Kogunemisvabadus

Silver Meikar

Kogunemisvabaduse ja koosolekute korraldamise teemal toimus Eestis 2011. aastal laiaulatuslik debatt, mille algatasid maailmas toimunud massilised rahvarahutused – alates diktatuuridevastasest ohvriterohkest araabia kevadest kuni, Euroopas majanduskriisist, ja Ameerika Ühendriikides üldisemalt kapitalismi- ja finantssektoriprobleemidest põhjustatud väljaastumisteni. Ka Eestis toimusid 2011. aastal mitmed väljaastumised, mis küll ei olnud eelnevatega võrreldavad ei mahult ega mõjult.

Põhiseadus annab kõigile õiguse rahumeelselt koguneda ja koosolekut pidada (§ 47). Avalike koosolekute korraldamine on reguleeritud olulises osas avaliku koosoleku seadusega,(1)  mida 2011. aastal vastuvõetud halduskohtumenetluse seadustikuga(2) ebaolulisel määral muudeti. Riigikogu võttis 23. veebruaril vastu korrakaitseseaduse,(3) mis kehtima hakkamisel asendab praeguse avaliku koosoleku seaduse.(4)

Autor ei ole tuvastanud ühtegi 2011. aastal tehtud olulist kogunemisvabadust puudutavat kohtulahendit. Samuti ei olnud õiguskantsleril  2011. aastal ühtegi sisulist kogunemisvabadusega seotud menetlust. Talle esitati üks kõnealust valdkonda puudutav avaldus, aga seda ei võetud menetlusse. Avaldaja ei olnud rahul, kuna väljaanne „Õpetajate Leht“ ei avaldanud teavet õpetajate meeleavalduse korraldamisest.(5)

Seadusandlik areng

Riigikogu võttis 27. jaanuaril 2011 vastu uue halduskohtumenetluse seaduse, mille 30. peatükis „Muudatused teistes õigusaktidest“ täiendatakse ka avaliku koosoleku seaduse paragrahvi 14¹. 2012. aasta 1. jaanuaril kehtima hakanud uus redaktsioon näeb ette, et „kaebused avaliku koosoleku teate registreerimata jätmise või avaliku koosoleku läbiviimise keelamise kohta vaatab halduskohus läbi lihtmenetluses kaebuse esitamise päeval või selle esitamisele järgneval tööpäeval.“ Seda võib autori hinnangul pidada mõistlikuks muudatuseks, sest võimaldab kiiremini tühistada koosoleku läbiviimist keelava otsuse.

23. veebruaril võttis Riigikogu vastu alates 2007. aastast menetluses olnud korrakaitseseaduse, mis asendab kehtima hakkamisel avaliku koosoleku seadusega kehtestatud regulatsiooni. Selleks, et uus korrakaitseseadus kehtima hakkaks, peab Riigikogu vastu võtma rakendusseaduse, mida 2011. aastal veel tehtud ei olnud. Sellepärast on antud hetkel võimatu prognoosida, kas, millisel kujul ja millal uus avalikke kogunemisi reguleeriv kord kehtima hakkab. Võrreldes kehtivat regulatsiooni korrakaitseseaduses sätestatuga, toon välja vaid ühe olulise muudatuse, mis autori hinnangul mõjutab koosolekuvabadust negatiivselt.

Avalikke kogunemisi reguleerib korrakaitseseaduse 2. jagu.  Paragrahvis 67 on sätestatud koosolekupidamisest teavitamise kord:

§ 67. Eelnev teatamine koosoleku pidamisest

(1) Koosoleku pidamisest, mis nõuab liikluse ümberkorraldamist või mida on kavas pidada väljaspool hoonet või kogunemise läbiviimiseks ette nähtud rajatist ja mille pidamiseks on kavas:

 1) püstitada telk, lava, tribüün või muu suuremõõtmeline konstruktsioon või

 2) kasutada heli- või valgustusseadmeid, teatab koosoleku korraldaja hiljemalt neli tööpäeva, kuid mitte varem kui kolm kuud enne koosoleku pidamise päeva koosoleku pidamise koha politseiprefektuurile.

 (2) Kui käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud koosolekut on kavas pidada mitme politseiprefektuuri territooriumil, esitatakse teade vähemalt ühele neist politseiprefektuuridest.

 (3) Iseeneslikult kogunenud koosolekust (spontaankoosolek) ei ole vaja eelnevalt teatada.

 (4) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud koosolekust, millest ei ole selle kiireloomulise pidamise vajaduse tõttu võimalik ette teatada käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud tähtaja jooksul, tuleb teatada viivitamata pärast koosoleku pidamise vajaduse tekkimist.

Kehtiv avaliku koosoleku seaduse paragrahv 7 sätestab:

§ 7.  Eelneva teatamise kohustus

 (1) Avaliku koosoleku pidamise kohta, mis nõuab

 1) liikluse ümberkorraldamist;

 2) telgi, lava, tribüüni või muu suuremõõtmelise konstruktsiooni püstitamist või

 3) heli- või valgustusseadmete kasutamist,

esitab koosoleku korraldaja hiljemalt neli tööpäeva, kuid mitte varem kui kolm kuud enne koosoleku pidamise päeva käesoleva seaduse §-s 8 nimetatud teate:

1) valla- või linnavalitsusele, mille haldusterritooriumil kavatsetakse avalik koosolek korraldada;

2) maavalitsusele, kui avalik koosolek kavatsetakse korraldada selle maakonna mitme valla või linna haldusterritooriumil;

3) Vabariigi Valitsusele, kui avalik koosolek kavatsetakse korraldada mitme maakonna haldusterritooriumil.

 (2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetamata koosoleku kohta peab korraldaja vähemalt kaks tundi enne selle läbiviimise algust esitama käesoleva seaduse §-s 8 sätestatud teate politseile sidevahendi kaudu või vahetult.

Korrakaitseseadusest on välja jäänud võimalus korraldada kahe tunnise etteteatamisega avalikke kogunemisi, kuid lubatakse iseeneslikult kogunenud koosolekuid. Eelnõu seletuskirjas selgitatakse:

Selle normi eesmärk on luua võimalus ka spontaansete, organiseerimata avalike koosolekute legaalseks läbiviimiseks, isegi kui kogunemine oma liikumist takistavalt olemuselt seaduse järgi nõuaks etteteatamist. Spontaanse avaliku koosoleku võimalus on otseselt seotud ühiskonna demokraatliku alusega. Kuna spontaanne avalik koosolek on tekkinud iseeneslikult ja kiire vastusena aktuaalsele ühiskondlikule probleemile, ei ole sellisel koosolekul organisatsiooni ega sellest tulenevalt ka korraldajat, kes saaks kogunemisest ette teatada. Spontaanselt tekkinud avalikku koosolekut tuleb eristada avalikust koosolekust, mille korraldamise vajadus kerkis lihtsalt esile kiireloomuliselt, sellisel juhul ei ole tegemist iseeneslikult tekkinud koosolekuga, vaid lõikes 3 käsitletud juhtumiga. Spontaanselt saab toimuda ainult avalik koosolek, avaliku ürituse toimumisest tuleb liikluskorralduse häirimise korral ette teatada igal juhul.

Spontaankoosolekuna võib mõista näiteks rallisõitja Michael Parki hukkumise järel Tallinnas sisuliselt organiseerimatult kujunenud mälestusmiitingut.

Spontaankoosolek on Eesti õigussüsteemis uus mõiste, mida ei saa arusaadavatel põhjustel sisustada kohtulahenditega. Seletuskirjas kirjeldatakse spontaankoosolekut kui iseeneslikult, kiire vastusena aktuaalsele probleemile ja sisuliselt organiseerimatult kujunenud miitingut. Suur osa avalikest koosolekutest lepitakse kokku sotsiaalvõrgustike vahendusel(6)

ning puudub selge arusaam, kas selliselt kogunenud meeleavaldusi saab lugeda spontaankoosolekuteks.

Autor on seisukohal, et 2008. aastal vastu võetud avaliku koosoleku seaduse muudatus, millega lubati väikesemahulisi koosolekuid korraldada kahetunnised etteteavitamisega on oluliselt selgem ning tagab paremini inimeste põhivabaduste kaitse.  Autor peab oluliseks, et korrakaitseseaduse rakendussätete menetlemisel kaaluks Riigikogu seaduse paragrahvi 66 täiendamist ühe lõikega

Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetamata koosoleku kohta peab korraldaja vähemalt kaks tundi enne selle läbiviimise algust esitama käesoleva seaduse §-s 68 sätestatud teate politseile e-posti teel või vahetult.

Toimunud avalikud koosolekud ja meelsusüritused

Politsei avaliku andmebaasi järgi tuvastas autor, et 2011. aastal registreeris politsei üle Eesti 169 avalikku koosolekut. Sellest ei ole võimalik teha järeldusi kodanike aktiivsuse kohta järgnevatel põhjustel:

• Olulise osa politsei poolt registreeritud avalikest koosolekutest moodustasid erakondade erinevad valimisaktsioonid või jumalasõna kuulutamised. Meelsuse näitamiseks, tähtpäeva tähistamiseks või toetusallkirjade kogumiseks korraldatud üritusteks võib autori hinnangul pidada maksimaalselt 69 registrisse kantud koosolekut. Mitmed neist olid seotud konkreetse kuupäevaga (näiteks Tartu Rahu aastapäevaga) või teemaga (näiteks erinevad ametiühingute väljaastumised) ning ka korraldajate ring kattus, millest võib teha järelduse, et kodanike ja kodanikeliikumiste aktiivsus avalike koosolekute korraldamisel oli siiski väike.
• Politsei avalik andmebaas ei kattu olulisel määral Tallinna linna registreeritud avalike koosolekute andmebaasiga. Eesti kõige suurema omavalitsusüksuse andmebaasist ei leia mitmeid politsei andmebaasis olevaid üritusi. Kuid üritusi, mis on kirjas Tallinna linna registreeritud avalike koosolekute andmebaasis aga mitte politsei andmebaasis, on rohkem. Kõigi kohalike omavalitsuste avalike koosolekute registrite võrdlemine ei ole antud analüüsi koostamisel võimalik.
• Politsei andmebaas ei kajasta seaduses kehtestatud korras üritustena registreeritud meelsusavaldusi. 2011. aasta suurimaks meelsusavalduseks võib pidada tuhandeid inimesi 17. augustil Vabaduse väljakule toonud dalai-laama avalik esinemine, mille korraldamise kohta leiab viite vaid Tallinna avalike ürituste andmebaasist.

Ilma avaliku, töödeldava ja tsentraalse avalike koosolekute ja ürituste andmebaasita ei ole võimalik teha statistikat ega kvantitatiivseid uuringuid, mis aitaksid analüüsida kodanike aktiivsust, tuua välja olulisemad meeleavalduste teemasid ning uurida trende.

Autor on seisukohal, et riik peab open data põhimõtete järgi looma keskse ja avaliku avalike ürituste ja koosolekute andmebaasi.

Avalikud arutelud ja trendid

Usaldusväärse avalike koosolekute andmebaasi puudumine ei võimalda teha objektiivset analüüsi 2011 . aastal toimunud meelsusavaldustest. Järgnevalt pakub autor valiku meedias kajastust leidnud meeleavaldustest ning annab subjektiivse hinnangu kogunemisvabaduse kasutamisele Eestis.

Ajakiri Time valis 2011. aasta persooniks meeleavaldaja, põhjendades valikut maailmas toimunud ulatuslike avalike väljaastumistega. Tuneesiast alguse saanud massimeeleavaldused levisid pea igasse araabia riiki ning tõid kaasa valitsevate režiimide kukkumise Tuneesias, Egiptuses ja Liibüas ning ulatuslikke reforme mitmes teises riigis. Mitmes Euroopa riigis algasid massilised eelarvekärpimiste ja sotsiaalgarantiide vähendamise vastased meeleavaldused. Aasta teises pooles New Yorgist alguse saanud Occupy Wall Street protestiliikumine levis üle Ameerika Ühendriikide ning leidis järgijaid kõikjal maailmas.

Eesti jäi suuresti nendest kolmest voolust puutumata. Ülemaailmse Occupy Wall Streeti protestipäevaks 15. oktoobriks registreeriti avalik koosolek ka Eestis, kuid Rahvusringhäälingu andmetel võttis Tallinnas lühimiitingust osa paarsada ja Tartus kümmekond inimest. Võrdluseks olid sellest suurema osavõtjaskonnaga näiteks 10. aprillil toimunud „Usun Andrus Veerpalu“ kogunemised Tartus, Otepääl ja Tallinnas. Viimasel juhul on oluline märkida, et kuigi dopinguskandaali sattunud Eesti suusataja Andrus Veerpalu toetusmeeleavaldused ei olnud registreeritud, ei ajanud politsei neid laiali ega karistanud nende korraldajaid.

Kogunemisvabaduse tagamine ega ka avalik kord ei sattunud ohtu poliitiliselt tundlikel teemadel toimunud kogunemistel, nagu näiteks 2007. aasta pronksiöö mälestuspiketil 27. aprillil, koolireformi vastu toimunud kogunemisel 5. novembril või miniaktsioonil ausate valimiste toetuseks Venemaal.

Eesti ametiühingud korraldasid mõned rahumeelsed ja väikese osalejaskonnaga avalikud kogunemised, kuid mitte ühtegi olulist streiki. Eesti on kõige väiksema ametiühingu liikmetega riik Euroopas ning liikmete vähenemistrend jätkub. Tartu Ülikooli majandusdoktor Epp Kallaste põhjendab eesti elanike vähest kuulumist ametiühingutesse järgnevalt: „… individualistlikult või kollektivistlikult suhtutakse oma töötingimustesse ja -tasusse ning võimalustesse nende üle läbirääkimisi pidada“. Samas artiklis ennustab ta, et kui streigi toimumise eeltingimused on täidetud, siis streigivad ka eestlased.

2011. aasta kõige rahvarohkemaks meeleavalduseks Eestis saab pidada Tema Pühadus XIV dalai-laama Tenzin Gyatso esinemist tuhandetele inimestele 17. augustil Vabaduse väljakul Tallinnas. Lisaks sellele korraldati dalai-laama visiidiga seoses juulist kuni septembrini kümneid rahumeelseid meelsuskogunemisi kõikjal Eestis, millest osa kandsid eesmärki teadvustada avalikkust Hiina Rahvavabariigi poolt korda saadetud inimõiguste rikkumistest ning tiibetlaste olukorrast.

25. oktoobril toimus Riigikogu ees õpetajatele kõrgemat palka nõudev meeleavaldus, milles osales üle 1500 inimese. Kuu aega varem, 19. septembril toimunud samasisulisel meeleavaldusel oli kohal kümme korda vähem inimesi, mis taaskord tekitas avaliku arutelu teemal: miks eestlased ei julge, oska või ei taha avalikult meelt avaldada. Oktoobris toimunud kogunemise järel kirjutas ajakirjanik Anneli Ammas: „Ikka imestatakse, et eestlane on nii kannatlik ega avalda oma meelt, kui valitsejatega rahul pole. Nüüd siis oli lõpuks tõeline meeleavaldus, millist isegi rasketel masuaegadel Toompeal näha ei saanud.“

2011. aastal toimusid ka mitmed kogukonnameeleavaldused, mille abil sooviti peatada mõne kaevanduse rajamine, saada rahalist toetust tee-ehitusele või nõuda mõne kohaliku tasandi otsuse tühistamist. Eraldi väärib äramärkimist Pühajärve põhikooli lastevanemate kogukond Otepää vallas, mis suutis ühiselt tegutsedes ja 24. märtsil toimunud meeleavaldusega sundida vallavalitsust tühistama kooli esimese klassi mitteavamise otsust. Kui sügisel otsustas vallavalitsus ootamatult kooli sulgeda, korraldas kogukond taaskord meeleavalduse ja kaebas ka valla otsuse kohtusse.

Autori hinnangul on vara öelda, kas eestlaste soov oma meelsuse näitamiseks avalikel meeleavaldustel osaleda ehk kogunemisvabadust rohkem kasutada, on kasvutrendis. Küll aga leidis tema hinnangul 2011. aastal taaskord kinnitust väide, et inimesed on valmis oma seisukoha avaldamiseks kasutama internetipetitsioone ja sotsiaalmeedia võrgustikke. Andrus Veerpalu toetuseks loodud Facebooki lehega  liitus üle 60 000, lehega „Õpetajale vääriline palk“ üle 10 000 inimese.

Kogunemisvabaduse tagamiseks on autori arvates veelgi olulisem arvestada üha kasvava trendiga, mis näitab, et avalikud koosolekud lepitakse kokku internetipõhiste suhtlusvõrgustike teel. ÜRO inimõiguste nõukogu eriraportöör Frank La Rue kirjutab 2011. aasta 16. mail esitatud raportis, „… Seega, toimides katalüsaatorina inimeste arvamus- ja sõnavabaduse teostamisel, võimaldab internet teostada ka mitmeid teisi inimõigusi.“

Autor leiab, et iga inimõigusi austava riigi ülesandeks on tagada mõistliku tasu eest ligipääs internetile kogu riigi territooriumil. Selleks, et tagada koosoleku- ja sõnavabadus, tuleb riikidel tagada, et inimestele ei seataks takistusi ega piiranguid internetist info saamisel, interneti teel arvamuse edastamisel ja interneti abil suhtlusvõrgustike loomisel.

Soovitused:

• Täpsustada uut avalike koosolekute regulatsiooni. Hetkel on sisustamata termin „spontaankoosolek“, mida ei saa arusaadavatel põhjustel sisustada kohtulahenditega.
• Täiendada uue korrakaitseseaduse avalikke koosolekuid puudutavaid lõikega, mis sätestab kahetunnise etteteatamisajaga koosoleku, mis on võimaldatud hetkel veel kehtiva regulatsiooniga.
• Luua open data põhimõtete järgi keskne ja avalik avalike ürituste ja koosolekute andmebaas, mis võimaldaks teha objektiivset analüüsi korraldatud meelsusavaldustest.

Allikad:

¹ RT I 1997, 30, 472 … RT I, 23.02.2011, 6.

² Halduskohtumenetluse seadustik. RT I, 23.02.2011, 3.

³ RT I, 22.03.2011, 4.

⁴ Täpsemalt alapeatükis „Seadusandlikud arengud“.

⁵ Allikas: üleskirjutis eravestlusest Õiguskantsleri Kantselei direktori Alo Heinsaluga.

⁶ Koosolekuvabaduse uutest väljakutsetest infoajastul kirjutab autor alapeatükis „Avalikud arutelud ja trendid“.