Õigus vabadele valimistele

2010. aastal suuremaid muudatusi valimiste korralduses ei toimunud, samuti ei toimunud sellel aastal ühtegi valimist. Kuna õigust vabadele valimistele ei ole varasemates aruannetes analüüsitud, on siiski mõttekas analüüsida valimistega seonduvaid kitsaskohti, mis on pakkunud pidevat kõneainet, sealhulgas ka 2010. aastal. Need teemad seonduvad ühest küljest poliitilise välireklaami keeluga enne valimisi ja teisest küljest vangide valimisõiguse piiramisega.

Eestis valitakse vabadel ühetaolistel ja salajastel valimistel Riigikogu, kohalike omavalitsuste volikogud ning Eesti saadikud Euroopa Parlamenti. Presidenti otse ei valita. Riigikogu valimistel võivad osaleda valimisealised Eesti kodanikud,[i] Euroopa Parlamendi valimistel ka teiste Euroopa Liidu liikmesriikide kodanikud, kelle püsiv elukoht on Eestis,^[ii] ning kohalike omavalitsuste volikogude valimistel ka välismaalased, kes elavad Eestis alaliselt või pikaajaliselt.^[iii] Kõik valimised on vabad, üldised, ühetaolised, otsesed ja salajased ning nende tulemused tehakse kindlaks proportsionaalsuse põhimõtte alusel.^[iv] Igal valijal on üks hääl.^[v]

Ühiskondliku arutelu subjektiks on olnud ka valimiste rahastamine, mis on Eestis nõrgalt reguleeritud ning mille probleemidele on korduvalt tähelepanu juhtinud endine õiguskantsler Allar Jõks.^[vi] 2010 aasta 25. novembril Riigikogu poolt vastu võetud ning 2011. aasta 1. aprillil jõustunud „Erakonnaseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadusega“ muudeti oluliselt erakondade rahastamise regulatsiooni, sealhulgas kaotati karistusseadustikust eraldiseisev säte erakonnale tehtava anonüümse, varjatud või juriidilise isiku annetuse vastuvõtmise eest. Samas reguleeriti täpsemalt erakonna sidusorganisatsioonide rahastamisega seonduvat ning loodi uus erakondade rahastamise järelevalve komisjon, kuhu kuuluvad parlamendis esindatud erakondade esindajate kõrval ka õiguskantsleri, riigikontrolöri ja Vabariigi Valimiskomisjoni nimetatud liikmed. Komisjon saab rikkumiste eest sanktsiooniks määrata sunniraha ning selle otsuseid saab vaidlustada kohtus. Seda, kas erakondade rahastamise järelevalve muutub tänu uuele süsteemile tõhusamaks, on võimalik hinnata pärast seaduse jõustumist ning komisjoni töö alustamist 2011. aastal.

Poliitilise välireklaami keeld

2005. aastal keelati Eestis aktiivse valimisagitatsiooni perioodil poliitiline välireklaam. Õiguskantsler pidas välireklaami keeldu põhiseadusega vastuolus olevaks, sest see piirab liigselt valimisõigusi. Kuigi Riigikogu õiguskantsleri palvel teemat arutas, ei olnud 2009. aasta lõpuks väidetavat põhiseadusega vastuolu likvideeritud. Seetõttu pöördus õiguskantsler 2009. aasta 18. detsembril Riigikohtu poole ettepanekuga tunnistada Euroopa Parlamendi valimise seaduse, kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse ja Riigikogu valimise seaduse poliitilist välireklaami piiravad sätted kehtetuks.^[vii]

Õiguskantsleri hinnangul piiravad sätted kandideerimisõigust, hääletamisõigust ja õigust üles seada kandidaate ning võivad piirata ka erakonnapõhiõigust (erakonnavabaduses sisalduvat tegevusvabadust), poliitilist sõnavabadust (sest meede piirab õigust saada üldiseks kasutamiseks levitatavat informatsiooni), omandiõigusi (ehitiste, ühistranspordivahendite, taksode ja muu sellise, mida on võimalik kasutada välireklaamikandjana, omanike õigust vabalt otsustada nendele kuuluva omandi valdamise ja kasutamise üle), ettevõtlusvabadust (kuna välireklaami keeld mõjutab ebasoodsalt välimeediaettevõtete ettevõtlust) ning lepinguvabadust. Kuigi neid õigusi võib legitiimsetel eesmärkidel piirata, oli õiguskantsleri arvates keelu vajalikkuse osas küsitavusi ning samuti ei ole valitud keeld tema arvates tõhus vahend:

„Poliitilise välireklaami keelustamine ei ole efektiivne vahend avaliku ruumi valimisreklaamist vabastamiseks. Selle tulemusena võib kampaania nihkuda varasemale ajale ja teistesse kanalitesse ning muutuda valijaskonna jaoks häirivaks lihtsalt muul ajal ja teistes kohtades. Välireklaami tajumine negatiivsena on aga väga subjektiivne. Samuti on äärmiselt küsitav, kas end ja oma vaateid propageerida sooviv kandidaat teeks endale teadlikult ja tahtlikult negatiivset, oma huvide vastast reklaami.“^[viii]

Seega arvas õiguskantsler, et vaadates kuivõrd intensiivselt valimisõigustesse sekkutakse (sest välireklaam moodustas näiteks 2003. aastal suure osa valimiskampaania kogukuludest) ning sekkumise vähest tõhusust, on tegemist põhiseaduse vastase keeluga.

Justiitsministri arvates ei ole keeld proportsionaalne ning on vastuolus põhiseadusega:

Kõnesolev keeld ei ole justiitsministri arvates sobiv vahend poliitilise argumentatsiooni kvaliteedi tõstmiseks. Keeld ei piira valimisreklaamis väljendatu sisu. Kandidaadid võivad sisult vaeseid loosungeid edastada piiramatult ka teiste kommunikatsioonikanalite kaudu. Valimiskampaaniate sisulisuse suurenemine pärast poliitilise välireklaami keelamist ei ole tõendatud. Keeld ei ole sobiv ka raha osakaalu vähendamiseks valimistulemuse kujunemisel. Varem välireklaamile kulunud raha suunatakse teistesse reklaamiviisidesse. Valimiskampaaniate kulude kahanemine pärast keelu kehtestamist ei ole tõendatud. Poliitilise välireklaami keeld on sobiv üksnes avaliku ruumi vabastamiseks poliitilisest reklaamist.^[ix]

Ka Vabariigi Valimiskomisjon leidis poliitilise välireklaami keelu sätetes probleeme, sealhulgas pidas valimiskomisjon sätteid ebaselgeteks (näiteks avalikult välja pandud kutse valimiskoosolekule tulla on teatud kontekstis käsitletav poliitilise välireklaamina). Samuti ei kohtle Vabariigi Valimiskomisjoni hinnangul keeld võrdselt valimistel osalejaid (sest valimisliitudele, üksikkandidaatidele ja väikeparteidele ei ole teistes reklaamikanalites reklaami tegemine jõukohane) ning rikub seega valimiste vabaduse ja ühetaolisuse põhimõtet.

Riigikohtu üldkogu jättis oma 2010. aasta 1. juulil tehtud otsuses poliitilise välireklaami keelu jõusse.^[x] Riigikohus leidis, et õigusselguse põhimõtet ei ole rikutud ning mitmeti tõlgendatavused tuleb lahendada kohtutes. Samuti on kohus juba varem leidnud, et üks poliitilise välireklaami keelu eesmärkidest on „erakondade, üksikkandidaatide ja valimisliitude võrdsuse tagamine selle kaudu, et vähendatakse erakondade kulutusi valimiskampaaniale ja raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel“.^[xi] Võrreldes erinevaid meetmeid, kuidas soovitud eesmärke (vähendada valimiskampaania kulude vähendamisega raha osakaalu poliitilise võimu saavutamisel, suurendada sisulise poliitilise argumentatsiooni osakaalu, vabastada avalikku ruumi liigsest välireklaamist, mis võib tekitada avalikkuse vastumeelsust poliitilise reklaami ja poliitika vastu tervikuna, tagada valimistel osalejate võrdne kohtlemine ning vähendada valijate kohatut mõjutamist välireklaamis kasutatavate mõjutusmeetoditega) võiks saavutada, jõudis kohus seisukohale, et keelu mõju ei ole selge ning, et: „poliitilise välireklaami keelu võimalik ebatõhusus ei saa aga olla aluseks selle põhiseadusvastaseks tunnistamisele. Pigem räägib see üldkogu hinnangul keelu vähese intensiivsuse kasuks.“^[xii]

Kohus leidis:

„Keeluga ei kaotata poliitilise teabe vaba levikut agitatsiooniperioodil. Keeluga ei piirata teemade ringi, mille kohta võib agitatsiooniperioodil avalikult arvamust avaldada. Väga intensiivsed oleksid piirangud, mis ei võimaldaks kindlatel teemadel avalikku arutelu pidada. Välireklaami keeld ei takista poliitiliste vaadete edastamist ja ühiskonnaelu üle arutelu pidamist muul viisil (nt valimiskoosolekute, vahetu valijatega suhtlemise, trükimeedia, televisiooni, raadio, otsepostituse, siseruumides reklaamimise, nn uute tehnoloogiate kaudu). Keeld üksnes suunab poliitilisi arutelusid teistesse kanalitesse, kus neil on suurem tõenäosus kujuneda sisulisemaks välireklaamidel valitsevatest lööklausetest ja piltidest. Samuti on neis kanalites väiksem võimalus valijat kohatult mõjutada. Keeld ei võta valijailt võimalust saada teadliku valimisotsuse tegemiseks teavet muudest kanalitest.“^[xiii]

Samuti leidis kohus, viidates põhiseaduse esimesele paragrahvile, et “[h]ääletamis- ja kandideerimisõigust ning erakonna tegevusvabadust, samuti poliitilist väljendusvabadust kui põhiõigusi, mille olemasoluta demokraatlik riigikorraldus ei oleks võimalik, on üldkogu hinnangul piiratud nende samade õiguste kasutamise huvides, et tagada demokraatlike otsustusprotsesside parem toimimine.”^[xiv] Seega leidis Riigikohtu üldkogu paradoksaalselt, et valimisõiguste piirangud antud juhul olid tehtud valimisõiguste huvides.

Märkimisväärne on see, et Riigikohtu üldkogu enamuse arvamusega ei liitunud mitte kõik riigikohtunikud. Oma eriarvamuses^[xv] pidas riigikohtunik Jüri Põld ülaltoodud seisukohta ebaveenvaks. Samuti leidis ta, et välireklaamiks mõeldud raha kasutatakse eeldatavalt muudel eesmärkidel ning valimiskulusid see tegelikult ei vähenda, samuti nihkub kampaania periood pikemaks (välireklaami tehakse enne aktiivse valimisagitatsiooni perioodi algust). Poliitilise välireklaami ohjeldamiseks oleks palju leebemaid meetmeid: piirata nende kestust, suurust, kohti vms.

Jüri Põld sõnas oma eriarvamuses, et:

Üldkogu näeb valitud vahendi eesmärgina ka poliitilise argumentatsiooni suurendamist. Eesmärk suurendada poliitilist argumentatsiooni on kiiduväärne. Kuid seni, kuni argumenteerimata propagandaga on eelduslikult võimalik saavutada valijate soovitud suunas mõjutamist, ei aita poliitilise välireklaami keelamine kaasa valimisprotsessis poliitilise argumentatsiooni suurendamisele. Loosunglik reklaam ja paljasõnalised lubadused lihtsalt kanduvad suuremas mahus teise inforuumi, näiteks trükiajakirjanduselt ostetud reklaamipindadele, televisiooni, raadiosse, postkastidesse, supermarketite siseruumidesse. Poliitilise argumentatsiooni osatähtsus saab suureneda, kui valimisprotsessis osalevad poliitilised jõud ise leiavad, et seisukohtade argumenteeritult esitamine on reklaamist efektiivsem. Seepärast pean valimiskampaanias poliitilise argumentatsiooni suurendamiseks aktiivse agitatsiooni perioodil välireklaami täielikku keelamist sobimatuks vahendiks ja soovitud sihile mitteviivaks põhiõigustesse sekkumiseks.^[xvi]

EIK on oma varasemas kohtupraktikas selgitanud, et riikide kaalutlusõigus poliitilise sõnavabaduse piiramisel on piiratum kui teiste sõnavabaduse vormide osas. Kohus on samuti selgitanud, et poliitilise välireklaami piirangute proportsionaalsuse analüüsil on väga oluline ka see kui tõhus see reklaamikanal on (mida tõhusam, seega kitsamalt on lubatud piirangud). Kohus on samas nõustunud, et teatud sõnavabaduse piirangud võivad olla kehtestatud eelkõige selle huvides, et tagada vabade valimiste läbiviimine ning rahva tahte avaldumine.^[xvii]

Seega ei ole võimalik selgelt öelda, kas Eesti poliitilise välireklaami keeld on Euroopa inimõiguste konventsiooniga vastuolus või mitte. Kuigi keeld on lühiajaline ja selle mõju osas on palju ebaselgust, on tegemist poliitilise sõnavabaduse piiramisega. Igasugune riigi sekkumine sõnavabadusse ning valimiste korraldamisse peaks olema selgelt põhjendatud ning põhinema konkreetsetel analüüsidel. Eelistatud oleks kompleksne õiguslik lahendus, mis tegeleb mitte ühe konkreetse reklaamikanaliga vaid kogu kampaaniaga, või siis jätta poliitiline sõnavabadus sellises kontekstis üldse piiranguteta.

Vangide valimisõiguse piiramine

Teine oluline küsimus, mille osas valimisõiguse suhtes kehtib oluline riive ja mis võib olla vastuolus rahvusvaheliste inimõiguste kaitse nõuetega on vangide valimisõiguse piiramine. Vastav keeld on sätestatud Riigikogu valimise seaduse § 4 lg-s 3 ja Euroopa Parlamendi valimise seaduse § 4 lg 3 p-s 2, millega ei võta isik, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud kuriteos ja kannab vanglakaristust, hääletamisest osa. Analoogne keeld on ka kohaliku omavalitsuse valimise seaduse § 5 lg-s 4, mille kohaselt „[h]ääletamisest ei võta osa isik, kes on kohtu poolt süüdi mõistetud ja kannab karistust kinnipidamiskohas“. Sarnaselt on nendel kohtu poolt kuriteos süüdi mõistetutel, kes kannavad vanglakaristust, kõigi valimiste puhul ka keeld kandideerida.

Euroopa inimõiguste kohtu praktikast tuleneb, et kõigi vanglakaristust kandavate isikute ühetaoline ja eraldi põhjenduseta valimisõiguse piirang ei ole kooskõlas Euroopa inimõiguste konventsiooni 1. protokolli 3. artikliga. Euroopa inimõiguste kohus otsustas 2005. aastal Hirsti kaasuses, et kuigi riikidel on lai kaalutlusõigus valimiste korraldamisega seotud küsimustes, peavad igasugused valimisõiguse piirangud olema legitiimse eesmärgiga ning proportsionaalsed. EIK on juba varem otsustanud, et vangide suhtes kehtivad üldjoontes kõik konventsioonist tulenevad põhiõigused ja -vabadused, välja arvatud õigus vabadusele, ning et riigid ei tohi neilt vaid negatiivse avaliku arvamuse tõttu valimisõigust ära võtta. Samas ei keela konventsioon selliseid meetmeid, mis on suunatud teiste õiguste ja vabaduste kaitseks, ning seetõttu võib olla lubatud näiteks eriti rasketes õigusriigi või demokraatia vastu suunatud kuritegudes või võimu kuritarvitamises süüdimõistetute karistamine täiendavalt valimisõiguse äravõtmisega.^[xviii]

EIK kehtestas Hirsti kaasuses kriteeriumid, millele vangide valimisõiguse piirangud peavad vastama:

• piirangu subjektiks võib olla kitsalt piiritletud ja pikaks ajaks vangistatud süüdimõistetute grupp;
• vangistuse aluseks oleva kuriteo/süüteo asjaolude ja valimisõiguse äravõtmise kui sanktsiooni vahel peab olema otsene seos;
• valimisõiguse äravõtmine peaks toimuma eelistatult kohtu poolt eraldi põhjendatud otsusena, mitte seaduste automaatse rakendamisena.

Autori hinnangul ei vasta Eesti valimisõiguse piirangud hääletamisõiguse osas ülaltoodud EIK kehtestatud kriteeriumitele. Vangide valimisõiguse piirang kehtib Eestis kõigile vanglakaristust kandavatele kuriteos süüdimõistetud isikutele olenemata nende vangistuse pikkusest või kuriteo suhtelisest raskusastmest. Otsest seost kuriteo ja valimisõiguse piiramise vahel enamikul juhtudel tõenäoliselt ei eksisteeri. Valimisõiguse piiramine on automaatne ning kohtul puudub kaalutlusõigus lubada süüdimõistetud isikul vangistuse ajal valimistel osaleda. Eelnevast tulenevalt on Riigikogu valimise seaduse, Euroopa Parlamendi valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse sätted, mis keelavad kõigil kohtu poolt süüdimõistetud isikutel, kes kannavad vanglakaristust, valimistel hääletamise, vastuolus Euroopa inimõiguste konventsiooni 1. protokolli 3. artikliga. Täiendavalt võib Euroopa Parlamendi valimise seaduse ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse puhul tegemist olla ka vastuoluga Euroopa Liidu õigusega, sh Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklitega 20 ja 22, Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 39 ja 40 ning Nõukogu direktiividega 93/109/EÜ ja 94/80/EÜ.

Soovitused

–       Analüüsida poliitilise välireklaami keelu tegelikku mõju ning sellest tulenevalt kaaluda kas keelu kaotamist või selle täpsustamist, et paremini tagada keelu eesmärgipärasus ja proportsionaalsus.

–        Muuta Riigikogu valimise seadust, Euroopa Parlamendi valimise seadust ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadust selliselt, et süüdimõistetutel, kes kannavad vanglakaristust, ei oleks hääletamisest osalemine piiratud, välja arvatud täiendava karistusena põhjendatud juhtudel.