Õigus haridusele

Infoajastul on oluline süsteemse teabe kättesaadavus. See puudutab ka õigust haridusele. Lisaks Haridus- ja Teadusministeeriumi kodulehele annab haridusalasest infost hea ülevaate ka noorteportaal NIP. Välisministeerium avaldab eestikeelseid kokkuvõtteid Euroopa Inimõiguste Kohtu kaasustest, mis muuhulgas puudutavad õigust haridusele – näiteks Ali vs Ühendkuningriik või Lautsi jt vs Itaalia. Eesti seisukohti haridusalal selgitatakse ka Archimedese koduleheküljel. Õigust haridusele toetab strateegiapõhimõte: „Eesti hariduspoliitika lähtub kaasava hariduse põhimõtetest, mille kohaselt kõigil õppijatel on õigus saada haridust vastavalt oma võimetele ja vajadustele. Eesti on ühinenud kõigi olulisemate rahvusvaheliste inimõigusi või puuetega inimeste õigusi käsitlevate dokumentidega, mis käsitlevad ka õigust haridusele“. Archimedese kodulehel on ära toodud konventsioonid ja muud õiguslikult siduvad normdokumendid ning nendes sisalduvad õigused on lahti seletatud. Kahjuks lõpetas ilmumise ajakiri Haridus, mis kindlasti vähendab akadeemilisel tasemel peetavate arutelude hulka Eesti meedias.

Seadusandlik areng

2011. aasta algul jõustusid kaks Vabariigi Valitsuse määrust: „Põhikooli riiklik õppekava“(1)  ja „Gümnaasiumi riiklik õppekava“.(2)  Samuti jõustus „Põhikooli lihtsustatud riikliku õppekava“ redaktsioon, mis kehtestab põhihariduse standardi intellektipuudega õpilastele, kes nõustamiskomisjoni soovitusel ja vanema nõusolekul õpivad lihtsustatud, toimetuleku- või hooldusõppes.(3)  Samas on olemas ka võimalus läbida nn „individuaalne õppekava“, mis tähendab seda, „et õppida saab jõukohases mahus ja tempoga – tavaliselt ettenähtust kauem“.(4)  See tagab õiguse haridusele ka eristuva õppevõimekusega koolilastele.

Uute õppekavade poolt on esitatud veenvaid argumente(5)  (näiteks et hindamiskriteeriumite täpsustamine aitab kaasa õigusselgusele), kuid probleemiks on jäänud õppekirjanduse puudumine õppekava jõustumisel, mis on ilmselt tekitanud tõrkeid õppeprotsessi sujuval läbiviimisel ja seega riivab õigust haridusele. Olukorda on püütud lahendada veebipõhiste materjalidega. Haridus- ja Teadusministeerium on selgitanud, et põhikooli riikliku õppekava rakendamiseks vajalikud üheksa valdkonnaraamatut ja kolm valikainete aineraamatut ehk ühtekokku ligi 3000 lehekülge materjali on kättesaadavad veebilehel www.oppekava.ee. Haridus- ja Teadusministeerium rõhutab, et „iga valdkonna- või aineraamat sisaldab hulgaliselt artikleid, kus õpetajad võivad leida soovitusi selle kohta, kuidas võiks toimuda õpe ühes või teises valdkonda kuuluvas õppeaines.“(6)

Ilmselt on aga kirjandus olnud ebapiisav just gümnaasiumiastmes, sest peale õppekavade jõustumist teatas ministeerium, et gümnaasiumi riikliku õppekava rakendamiseks vajalikke valdkonnaraamatuid ja teisi juhendmaterjale alles valmistatakse ette, ning need peaksid valmima 2011. aasta lõpuks.(7)

Osaliselt sai eesmärk ka täidetud, kuid töö ainekavade uuendamise sh õppekirjanduse täiustamisega jätkub siiani.

Poliitiline areng

Eelmisel aastal valmistas haridusvaldkonnas enim probleeme kõrgharidusreform. Selle vastavust põhiõigustele on vaidlustanud mitmed huvigrupid. Euroopa Liidu liikmed on oma strateegiates püüdnud pigem eraraha kaasata ja „tasuta kõrghariduse“ kontseptsioon on tekitanud tuliseid vaidlusi nii tervikuna kui ka konkreetsete detailide rakendamise osas. Lisaks on jäänud avalikkusele mulje, et pakutud reformi puhul minnakse vähemalt osaliselt vastuollu mitme hea õigusloome tava punktiga:

• Seadusandliku võimu teostamise eesmärk peab olema kooskõlas avaliku huviga, mitte teenima kitsalt erakonna, selle liikmete või toetajate huve.
• Õigusloomes tehtavad otsused peavad olema läbipaistvad ja põhjendatud. Mida olulisem muudatus, seda põhjalikum peab olema põhjendus.
• Seadus peab olema Eesti õigussüsteemi sobiv ja rahvusvaheliselt konkurentsivõimeline. Vältida tuleb õiguslikult autistlike lahenduste kehtestamist.
• Seadus peab olema selge ja üheselt mõistetav, mistõttu õigusaktid tuleb koostada võimalikult lihtsas keeles, selgelt ja täpselt, silmas pidades õigusakti peamisi sihtgruppe. Õigusaktide jõustamiseks jäetakse piisav aeg.

Kõrghariduse reformikava on menetluses, ja sellele ei saa  lõplikku hinnangut anda. Õiguslike probleemide teadvustamise kõrval on rohkelt diskuteeritud hariduspoliitiliste suundade ja valikute üle. Üheks valupunktiks on riigipoolne visioon teatud erialade eelisarendamisest. Haridusminister väidab: „Moodne ühiskond vajab spetsialiste sadadel, kui mitte tuhandetel erialadel, mis väikeriigile käib kindlasti üle jõu. Põhjamaade vahel toimib akadeemiline tööjaotus juba ammu ja enamik Eesti-suuruseid ja väiksemaid riike on loobunud mitte ainult paljude erialade õpetamisest, vaid tihti ka terviklikust omamaisest kõrgharidussüsteemist üldse.“(8)

Sellist laadi väited, samuti igasuguse kodumaise konkurentsi halvustamine „dubleerimise“ sildi all vajab enne riiklike tegevuskavade rakendumist rohkem lahtirääkimist ja kindlasti ka mõjude analüüsi, nagu õigusriigis kombeks. Analüüsi vajab ka erineva kohtlemise õiguspärasus. Reformikavas sisaldub Eesti kodanike tasuta kõrghariduskava kõrval rahvusvaheliste tudengite õppemaksustamise põhimõte. Eestis on niigi jäik immigratsioonipoliitika ning selle põhimõtte rakendamisel suureneb isoleeritus ja protektsionism veelgi. Lisaks võib see viia otsesele ebavõrdsele kohtlemisele hariduse valdkonnas.

2011. aastal lõppes kaks aastat kestnud Eesti kõrgkoolide üleminekuhindamine, mille eesmärk oli jõuda Eesti kõrghariduskorralduses olukorrani, kus kõigil kõrgkoolidel on neis valdkondades, kus nad tegutsevad õigus väljastada riiklikult tunnustatud diplomeid. Üleminekuhindamise eripära seisneb selles, et valdkondlikku pädevust hinnati õppekavagruppide kaudu. Hindamist viis läbi sõltumatu Eesti Kõrghariduse Kvaliteediagentuur (EKKA), kuid ekspertkomisjonide koosseisu kaasati konkureerivate ülikoolide õppejõude. Seega võib kahelda eelhinnangute objektiivsuses. Üleminekuhindamise tulemusena pidi õppetegevuse lõpetama Sotsiaal- ja Humanitaarinstituut ning pärast kohtuvaidlust Haridus- ja Teadusministeeriumiga ka Euroakadeemia. Nende juhtumite puhul ei ole ilmselt alust väita, et EKKA otsused oleksid õppekavahindamiste puhul kallutatud olnud. Omaette problemaatika seisnes uute õppekavade (TTÜ ja TLÜ doktorikavade) üleminekuhindamises, sest tegemist oli uute kavadega, mille hindamine toimiva õppekava kvaliteedikriteeriumite järgi ei olnud võimalik, kuigi EKKA üleminekuhindamise menetlusega soostus.

Mainitud tasuta hariduse teemalistes vaidlustes  on ilmselgelt suurimaks probleemiks osutunud termini määratlus laiemalt, sh ka põhikooli ja gümnaasiumi astmes. Anu Uritam on oma artiklis õigustatult väitnud, et: „…küsimus, mida mõista tasuta hariduse andmise all, väärib Eestis senisest laiemat arutelu. Mida piiratumad on riigi rahalised võimalused ja keerulisem kohalike omavalitsuste majandusseis, seda täpsemalt peaks teadma, millised on põhilised nõuded, millest riik ja kohalik omavalitsus tänapäeva demokraatlikus ühiskonnas lastele hariduse andmisel ei või taganeda.“(9)

Hiljuti toimunud arutelud, mis puudutasid nii haridussüsteemi rahastamist üldiselt kui ka riigi ja kohaliku omavalitsuse kohustuste jagamist, toob autor kokku järgmiselt: „Seni annavad meil tasuta haridust endiselt munitsipaal- ja riigikoolid. Paraku on viimastel aastatel tekkinud haridussüsteemis „hiiliv erastamine“, kus tasuliseks võidakse muuta kõik, mis seaduse kohaselt otseselt ei pea olema tasuta. Seesugune „hiiliv erastamine“ ei ole laste ja vanemate huvides, ehkki võib kohalikele omavalitsustele või riigile tuua märkimisväärset kokkuhoidu.“

2011. aastal jätkus ka arutelu venekeelselt koolihariduselt eestikeelsele üleminemise teemal. Põhikooli– ja gümnaasiumiseaduse(10)

kohaselt alustasid seni venekeelse õppega gümnaasiumid viis aastat tagasi eestikeelsele aineõppele üleminekut ning valitsuse arvamuse kohaselt lubab koolides töötavate õpetajate kvalifikatsioon ja õpilaste põhikoolis omandatud eesti keele oskus üleminekuga jätkata. Erandeid valitsus ei lubanud. Huvigrupid on seda tõlgendanud piiranguna õigusele haridusele (vaata ka peatükki rahvusvähemustest).

Õigus haridusele seostub ka koolide elukohajärgsuse temaatikaga. Tallinna abilinnapea vastus õiguskantsleri märgukirjale elukohajärgse kooli määramise korra põhiseaduspärasuse kohta sisaldab üleskutset kaasata parima lahenduse leidmiseks Haridus- ja Teadusministeeriumi töötajad. Kirjas nõustutakse õiguskantsleriga, et „määruse ettevalmistamisel ja vastuvõtmisel püüti liialt arvestada kõigi lapsevanemate soovidega, kuid ei saa absoluutselt nõustuda sellega, et määrus ei vasta seadusandja tahtele“.(11)

Kui Tallinna Haridusamet pidas õiguskantsleri märgukirja vastuoluliseks, siis Haridus- ja Teadusministeerium teatas, et ministeeriumi seisukoht on ühene: iga laps peab elukohajärgsesse kooli pääsema ilma katseteta ning see kool peab lapsevanemale varakult teada olema.

Õiguskantsler on ka teostanud koolidesse kontrollkäike, ja leidnud probleeme, mis seonduvad õigusega haridusele. Õiguskantsler on pöördunud Haridus- ja Teadusministeeriumi kui koolipidaja poole küsimusega „milliseid samme ja millal on ministeeriumil kavas astuda, et Raikküla Kool saaks erivajadustega õpilastele sobiva koolihoone ja õpilaskodu, mis oleks kooskõlas õigusaktides sätestatud nõuetega, eelkõige tagaks koolis viibijate ohutuse.“ Lahmuse kooli suhtes leiti kontrolli käigus muuhulgas, et „Liikumisraskustega inimestel oleks pea võimatu maja korruste vahel liikuda. Ratastooliga oleks see täiesti võimatu.“

Olulisemad arutelud

Jätkuvalt on meedia huviorbiidis koolivägivald, seda ka näiteks seoses puuetega laste kiusamisega. Õppurite endi arvates on tegemist tõsiseima probleemiga koolielus. Koolivägivalla tõttu võib saadava hariduse kvaliteet langeda, halvenevad õpitulemused ning katkevad õpiteed. Loodetavasti on probleemide lahendamisel abi lasteombudsmani institutsioonist, mille funktsiooni täidab alates 2011. aastast õiguskantsler (vaata ka lapse õiguste peatükki).

Uudse teemana tekkis meediadiskussiooni vahendusel religiooni ja kooli suhe.(12)

Peab nõustuma õpetaja Lembit Jakobsoniga, kes vastuses Andrus Kivirähkile viitab põhiseaduse § 37 tekstile, mille kohaselt: „Igaühel on õigus haridusele. Laste hariduse valikul on otsustav sõna vanematel.“ Jakobson väidab: „See tähendab, et kristlik kool on Eestis lubatud ja meil ongi seni põhiseaduse sellest nõudest kinni peetud. Eri konfessioonide koolid (vanalinna hariduskolleegium, Tartu katoliku kool, Tartu kristlik kool) tegutsevad juba pikki aastaid ning avalikkus pole nendes antavat õpetust kahtluse alla seadnud“.(13)

Hea on tõdeda, et Eesti kaitseb rahvusvahelise ühiskonna osalisena põhiõigusi kogu maailmas. Üldise ülevaate Eesti osalusest rahvusvahelistes projektides ja programmides, mis toetavad õigust haridusele, annab Eesti esindaja ÜRO juures, Jüri Seilenthal. Abi on antud näiteks Haiitile, Somaaliale, Afganistanile ja Gruusiale.

Kokkuvõte

Kokkuvõtlikult võib tõdeda, et õigus haridusele on Eestis kaitstud, ja kitsaskohtadega tegeletakse. Suuremad reformid vajavad aga läbimõtlemist ja mõjude analüüsi. Eestis on hariduse teema oluliseks diskussiooni objektiks, mureks on huvigruppide tegeliku kaasamise puudulikkus. Tundub, et riik püüab saavutada enam kontrolli hariduse kõigi tasemete üle ilma ühiskonnale kättesaadava põhjaliku analüüsi teostamiseta. Soovitaksin Haridus– ja Teadusministeeriumil kõrgharidusreformi puhul teostada mõjude analüüsi, mille kohaselt on võimalik ette näha, kas plaanitav õppetoetuste seaduse eelnõu (hetkel koostamisel) on piisav kõrgharidusreformi eesmärkide täitmiseks. Samuti ootaks konstruktiivse dialoogi võimaldamist strateegiliste otsuste tegijate ja huvigruppide (õpetajad, üliõpilased) vahel.

Soovitused:

• Suuremate reformide läbiviimisel toetuda eelnevalt teostatude mõjude analüüsile, mis teeks kindlaks, et soovitud eesmärke nende reformidega ka tegelikult saavutatakse.
• Jätkata tööd koolivägivalla vastu võitlemise tõhustamisega.
• Venekeelsete koolide üleminekul eestikeelsele õppele pidada tõhusamalt silmas seda, et haridustase seoses keele vahetusega ei langeks.

Allikad:

¹ Põhikooli riiklik õppekava, Vabariigi Valitsuse määrus nr 1 (6.01.2011). RT I, 14.01.2011, 1.

² Gümnaasiumi riiklik õppekava, Vabariigi Valitsuse määrus nr 2 (6.01.2011). RT I, 14.01.2011, 2.

³ Põhikooli lihtsustatud riiklik õppekava, Vabariigi Valitsuse määrus nr 182 (16.12.2010), RT I, 28.12.2010, 14.

⁴ Kerb, A. „Riiklik õppekava ühtlustab taset“, Õpetajate leht, 23. september 2011.

⁵ Vt näiteks E. Värä, „Kas jälle uued riiklikud õppekavad? Milleks?“, Õpetajate leht, 14. jaanuar 2011.

⁶ Haridus- ja Teadusministeerium, „Pressiteade: Põhikooli riikliku õppekava rakendamiseks valmisid veebipõhised juhendmaterjalid“.

⁷ Haridus- ja Teadusministeerium, „Pressiteade: Põhikooli riikliku õppekava rakendamiseks valmisid veebipõhised juhendmaterjalid“.

⁸ Aaviksoo, J. „Jaak Aaviksoo: õigus haridusele või saapavabrik?“, Postimees. 4. mai 2011.

⁹ Uritam, A. „Õigus haridusele – kas tasu eest või tasuta?“, Riigikogu toimetised. 21, 2011.

¹⁰ RT I 2010, 41, 240.

¹¹ Tallinna Linnavalitsus. „Pressiteade: Tallinna abilinnapea Mihhail Kõlvart saatis vastuse õiguskantsler Indrek Tederi märgukirjale elukohajärgse kooli määramise korra põhiseaduspärasuse kohta“.

¹² Kivirähk, A. „Ettevaatust – kristlik kool!“ Õpetajate leht.17. juuni 2011. ning L. Jakobson, „Kui meil Jumalat ei oleks“. Õpetajate leht. 19. august 2011.

¹³ Kivirähk, A; L. Jakobson.