Diskrimineerimise keeld

Võrdse kohtlemise seadus 

2008. aasta oli Eesti jaoks oluline, kuna see aasta tõi kaasa muutusi võrdse kohtlemise põhimõtete rakendamisel. Võrdne kohtlemine on sätestatud Eesti Vabariigi põhiseaduse §12:

“Kõik on seaduse ees võrdsed. Kedagi ei tohi diskrimineerida rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, poliitiliste või muude veendumuste, samuti varalise ja sotsiaalse seisundi või muude asjaolude tõttu. Rahvusliku, rassilise, usulise või poliitilise vihkamise, vägivalla ja diskrimineerimise õhutamine on seadusega keelatud ja karistatav. Samuti on seadusega keelatud ja karistatav õhutada vihkamist, vägivalda ja diskrimineerimist ühiskonnakihtide vahel,”^[1]

Samas on vaja konkreetsemat kaitset diskrimineerimise eest, mis täpsustaks selle rakendamist. Sellist kaitset pakubki 11. detsembril 2008. aastal vastu võetud võrdse kohtlemise seadus (edaspidi VKS), mis jõustus 1. jaanuaril 2009.^[2]

Võrdse kohtlemise seaduse vastuvõtmine

VKS vastuvõtmine ei toimunud Riigikogus kiiresti ning ladusalt ning seda iseloomustab seaduse vastuvõtmisele eelnenud protsess. Nimelt on VKS seaduse eelnõu olnud Riigikogus menetlusel mitmeid kordi enne, kui seadus õnnestus vastus võtta. Esmakordselt esitati VKS eelnõu Vabariigi Valitsuse 24. septembri 2002 istungile, kuid eelnõu menetlemine lõpetati teise lugemise katkestamisega.^[3] Uuesti algatati VKS seaduse eelnõu (67 SE) menetlus Riigikogus 5 aastat hiljem – alles 30. mail 2007. Algataja seletuskirjas VKS seaduse eelnõu algatamise vajalikkuse kohta on öeldud järgmist:

“28. juunil 2006. a saatis Euroopa Komisjon (edaspidi komisjon) Eestile ametliku kirja, mis puudutab nõukogu 29. juuni 2000. a direktiivi 2000/43/EÜ (millega rakendatakse võrdse kohtlemise põhimõte sõltumata isikute rassilisest või etnilisest päritolust), ülevõtmist. 3. jaanuaril 2007. aastal saatis komisjon Eestile ametliku kirja, mis puudutab nõukogu 27. novembri 2000. a direktiivi 2000/78/EÜ (millega kehtestatakse üldine raamistik võrdseks kohtlemiseks töö saamisel ja kutsealale pääsemisel) ülevõtmist. Ametlikes kirjades leiab komisjon, et Eesti ei täida direktiividest 2000/43/EÜ ja 2000/78/EÜ tulenevaid kohustusi. Ametlik kiri tähistab esimest formaalset sammu Euroopa Ühenduse asutamislepingu artikli 226 järgses rikkumismenetluses. Kuna Euroopa Komisjon on alustanud rikkumismenetlusi, on vaja eelnõu võimalikult kiiresti menetleda.”

Seega saab eelnõu algataja seletuskirjast otseselt järeldada, et peamine põhjus VKS menetlusse võtmisel on Euroopa Komisjoni poolt algatatud rikkumismenetlus.

VKS eelnõu 2007. aastal algatatud menetlus 67 SE kestis peaaegu aasta ning kolmandale lugemisele Riigikogus jõuti alles mais 2008, kuid vajaliku toetuse puudumise tõttu Riigikogu täiskogus arvati see 7. mail 2008 menetlusest välja.^[4]

Eesti Reformierakonna fraktsioon, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna fraktsioon, Isamaa ja Res Publica Liidu fraktsioon otsustasid 8. mail 2008 uuesti samal kujul VKS eelnõu (262 SE III) algatada. Selle eelnõu kolmanda lugemiseni jõuti 23. oktoobril 2008 ning Riigikogu täiskogu otsustas selle tagasi lükata.

6. novembril 2008 algatasid Eesti Reformierakonna, Sotsiaaldemokraatliku Erakonna, Isamaa ja Res Publica Liidu fraktsioonid VKS uuesti samal kujul. VKS esimesel lugemisel 19. novembril 2008 oli Riigikogu kõnetoolis Eesti Reformierakonna fraktsiooni liige Väino Linde, kelle sõnavõtt kinnitas veelkord väidet, et VKS-i on eelkõige vaja Euroopa Komisjoni nõuete pärast:

“Praeguse seisuga ei saa me öelda, et Eestis oleks olukord, kus ei võideldaks diskrimineerimise vastu, et meil ei oleks vastavaid sätteid. Vastupidi, meil on see lausa Eesti Vabariigi põhiseaduses olemas. Eesti põhiseadus kaitseb diskrimineerimise eest … Aga nagu ma ütlesin, Euroopa Komisjoni seisukohalt sellest ei piisa, vaid nõutakse ikkagi eraldi seadust. Sellest tulenevalt on see seadus teile nüüd eelnõuna esitatud.”

Samas sõnavõtus kordas Väino Linde seda mõtet ka teistkordselt:

“Võib meenutada samasisulise seaduseelnõu üle-eelmist menetluse etappi siin Riigikogu saalis, kui meie hea kolleeg Urmas Reinsalu, esinedes IRL-fraktsiooni nimel, ütles, et IRL-ile ei ole seda seadust tegelikult tarvis. Ma palun vabandust, aga põhimõtteliselt selline seisukoht oli, ja ta selgitas, et seda seadust on tarvis eelkõige Euroopa Komisjonile ja just nimelt Eesti suhete jaoks Euroopa Liidus. Tegelikult olen ma sellel seisukohal isiklikult ka täna.”

Seadusloojate selline rõhuasetus seaduse vajalikkusele seab kahtluse alla, kas seaduse loojad üldse mõistavad, et võrdse kohtlemise põhimõte jääks tähelepanuta teistele seadustele toetudes. Kõigist VKS eelnõude seletuskirjadest võib üheselt välja lugeda, et VKS-i on vaja Euroopa Komisjoni ja Eesti riigi maine, mitte Eesti ühiskonna pärast. VKS-i vajalikkust Eesti maine pärast kinnitas Väino Linde ka 19. novembril 2008 oma sõnavõtus Riigikogus selliste sõnadega:

“Kui me seaduseelnõu lähemal ajal seaduseks pöörame, siis juhtub üks hea asi, nimelt see, et enam ei liigu edasi see Euroopa Komisjoni algatatud rikkumismenetlus Eesti Vabariigi suhtes. See on see, mis peaks meil kõigil … südame valutama panema. See ei jäta meie riigist head muljet.”

VKS-i eelnõu eesmärki toetas ka õiguskantsler, kuid leidis samas, et eelnõu on pigem kooskõlas valdkondliku Euroopa Liidu õigusega kui Eesti Vabariigi põhiseadusega. Õiguskantsleri arvamuse VKS-i eelnõu kohta jättis Riigikogu arvestamata. Õiguskantsler osutas ka mitmetele puudustele VKS-i eelnõus, nagu see, et eelnõus nimetatud diskrimineerimistunnuste loetelu on problemaatiline põhiseadusest ning rahvusvahelistest lepingutest tulenevate kohustuste valguses. Kantsler tegi ka ettepaneku muuta VKS-i eelnõu menetlusala avatuks, tagades kaitse kõigis ühiskonnaelu valdkondades ning sätestada ka seaduse mittekohaldamise erandid. Õiguskantsleri arvates oli problemaatiline ühe valdkonna õigusvaldkonda reguleerivate sätete killustatus erinevates õigusaktides.

Riigikogu võttis lõpuks 55 poolthäälega võrdse kohtlemise seaduse eelnõu 11. detsembril 2008 seadusena vastu.

Võrdse kohtlemise seaduse jõustumisega kaasnevad muutused

1. jaanuaril 2009 jõustunud VKS tõi kaasa mitmeid muutusi ka teistes seadustes – nagu Eesti Vabariigi töölepingu seadus, palgaseadus, avaliku teenistuse seadus, Vabariigi Valitsuse seadus, individuaalse töövaidluse lahendamise seadus, riigiteenistujate ametinimetuste ja palgaastmestiku seadus, soolise võrdõiguslikkuse seadus.

Kõige otsesemalt puudutas VKS-i vastuvõtmine soolise võrdõiguslikkuse seadust (edaspidi SVS) ja soolise võrdõiguslikkuse volinikku. VKS-is on 4. peatükk pühendatud soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinikule, sh kajastatud voliniku ametisse nimetamist, finantseerimist, töökorraldust, pädevust ja arvamuse andmist. Kuni VKS-i jõustumiseni oli Eestis soolise võrdõiguslikkuse volinik, kuid VKS-i jõustudes sai temast “soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik.” See tähendab seda, et VKS-i jõustumisega jälgib üks volinik nii SVS-i kui ka VKS-i nõuete täitmist (VKS § 15 lg 1).^[5] VKS eelnõu (384 SE) seletuskirjas on märgitud, et

“arvestades, et Eestis ei ole massilisi inimõiguste rikkumisi, ei ole mõistlik luua üksikute võrdsusõiguste organeid. Parim lahendus on luua üks volinik, kelle ülesannete hulka kuulub võrdsuse kaitse üldiselt (olenemata diskrimineerimistunnusest).”^[6]

Seega alates 1. jaanuarist 2009 on Eestis soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik (edaspidi volinik), kes tegeleb ebavõrdse kohtlemisega nii soo, rahvuse, rassi, nahavärvuse, usutunnistuse või veendumuste, puude või seksuaalse suundumuse alusel. Enne 1. jaanuari 2009 tegeles soolise võrdõiguslikkuse volinik ainult ühe valdkonnaga – sooline diskrimineerimine, nüüd lisandusid veel viis valdkonda.

VKS-i eelnõu seletuskirjas nähti ette, et VKS-i jõustumine toob kaasa lisakulutusi, nagu voliniku kantselei loomine, täiendavate töökohtade loomine ja majanduskulude suurendamine (voliniku eelarve prognoos oli 4,4 miljonit krooni). Uurides 2009. aasta Sotsiaalministeeriumi valitsemisala eelarvet, ei selgu, et volinikule oleks antud lisaressursse, kuigi seda lubati. Vaadates Rahandusministeeriumi arvamust rahastamise suhtes, ilmneb rahandusministri seisukoht, et ei ole otstarbekas täiendavalt suunata riigieelarvelisi vahendeid valdkonda, mille eelnõus toodud ülesanded on juba kaetud teiste riigieelarvest finantseeritavate asutuste või ametiisikute poolt.^[7]

5. mai 2009. a Riigikogu istungil, kus toimus eelnõu 317 UA teine lugemine, võttis sõna Evelyn Sepp, kes selgitas Eesti olukorda soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise alal:

“… Kui me [Riigikogus] möödunud aastal võrdse kohtlemise ja soolise võrdõiguslikkuse valdkonnad liitsime, siis pidi see kaasa tooma sõltumatu voliniku tegevuse rahalise toetamise märgatava kasvu, et tal oleks võimalik sellesse ametisse ka mõni palgaline abiline võtta. Vaatamata kindlakäelisele lubadusele, on olukord tänaseks täpselt vastupidine: selle asemel, et liita n-ö üks pluss üks, on ta kaotanud veel mitukümmend protsenti oma eelarvest. Ehk sisuliselt oleme taas kord teinud midagi ainult sildi pärast. Sellisel kujul ei ole see institutsioon kindlasti mitte töövõimeline.”^[8]

Voliniku rahastamise olukorda uurides selgub, et eksisteerivad vastakad seisukohad voliniku tegevuse rahastamise vajalikkuse suhtes ning see seab kahtluse alla voliniku tegevuse suutlikkuse. Seega tegelik eesmärk – tagada inimeste kaitse diskrimineerimise eest – ei ole saavutatud, kuna Eesti ei suuda anda piisavalt vahendeid ja mõjuvõimu võrdõiguslikkust edendavale organile, st volinikule, et see saaks oma rolli tõhusalt täita nii teavitamise alal kui ka diskrimineerimise ohvrite abistamisel. 2009. aastal toimunud sündmused iseloomustavad Eestis toimuvat olukorda, mis puudutab voliniku töö tähtsustamist ja rahastamist.  Voliniku töö efektiivsust piirati riiklikult just 2009. aastal voliniku ressursside vähendamisega. Hoolimata VKS-i eelnõus kirjeldatud vajadusest suurendada voliniku resursse seoses täiendava kohustuse lisamisega, neid vähendati. Kui 2008. aastal oli voliniku eelarve 950 000 krooni, siis 2009. aastal oli see 923 254 krooni. Voliniku kantseleis töötab ainult kaks inimest: volinik ja nõunik, seega VKS-i eelnõus lubatud lisa inimresssursi näol pole realiseerunud. Vastupidi, eelarvevahendite nappuse tõttu oli volinik sunnitud alates maist 2009. a töötama osalise töökoormusega (75%).

Voliniku tegevuse rahastamise vähendamine ja samaaegselt uute töövaldkondade lisamine viitab sellele, et Eestis ei ole voliniku töö (ja seega ka kogu võrdse kohtlemise temaatika) valitsuse silmis prioriteetne.

Ühiskond on aga voliniku suhtes üles näidanud suuremat usaldust, mida kinnitab voliniku poole pöördumiste arv. Nimelt, võrreldes 2008. aastaga suurenes voliniku poole pöördumiste arv peaaegu kahekordselt – 2009. aastal oli kokku 161 pöördumist. Neist enamik puudutas soolist võrdõiguslikkust (77 pöördumist). Pöördumist teistel alustel (rahvus, puue, seksuaalne sättumus vm) oli oluliselt vähem (kokku 47). Kolmandik neist võrdse kohtlemise küsimustes pöördumistest seostus töövaldkonnaga. Mitmed voliniku poole pöördumised puudutasid võrdse kohtlemise põhimõtet üldisemalt, konkreetset eluvaldkonda või diskrimineerimise alust täpsustamata.^[9]

Võrdse kohtlemise seaduse muudatused

VKS seadus on jõustunud, kuid juba on Riigikogus menetluses olnud Võrdse kohtlemise seadust puudutavad muudatused. VKS-i muudatusettepanekud hõlmasid jagatud tõendamiskohustust ja voliniku arvamust. Eelnõu 317 SE jõudis kolmandale lugemisele 19. veebruaril 2009 ning eelnõu võeti vastu ja saadeti Vabariiigi Presidendile. Vabariigi President aga jättis selle välja kuulutamata, tuues põhjuseks, et nimetatud seadus võeti vastu rikkudes Riigikogu kodu- ja töökorra seaduses ettenähtud eelnõude menetlemise reegleid sellisel määral, et see on käsitatav Riigikogu otsusekujundamise protsessi olulise moonutamisena ning põhiseaduse rikkumisena.^[10]11. märtsil 2009 toimus nimetatud seaduse eelnõu uuesti arutamine ning otsustati see mitte muutmata kujul vastu võtta. Eelnõu 317 UA menetlus algatati uuesti, see võeti vastu ning see jõustus 23. oktoobril 2009.^[11]

Võrdse kohtlemise seadusega tagatud õiguskaitse

Võrdse kohtlemise põhimõttest lähtudes oli VKS-i vastuvõtmine ja jõustumine positiivne samm võrdsusõiguse tagamisel. See võimaldab inimestel oma õiguste kaitsel tugineda konkreetsele Eestis kehtivale eriseadusele, kui neid on diskrimineeritud rahvuse, rassi, nahavärvuse, usutunnistuse või veendumuste, puude või seksuaalse sättumuse alusel. Ka volinik Margit Sarv on kinnitanud eriseaduse vajalikkust: “On hea, kui võrdsele kohtlemisele kui eraldiseisvale põhiõigusele ning kaitsele diskrimineerimise korral saab toetuda konkreetse eriseaduse alusel, kuna teiste seaduste kontekstis võib võrdse kohtlemise põhimõte jääda tahaplaanile või ei osata näha seost.”

VKS võimaldab inimestel pöörduda diskrimineerimisvaidluste lahendamisel kohtusse või töövaidluskomisjoni ning nõuda kahju hüvitamist. Samuti saavad inimesed pöörduda voliniku poole, kes nõustab ja abistab isikuid diskrimineerimist käsitlevate kaebuste esitamisel ja annab arvamusi võimaliku diskrimineerimise asetleidmise kohta. Inimestel on õigus pöörduda ka õiguskantsleri poole, kes lahendab lepitusmenetluse korras diskrimineerimisvaidlusi, kuna võrdse kohtlemise ja võrdõiguslikkuse põhimõtted on sätestatud õiguskantsleri tegevuses.^[12] Õiguskantsleri tegevust võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise põhimõtte edendamisel reguleerib õiguskantsleri seadus, milles on eraldi sätestatud õiguskantsleri ülesanded.^[13] Õiguskantsleri poole on igaühel õigus pöörduda, kui ta leiab, et füüsiline või eraõiguslik juriidiline isik on teda diskrimineerinud soo, rassi, rahvuse (etnilise kuuluvuse), nahavärvuse, keele, päritolu, usutunnistuse või usulise veendumuse, poliitilise või muu veendumuse, varalise või sotsiaalse seisundi, vanuse, puude,seksuaalse suundumuse või muu seaduses nimetatud diskrimineerimistunnuse tõttu (õiguskantsleri seadus §19).

2008. aastal esitati õiguskantslerile 52 võrdse kohtlemise põhimõtet puudutavat pöördumist.^[14]

Võrdse kohtlemise printsiibid Töölepinguseaduses

2009. aasta tõi kaasa radikaalseid muutusi Eesti tööõiguses. Uus töölepingu seadus (edaspidi TL seadus) võeti Riigikogu poolt vastu 17. detsembril 2008 ning see jõustus 1. juulil 2009.^[15] Selle koostamisel analüüsiti EL õigusest ja rahvusvahelistest lepingutest tulenevate kohustuste ülevõtmist Eesti õigusesse. Tööandjate ja töötajate vahelisi suhteid reguleerivasse  valdkonda on lisatud võrdse kohtlemise põhimõte. TL seadus § 3 sätestatb võrdse kohtlemise põhimõtte järgmiselt:

“Tööandja peab tagama töötajate kaitse diskrimineerimise eest, järgima võrdse kohtlemise põhimõtet ning edendama võrdõiguslikkust vastavalt võrdse kohtlemise seadusele ja soolise võrdõiguslikkuse seadusele.”

Seega tööandjatel on seadusest tulenev otsene kohustus järgida võrdse kohtlemise põhimõtet. Võrdse kohtlemise ja diskrimineerimise põhimõte on läbivalt kajastatud mitmetes tööandja ja töötaja suhteid kajastavates valdkondades. Diskrimineerimist on kohustatud tööandja vältima juba töösoovijaga lepingueelseid läbirääkimisi pidades. TLS §11 sätestab lepingueelsete läbirääkimiste korra selliselt, et tööandja ei või nõuda töölesoovijalt andmeid, mille vastu tal puudub õigustatud huvi.  TL seaduse eelnõus selgitati valdkonnad, mille suhtes tööandja huvi võib viia diskrimineerimiseni. Sellised valdkonnad on näiteks töötaja eraelulised andmed, poliitilised ja religioosed vaated, küsimused töötaja pereplaneerimise, hobide, veendumuste jne kohta. Võrdse kohtlemise põhimõtted on seaduses veel mitmeski kontekstis kajastatud, nagu osalise tööajaga töötaja ning täistööajaga töötaja vaheline mittediskrimineerimist, määratud ning määramata tähtajaga töölepinguga töötavate töötajate vaheline mittediskrimineerimine.

VKS on vastu võetud ja jõustunud, kuid see ei tähenda automaatselt inimeste paremat kaitset diskrimineerimise eest. Kui inimesed ei tea, milles seisneb nende õigus võrdsele kohtlemisele, ei oska nad selle eest ka seista ning lisaks hoiduvad haavatavate gruppide esindajad ühiskondlike ja seaduste rakendajate hoiakute tõttu toetumast õiguslikule kaitsele.^[16]

Kokkuvõtvalt saab öelda, et võrdne kohtlemine on Eestis tagatud nii põhiseaduse kui ka võrdse kohtlemise seadusega ning Eesti on lõpuks täitnud oma kohustuse võtta üle EL direktiivid 2000/43/EÜ ja 2000/78/EÜ siseriiklikku õigusesse. VKS-i vastuvõtmise näol on tegemist väga olulise lünga täitmisega Eesti õiguskorras, mida kinnitas ka õiguskantsler.^[17] Samas ei ole veel teada kuivõrd edukalt see seadus praktikas rakendub, eriti olukorras, kus soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinikule eraldatud vahendid on äärmiselt kasinad.