisel ja üürilepingu olemasolul tekib RVK-d taotlenud inimestel õigus elukoht registreerida ning KOV-i kaudu toetusi saada.[10]
2025. aasta 1. jaanuarist kehtima hakanud riigilõivu seaduse[11] § 38 lõiget 3 muudeti selliselt, et enam ei ole riigilõivu tasumisest vabastatud RVK alusel antud elamisloakaardi pikendamise taotlemine, vaid üksnes esmase elamisloa taotlemine.
Positiivse arenguna jõustus 2025. aasta 26. juunil isikut tõendavate dokumentide seaduse[12] täiendus § 27 lõike 4 näol, mille kohaselt on ka täiendava kaitse saajad vabastatud Eesti välismaalase passi taotlemisel kodakondsusjärgse riigi nõusoleku edastamise kohustusest.
Kohtupraktika
Vaadeldud perioodil tegi Riigikohus mitu otsust, mis mõjutasid oluliselt RVK menetluse praktikat. Riigikohus tegi 2023. aasta 12. detsembril otsuse asjas 3-22-2509[13], millega täpsustas sur place[14] juhtumite puhul pagulasseisundi tuvastamise korda. Riigikohtu seisukohale vastavalt tuleb hinnata taotleja tegevust nii päritoluriigist lahkumise eel kui ka selle järel, et selgitada, kas hilisem tegevus on siiras või oportunistlik. Kui tegevus on ilmnenud alles pärast päritoluriigist lahkumist, tuleb taotlejal esitada veenvad põhjendused, mis tõendaks tegevuse siirust. Ohu esinemist peab hindama otsuse tegemise hetkel (ex nunc), mitte lahkumise aja seisuga. Muudatus on oluline, sest PPA oli varem mitmel juhul seisukohal, et kui taotlejat enne lahkumist taga ei kiusatud, puudub ka hilisem tagakiusamise oht. Samas otsuses selgitas Riigikohus, et tagakiusamise ohu esinemise hindamine ei ole kaalutlusotsus, vaid hinnang faktilistele asjaoludele, mistõttu juhul, kui kohtul on veendumus, et taotleja vastab kaitse saamise tingimustele, tuleb kohtutel teha PPA-d kaitse andmiseks kohustav otsus, mitte kohustada PPA-d uut otsust tegema.
2025. aasta 15. mai otsuses asjas 3-23-1317[15] kohustas Riigikohus PPA-d muutma oma praktikat sissesõidukeelu kehtestamisel, leides, et sissesõidukeeld tuleb jätta kohaldamata, välja arvatud juhul, kui on olemas konkreetne oht, mis tuleneb konkreetsest isikust. Kohus selgitas, et sissesõidukeelu kohaldamine ja selle kestus peavad olema selgelt põhjendatud ja proportsionaalsed. Varem kehtestas PPA negatiivse otsuse saanud RVK taotlejatele reeglina automaatselt kuni 5-aastase sissesõidukeelu Schengeni alale.
Statistika ja uuringud
Aastal 2024 taotles Eestis RVK-d tavamenetluses 1330 inimest[16], kellest 1215 olid Ukraina kodanikud.[17] RVK saajaid oli 2024. aasta lõpu seisuga 1369.[18] Võrdluseks, aastal 2023 oli Eestis RVK taotlejaid 3380 ning saajaid 3918. Aastal 2024 sai Eestis ajutise kaitse 6095 taotlejat ning ajutise kaitse saajate arv oli 2024. aasta lõpu seisuga 35 435.[19]
Ligi 115-st RVK taotlejast 55 ehk ligi pool moodustasid Venemaa (40) ja Valgevene (15) kodanikud, kelle arv on siiski võrreldes aastaga 2022 langenud ligi 5 korda.[20]
2025. aasta septembri seisuga oli esitatud 788 RVK taotlust, neist 709 Ukraina kodanike poolt, 23 Venemaa kodanikelt ja 11 Valgevene kodanikelt.[21] Ajutise kaitse alusel kehtiv tähtajaline elamisluba oli Eestis 19.10.2025 seisuga 35 012 Ukraina sõjapõgenikul ning AJK taotlusi on 2025. aasta jooksul 19.10 seisuga registreeritud 4470. RVK taotluseid oli 19.10.2025 seisuga Ukraina kodanike poolt esitatud 763.[22]
Lootustandvad ja head tavad
Varem ei saanud RVK taotlejad Eestis töötada esimesed 6 kuud või kuni positiivse otsuse tegemiseni. Nüüd saavad tööviisat omavad või elamisloa kehtivuse ajal taotluse esitanud RVK taotlejad töötada Eestis kogu menetlusperioodi vältel. Seda ka siis, kui elamisloa või viisa kehtivus lõpeb menetluse kestel enne 6 kuu möödumist.[23]
2024. aasta oktoobris tegi Euroopa Liidu Kohus otsuse (C-608/22 ja C-609/22)[24], millega kinnitas, et Afganistanist pärit naised ja tüdrukud moodustavad iseseisva tagakiusatud grupi, ainuüksi nende sugu ja kodakondsus on piisav alus pagulasseisundi tuvastamiseks. Otsus tugineb tõdemusel, et Afganistani naised ja tüdrukud allutatakse süstemaatilisele diskrimineerimisele, mille puhul ei ole vaja tõendada individuaalset ohtu. Eesti on selle praktika üle võtnud ning tunnustab vastavalt Euroopa Liidu kohtu juhistele Afganistani naisi pagulastena.
Hea jätkuva tavana arvestatakse Eestis pikaajalise elaniku elamisloa menetluses Eestis elatud aja nõude arvutamisel ka RVK alusel elatud aega. See võimaldab põgenikel muude nõuete täitmisel taotleda pärast 5 aastat RVK või ajutise kaitse alusel Eestis elamist pikaajalise elaniku elamisluba, mis aitab põgenikele stabiilsust tagada.
Olulisemad avalikud arutelud
Isamaa fraktsioon algatas 2025. aasta 13. jaanuaril Riigikogus seaduseelnõu Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni ajutise kontrolljoone sulgemiseks, mille Riigikogu lükkas tagasi 20. märtsi istungil.[25] Soome sulges Venemaaga piiri 2023. aasta 29. novembril[26] ning võttis 2024. aastal vastu seaduse, mis võimaldab piirata piiriületust muuhulgas pagulastel ning mida on võrreldud Läti, Leedu ja Poola piiril aset leidnud nii-nimetatud rände ja paguluse instrumentaliseerimise takistamiseks rakendatud inimõigusi rikkuvate seadusmuudatuste ja praktikaga.[27] Eesti Riigikogus algatatud eelnõu menetluse kestel tõstatus avalik arutelu eelkõige piiri sulgemise eesmärgipärasuse[28],[29] ning naaberriikidele ja ühiskonnale osutatava mõju[30] üle. Laiemat tähelepanu ei ole piiri sulgemisega potentsiaalselt kaasnevad inimõiguste rikkumised, sealhulgas RVK-d vajavate inimeste vastuvõtmise korraldamine, siiski pälvinud. Kaitse taotlejate vastuvõtmine on seotud võimalusega ületada EL-i välispiiri ‒ enim RVK taotlejaid saabus 2024. aasta lõpu seisuga Venemaalt (kui Ukraina välja arvata).[31] Kuigi inimõiguste riived võivad julgeoleku kaalutlustel näida vaakumis proportsionaalsed, ei piisa meetme proportsionaalsuse tuvastamiseks Eestis vaid võrreldava praktika esinemisest teistes liikmesriikides.
Suundumused ja tulevikuvaade
Aastal 2026 jõustuv migratsiooni- ja asüülipakett[32] tähistab uut ajajärku RVK õiguses. Ühe muudatusena tekib EL-i riikidel kohustus piirimenetluse rakendamiseks ‒ sellist menetlust pole varem Eestis kasutatud. Uue paketi raames vastu võetud Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse (EL) 2024/1348 artiklitest 15 ja 16 tulenevalt tekib Eesti riigil kohustus tagada tasuta õigusabi kõigis RVK menetluse etappides, sealhulgas haldusmenetluse kestel. Ühtlasi on VRKS-i eelnõu[33] kohaselt plaanis muuta VRKS-i § 58 lõikeid 2-4, mis loovad võimaluse pidada massilisest sisserändest tingitud hädaolukorra puhul kinni mitu isikut üheaegselt ning PPA-l või Kaitsepolitseil võimaluse taotlejaid ilma kohtu loata kinni pidada kuni 7 päeva.[34] Ühtlasi on uue VRKS-i §-i 44 alusel plaanis kehtestada maakonnaga piirduv liikumispiirang kõigile RVK taotlejatele.[35]
Juhtumikirjeldus
Kinnipidamiskeskusesse saabus 2025. aastal transsooline RVK taotleja, kelle jaoks tõi seal viibimine kaasa üle kolme kuulise pausi hormoonasendusravist, mida ta oli tarvitanud eelneva kuue aasta jooksul. Eestis sellel ajal kehtinud määruse „Soovahetuse arstlike toimingute ühtsed nõuded“[36] § 2 seadis hormoonravi Eestis välja kirjutamise tingimusteks psühhiaatri otsuse ja transseksuaalse identiteedi esinemise anamneesis vähemalt 2 aastat enne otsuse tegemist. Puudusid erandid nende isikute jaoks, kes on varem hormoonravimeid tarvitanud ning on soolise ülemineku protsessi keskel või juba ülemineku soovitud viisil lõpuni viinud. Kuigi praktikas õnnestus esindajate abiga nõuda kohtu kaudu psühhiaatri vastuvõtu võimaldamist ning saada eelisjärjekorras konsiiliumi ja endokrinoloogi vastuvõtu ajad, ei astunud PPA ega kinnipidamiskeskuse tervishoiuteenuse pakkuja iseseisvalt tulemuslikke samme hormoonravi võimaldamise suunas. Taotlustele vastati protsessi keerukusele viitamise või teiste asutuste poole suunamisega. Selle juhtumi näitel ei olnud Eestis tagatud ligipääsu hormonaalasendusravile transsoolistele RVK taotlejatele, kellel ei ole sünnijärgne sugu isikut tõendavates dokumentides muudetud. Sellel ajal kehtinud hulk piiranguid ravi saamiseks oli erakordne, mistõttu riivati kehtinud määrusega lisaks eraelu puutumatuse ja tervise põhiõigusele ka transsooliste isikute võrdse kohtlemise põhiõigust. Loodetavasti vähendab alates 2025. aasta 1. septembrist kehtima hakanud määrus nimetatud põhiõiguste eesmärgipäratut riivet.
Soovitused
- Tagada rahvusvahelise kaitse õigusele spetsialiseerunud advokaatide ja juristide kättesaadavus, kes pakuvad rahvusvahelise kaitse taotlejatele vahetult ja operatiivselt õigusnõustamist vastavalt kõrgetele professionaalsetele standarditele, kaasates vastavalt vajadusele tõlke.
- Luua sisuline ja ammendav haavatavuse hindamise reeglistik ja tagada ametnike piisav väljaõpe, mis võimaldaks nii õiguspärast menetlust kui ka välistaks haavatavate isikute sattumist piirimenetlusse.
- Loobuda rahvusahelise kaitse taotlejate maakondliku liikumispiirangu kehtestamisest.
[1] Euroopa Komisjon. 2024. Pact on Migration and Asylum, 21.05.2024.
[2] EUR-Lex. 2025. Komisjoni Teatis EL Parlamendile, Nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning regioonide komiteele. Prognoositav ja ühine euroopalik tulevikutee ELis viibivate ukrainlaste jaoks, COM(2025) 649, 04.06.2025.
[3] Ibid.
[4] ERR. 2024. Impulss: sõjaväepiletita ukrainlane säilitas kohtu abil Eesti elamisloa, 15.10.2024.
[5] Siseministeerium. 2024. Siseministeerium: sõjaväepileti puudumine ei välista ukrainlastele elamislubade andmist, 02.08.2024.
[6] ERR. 2025. Ukraina IT-spetsialist võitleb õiguse eest Eestisse elama jääda, 26.03.2025.
[7] Tallinna Halduskohtu 29.08.2025 otsus asjas 3-25-572.
[8] Dr Meltem Ineli Ciger. 2024. „Ajutise kaitse saajate tulevik Soomes ja ELis“, lk 7, 27.11.2024.
[9] Euroopa Rändevõrgustik. 2025. EMN Eesti konverents „Ajutisest kaitsest pikaajaliste lahendusteni“, 28.05.2025.
[10] Riigikogu. 2016. 20281 SE II Muudatusettepanekute loetelu välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõule, lk 18-19, 09.03.2016.
[11] Riigi Teataja. 2024. Riigilõivuseadus, RT I, 31.12.2024, 19.
[12] Riigi Teataja. 2025. Isikut tõendavate dokumendide seadus, RT I, 26.06.2025, 2.
[13] Riigi Teataja. 2023. Riigikohtu halduskollegiumi 12.12.2023 otsus asjas 3-22-2509, 12.12.2023.
[14] Pagulane sur place tähendab inimest, kes ei olnud pagulane oma kodumaalt lahkudes, kuid muutus pagulaseks alles pärast lahkumist, sest tema olukord või kodumaa olud muutusid hiljem.
[15] Riigi Teataja. 2025. Riigikohtu halduskolleegiumi 15.05.2025 otsus asjas 3-23-1317, 15.05.2025.
[16] Eurostat. 2025. Asylum applicants by type, citizenship, age and sex – annual aggregated data, veebis 29.08.2025.
[17] Ibid.
[18] Euroopa Rändevõrgustik. 2025. Rändestatistika 2020-2024. Rahvusvaheline kaitse – Politsei- ja Piirivalveameti andmed, lk 23.
[19] Eurostat. 2025. Database, veebis 29.08.2025.
[20] Ibid.
[21] PPA kogutud statistilised andmed seisuga 30.09.2025.
[22] Siseministeerium. 2025. Statistika Ukraina sõjapõgenike kohta, veebis 17.11.2025
[23] Politsei- ja Piirivalveamet. 2025. Info seoses sõjaga Ukrainas, veebis 17.11.2025.
[24] EUR-Lex. 2024. Euroopa Liidu Kohus. C-608/22 ja C-609/22, 04.10.2024.
[25] Riigikogu. 2025. Riigikogu otsus „Ettepaneku tegemine Vabariigi Valitsusele sulgeda Eesti Vabariigi ja Vene Föderatsiooni ajutine kontrolljoon“ 562 OE, 13.01.2025.
[26] The Guardian. 2023. Finland closes entire border with Russia after tensions over asylum seekers, 28.11.2023.
[27] Amnesty International. 2024. Finland: Emergency law on migration is a “green light for violence and pushbacks at the border”, 10.06.2024.
[28] Eesti Päevaleht. 2025. Eduard Odinets: kas piiri sulgemine Venemaaga teenib Eesti julgeolekut? Vaevalt, 16.01.2025.
[29] Delfi. 2025. „Iga Venemaa liigutuse peale ei peaks tõmbama saba jalge vahele.“ Riigikogus arutatakse Eesti-Vene piiri sulgemist, 19.03.2025.
[30] Õhtuleht. 2024. KEELATUD KAUP JÕUAB VAENLASENI: miks hoiab Eesti lahti piiri Venemaaga? 21.04.2024.
[31] Eurostat. 2024. Asylum applications – annual statistics, 14.03.2025.
[32] Euroopa Komisjon. 2024. Pact on Migration and Asylum, 21.05.2024.
[33] Eelnõude Infosüsteem. 2025. Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse eelnõu, 25-0698/01, 26.06.2025.
[34] Eelnõude Infosüsteem. 2025. Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse eelnõu, 25-0698/01, lk-d 30-31, 26.06.2025.
[35] Eelnõude Infosüsteem. 2025. Välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse eelnõu, 25-0698/01, 26.06.2025, lk-d 23-24.
[36] Riigi Teataja. 2025. Soovahetuse arstlike toimingute ühtsed nõuded, RTL 1999, 87, 1087, 31.08.2025.
