Свобода собраний

В законоположениях, регулирующих право и свободу организации собраний, в 2010 году заметных изменений не произошло. Внимание общественности также ограничилось отдельными статьями в прессе и выражением мнений в социальных СМИ. Заслуживающим внимание исключением стали опубликованные канцлером юстиции летом 2010 года рекомендации для Таллиннской городской управы относительно корректности применения регулирующих публичные собрания положений[1].

Рекомендации канцлера юстиции коснулись и темы, которая рассматривалась  в «Отчете о правах человека 2008–2009», то есть споров между представителями «Цирковое турне» и защитниками животных[2].  30 сентября 2009 представитель движения «Во имя животных» года направил канцлеру юстиции заявление с ходатайством о расследовании правомерности отмены манифестации, которая должна была состояться 19 сентября 2009 года. В рекомендации, посланной Таллиннской городской управе 21 июня 2010 года, канцлер юстиции подробно проанализировал этот случай и дал ему правовую оценку.

В целом канцлер юстиции пришел к выводу, что отказ от регистрации публичных собраний движения «Во имя животных» из соображений безопасности, поскольку в то же время и в том же месте уже было зарегистрировано публичное собрание движения «Во имя растений», было противоправным. Согласно рекомендации канцлера юстиции в случае, если кто-либо пожелает организовать собрание в то же время и в том же месте, где уже зарегистрировано другое публичное собрание, выбрать для своего собрания иное время.

Если из-за этого будет утрачен смысл публичного собрания, то для его проведения следует найти место в ближайших окрестностях заявленного места, но не непосредственно рядом с местом ранее зарегистрированного собрания. Также канцлер юстиции в указанной рекомендации назвал организацию фиктивных публичных собраний достойной осуждения, если фактическое намерение сводится к исключению осуществления конституционных прав других лиц (в данном случае права на свободу собраний и слова). Канцлер юстиции счел необходимым подчеркнуть, что публичная власть не должна получать права принятия решения относительно допустимости содержания собрания.

Из опыта 2009 и 2010 года можно привести аналогичный случай организации народного собрания, которое традиционно проводится в парке Хирвепарк 23 августа. В этот день на это место претендует как мероприятие, отмечающее годовщину Пакта Молотова – Риббентропа, так и мероприятие, отмечающее годовщину антисоветской манифестации 1987 года. Последнее мероприятие традиционно организует Союз Отечества и Res Publica, а первое – националист Юри Лийм, которому в течение двух последних лет удавалось первому зарегистрировать мероприятие в Хирвепарк[3].

Изменения в Пенитенциарном кодексе

Некоторые существенные подвижки в развитии правового регулирования, не нашедшие отражения в прошлогоднем отчете «Права человека в Эстонии 2008-2009», произошли в конце 2009 года. В аспекте применения свободы собраний и Закона о публичных собраниях представляет интерес решение Коллегии по административным делам Государственного суда 3-3-1-80-09, которое не было рассмотрено в прошлогоднем отчете[4].

В указанном решении Государственный суд дал оценку жалобе НО «Ночной дозор», касавшейся неоднократного запрета Пыхъяской префектуры полиции на проведение публичного собрания в марте и апреле 2008 года.

Член НО «Ночной дозор» Сергей Тыдяков в марте и апреле 2008 года подал в Таллиннскую городскую управу три извещения о публичном собрании для проведения собраний в Таллиннском парке Хирвепарк, в парке Фалька и в парке Туви «в целях сохранения демократических ценностей в современной Эстонии». Пыхъяская префектура полиции запретила проведение всех этих собраний. Собрание разрешили провести при условии, что оно состоится в парке рядом с Русским культурным центром или на Военном кладбище возле монумента бронзовому солдату. Собрание состоялась 26 апреля 2008 года в парке рядом с Русским культурном центром.

Хотя Государственный суд рассматривал кассацию в части возмещения нематериального ущерба, но противозаконным было признано и принятое ранее по этому же делу решение Таллиннского административного суда, в котором признавались правомерными запрещающие проведение манифестаций представления Пыхъяской префектуры полиции. Таким образом, Пыхъяская префектура полиции нарушила Закон о публичных собраниях, поскольку безосновательно запретила проведение мероприятия. В своем представлении полиция не указала, на каких основаниях могло быть запрещено собрание. Хотя данное решение суда не гарантирует, что такие случаи не повторятся в дальнейшем, тем не менее, свобода собраний все-таки конституционно защищена от произвола полиции и местных самоуправлений.

В конце 2009 года вступили в силу существенные с точки зрения свободы собраний изменения  Пенитенциарного кодекса, о которых также не упоминалось в соответствующей главе предыдущего отчета. Однако в ходе производства по их приему они стали объектом пристального внимания – как в политических кругах, так и среди журналистов, в особенности это касается статьи 238 Пенитенциарного кодекса. Стоит более подробно остановиться на различных этапах рассмотрения и истории формирования этих изменений.

В редакции, действовавшей до 14 ноября 2009 года, и до внесения предложения об изменении статья 238 выглядела следующим образом:

«Статья 238. Организация массовых беспорядков

Организация массовых беспорядков, сопровождающихся погромами, разрушениями, поджогами или другими подобными действиями, – наказывается тюремным заключением на срок от одного до пяти лет»[5].

Согласно пункту 6 первоначального проекта Закона о внесении изменений в Пенитенциарный кодекс (416 ЗП) статью 238 предполагалось сформулировать следующим образом:

«Статья 238. Организация или подготовка массовых беспорядков, а также призыв к их проведению

(1) Организация или подготовка массовых беспорядков либо призыв к участию в таких беспорядках, которые могут сопровождаться погромами, разрушениями, поджогами или другими подобными действиями, – наказывается тюремным заключением на срок от одного до пяти лет.

(2) То же деяние, сопровождающееся погромами, разрушениями, поджогами или другими подобными действиями, – наказывается тюремным заключением на срок от трех до восьми лет»[6].

По оценке Сильвера Мейкара и Алексея Лотмана[7] такое изменение представляло бы опасность для демократии в Эстонии. По их оценке наказанию должна подвергаться  организация только таких собраний, целью которых и является нападение на общественный порядок и государственную безопасность. Чрезмерные ограничения свободы собраний могут испугать людей и помешать им мирно выражать свою позицию, что, в свою очередь, ограничивает свободу слова, а это существенное и признанное право человека, пользующееся как конституционной, так и международной защитой.

Претерпевший несколько изменений законопроект был принят 15 июня на третьем чтении. За него было подано 52 голоса; против принятия законопроекта проголосовали 30 членов Рийгикогу[8]. Теперь статья 238 выглядит следующим образом:

«Статья 238. Организация и подготовка массовых беспорядков, а также призыв к участию в них

(1) Организация или подготовка массовых беспорядков либо призыв к участию в таких беспорядках, которые могут сопровождаться погромами, разрушениями, поджогами или другими подобными действиями, – наказывается денежным взысканием или тюремным заключением на срок  до пяти лет.

(2) То же деяние, сопровождающееся погромами, разрушениями, поджогами или другими подобными действиями, – наказывается тюремным заключением на срок от трех до восьми лет»[9].

Принятая Рийгикогу редакция статьи отличается от первого предложенного изменения, главным образом, степенью тяжести санкции. Теперь за совершенное на основании части 1 преступление вместо наказания в виде тюремного заключения может быть назначено и наказание в виде денежного взыскания. Однако многие усомнились в соответствии данного законоположения Конституции, и президент Тоомас Хендрик Ильвес 1 июля 2009 года решил не провозглашать новый закон. Президент разъяснил свою позицию в отношении статьи 238 тем, что каждому событию или деянию могут с определенной, хотя бы мизерной вероятностью сопутствовать иные события и деяния[10]. Эстонское пенитенциарное право не содержит других обладающих подобной конструкцией составов преступления. Не имеет четкой дефиниции и понятие беспорядка. Нельзя исключать, что понятие беспорядка будет распространяться и на незарегистрированное публичное собрание. По оценке президента эта статья в принятой форме противоречит статье 47 Конституции, которая обеспечивает свободу собраний, и этот принцип утратит смысл, если организатора мирного собрания можно будет наказать за правонарушения, которые совершены на собрании помимо его воли. В случае вступления в силу новой редакции статьи 238 Пенитенциарного кодекса лицо, приглашающее людей для участия в мирном публичном собрании, или организатор такого собрания не мог бы предвидеть, угрожает ему наказание за преступление против государства или нет[11].

Осенью того же года приведенные президентом спорные места были пересмотрены, и в законопроект внесли изменения. 14 октября состоялось второе чтение повторного рассмотрения непровозглашенного президентом закона[12], затем 15 октября последовало третье чтение, на котором проект, наконец, был принят как закон[13]. Президент провозгласил закон 27 октября, и новая редакция статьи 238 Пенитенциарного кодекса вступила в силу 15 ноября. По сравнению с предложенной первоначально редакцией она выглядит одновременно и суровее, и мягче:

«Организация или подготовка массовых беспорядков либо призыв к участию в таких беспорядках, сопровождающихся погромами, разрушениями, поджогами или другими подобными действиями, – наказывается тюремным заключением на срок от трех до восьми лет»[14].

Таким образом, организация или подготовка такого публичного собрания либо призыв к участию в таком беспорядке, проведение которого только может сопровождаться погромами, разрушениями, поджогами или другими подобными действиями, в отличие от первоначально предложенного изменения, больше не наказывается тюремным заключением на основании статьи 238. В то же время, по сравнению с ранее  действовавшим законом значительно увеличена возможная мера наказания. Минимальное тюремное заключение, которое может быть назначено в виде санкции за подобное нарушение, вместо прежнего одного года составляет три года, а максимальное тюремное заключение вместо прежних пяти лет составляет восемь лет.

Несомненно, что действующая ныне статья 238 Пенитенциарного кодекса предпочтительнее для обеспечения свободы собраний, нежели предложенные ранее  изменения. Однако санкция, которая предусматривает за нарушение данной статьи минимально трехлетнее тюремное заключение, может иметь сдерживающее воздействие на использование свободы собраний, относящейся к основным правам.  Спорно, можно ли считать такую высокую меру наказания пропорциональной для правонарушений, совершаемых на основании статьи 238. В то же время следует учитывать и права людей.

Манифестации и публичные собрания в 2010 году

Судя по всему, вступившие в силу в конце 2009 года изменения не воспрепятствовали организации публичных собраний. Организация крупных манифестаций и публичных народных собраний не самое обычное дело для Эстонии, и сюрпризов не возникло и в 2010 году, когда значительных манифестаций не проводилось. Как правило, организаторами манифестаций являются политические силы, эстонские националисты и прорусские объединения.

Выше уже упоминалось ежегодно проводимое 23 августа в парке Хирвепарк собрание. Широкого внимания удостоилась и встреча ветеранов 10-й эстонской дивизии, состоявшаяся 31 июля 2010 года в Синимяэ. Манифестацию против этого мероприятия в том же месте изъявило желание провести НО «Ночной дозор». Волостная управа Вайвара отклонила ходатайство, в связи с этим НО «Ночной дозор» подало на уездную управу Вайвара жалобу в суд. Тартуский административный суд оставил жалобу группировки без удовлетворения[15]. В конце концов, «Ночной дозор» провел манифестацию «Мир без нацизма» несколько в стороне от места сбора ветеранов СС. В манифестации «Ночного дозора» участвовало 100-130 человек. В собрании ветеранов участвовало более 300 человек. Тем не менее «Ночной дозор» обвинил полицию в том, что их прибытию в Синимяэ препятствовали, и часть людей, направлявшихся на манифестацию, отправили обратно[16]. Следует отметить, что собрания в Синимяэ постоянно порождают разногласия и противоречия между различными группами интересов, и поэтому всегда есть опасность, что в ходе их проведения могут быть совершены как более легкие, так и серьезные нарушения порядка.

Мемориальные мероприятия проходили без конфликтов с 1994 года и до сих пор[17],  но с учетом, например, активизации НО «Ночной дозор» в последние годы, следует быть осторожнее с этой организацией и предотвращать возможные риски, особенно в связи со вступившим в силу в 2009 году изменением Пенитенциарного кодекса.

Кроме указанной выше манифестации в Синимяэ НО «Ночной дозор» занималось организацией и других манифестаций. Например, 22 апреля 2010 года в парке Таммсааре прошла манифестация против НАТО и действий этой организации в Афганистане. В связи с этой манифестацией стоит отметить, что поначалу НО «Ночной дозор»  намеревалось провести манифестацию возле Министерства иностранных дел, но полиция не дала разрешения на проведение манифестации. «Ночной дозор» подал в суд жалобу на решение полиции[18]. Также небольшие манифестации прошли 26 апреля 2010 года, в третью годовщину апрельских волнений[19].

Еще можно отметить манифестацию, организованную Центристской партией 1 мая на Тоомпеа, когда манифестанты выразили недовольство правительством. В числе требований было обеспечение защиты нынешним и будущим пенсионерам, отмена повышения пенсионного возраста, прекращение реформы образования, ставящей целью закрытие школ, а также принятие в Рийгикогу закона о создании рабочих мест. В манифестации приняло участие около 1500 человек.[20] 2 февраля 2010 года члены Эстонской партии национальной независимости (ЭПНН) организовали манифестацию перед Российским посольством в Таллинне и требовали возврата территорий по Тартускому миру. Манифестация прошла мирно[21]. 9 мая 2010 года в парке Таммсааре прошла организованная Таллиннским клубом националистов манифестация в защиту эстонской кроны, на которой выражалась поддержка кроны и протест против ввода в оборот евро. В этой манифестации участвовало примерно 50 человек[22].

Заключение

События 2010 года показывают, что ужесточение положений Пенитенциарного кодекса, касающихся публичных собраний, не стало препятствием для организации манифестаций. Возможности для их организации существуют, и ограничения являются разумными. В то же время малочисленность участников манифестаций показывает низкий уровень демократизации эстонского общества, так как люди зачастую не заинтересованы в защите своих прав или в публичном выражении мнения по важным для них вопросам.

Поступательным шагом в развитии стала рекомендация канцлера юстиции относительно регистрации публичных собраний. Согласно этой рекомендации регистрирующее учреждение не вправе автоматически отказывать в регистрации собрания, если место и время проведения собрания совпадает со временем и местом проведения какого-либо иного собрания. В таком случае компетентное учреждение должно предлагать альтернативы.