Запрещение дискриминации

В Эстонии запрет на дискриминацию установлен Конституцией. Наряду с этим запрещение дискриминации в более конкретной форме урегулировано Законом о гендерном равноправии (далее – ЗГР)[1] и Законом о равном обращении (далее – ЗРО)[2]. Запрещение дискриминации предусмотрено еще несколькими законами, например, Законом о трудовом договоре, Законом о публичной службе, Пенитенциарным кодексом.

Однако до сих пор отсутствует практика применения ЗГР и ЗРО. То, что практики в 2010 году не было, подтверждается отсутствием в базе данных судебной статистики хотя бы одного судебного акта, принятого на основании ЗГР и ЗРО. Исследование в области уголовной политики «Преступность в Эстонии в 2009 году» и «Исследование жертв преступлений в 2009 году», опубликованные в 2010 году Министерством юстиции, показывают, что на основании ЗГР и ЗРО не возбуждено ни одного процесса.

Тем не менее, Судебная коллегия Государственного суда по административным делам в 2010 году вынесла решение, в котором рассматривалось применение ЗРО (судебный акт от 17 мая 2010 года № 3-3-1-13-10)[3]. В этом деле анализировалась необходимость  применения административным судом наряду с другими законами Закона о равном обращении при разрешении заявленного случая дискриминации по основаниям, предусмотренным частью 2 статьи 36¹ Закона о публичной службе (далее – ЗПС). Судебная коллегия Государственного суда по административным делам пришла к выводу, что Закон о профессиональных союзах рассматривает случай неравного обращения со служащим и приводит обстоятельства, которые не рассматриваются как неравное обращение. Закон о профессиональных союзах не рассматривает признаков, основ неравного обращения, принципов равного обращения и не предлагает для разрешения споров о дискриминации целостного регулирования; однако соответствующие регулирующие законоположения содержатся в ЗРО. На основании этого коллегия заключила, что в соответствии с частью 3 статьи 2 ЗРО и частью 2 статьи 36¹ ЗПС запрещается дискриминация служащего в связи с тем, что он представляет интересы работников или входит в объединение работников, при профессиональном обучении, консультировании по вопросам карьеры, предоставлении возможности переобучения или повышения квалификации, при приобретении практического трудового опыта. Этот судебный акт Государственного суда – позитивный шаг на пути возникновения судебной практики на основе ЗРО. Это решение подтверждает важность рассмотрения ЗРО и содержащихся в нем принципов равного обращения, признаков и основ неравного обращения наряду с другими законами.

В практике канцлера юстиции также установлены случаи неравного обращения. В 2010 году в обзоре своей деятельности канцлер юстиции привел случаи неравного обращения при оказании жилищных услуг.

«На сегодняшний день выявлена общая проблема – частичное отсутствие законоположений, необходимых для урегулирования оказания жилищных услуг в нескольких местных самоуправлениях. Конституционные проблемы также могут существовать и в различном обращении с лицами при получении услуги, в чём зачастую трудно усмотреть разумную и оправданную причину»[4].

Пункт 7 части 1 статьи 2 ЗРО устанавливает, что при обеспечении доступности предлагаемых общественности товаров и услуг, в том числе жилья, запрещается дискриминация лиц по признакам их национальности (этнической принадлежности), расы и цвета кожи. К сожалению, в обзоре деятельности канцлера юстиции не указаны основания проявления неравного обращения с лицами при получении услуг.

Возраст

В 2010 году вышло в свет очередное издание Департамента статистики «Социальные тенденции»[5]. Это очередное пятое издание было посвящено положению пожилых людей на рынке труда. В исследовании учитывалась вероятность ухода пожилых работников с рынка труда (retirement). Это может быть обусловлено несколькими причинами: достижением пенсионного возраста, добровольным увольнением с работы до достижения пенсионного возраста (в т.ч. досрочный выход на пенсию) и вынужденным уходом пожилых людей с работы (в т.ч. в силу дискриминации).

Департамент статистики пришел к следующему выводу:

«Положение пожилых людей на рынке труда можно оценивать двояко. Стоит выделить высокие показатели занятости лиц предпенсионного возраста (55-64 года), сравнимые с показателями занятости среди людей в лучшем трудоспособном возрасте. Например, они значительно превышают установленные Лиссабонской стратегией ЕС 50-процентную норму занятости (в Эстонии – 60%). С другой стороны, работодатели ниже ценят работников в возрасте 50-64 лет. Одним из последствий реструктуризации экономики и общественной жизни Эстонии стало достижение достаточно хороших позиций на рынке труда молодыми работниками, которых предпочитают пожилым. После перехода к рыночной экономике, ценящей человеческий капитал и образование, но с определенной оговоркой (например, лучшим считалось качество образования, приобретенного в конце 1980-х годов и в 1990-х годах), хороших позиций на рынке труда достигали сравнительно молодые люди, которым отдавалось предпочтение перед пожилыми людьми. В таком случае причиной более низкой позиции пожилых людей на рынке труда может быть и присущая развитым государствам статистическая дискриминация, а также предрассудки относительно трудовых мотиваций и продуктивности работы пожилых людей. Результаты показывают, что возраст существенно влияет на размер суммы оплаты труда, независимо от профессии, пола, образования или национальности. Также уровень оплаты труда у эстонцев был лучше, чем у неэстонцев, и у мужчин лучше, чем у женщин».

Результаты анализа показывают устойчивость сложившихся в прежние годы стереотипов в отношении пожилых работников, что может обуславливать дискриминацию пожилых людей на рынке труда.

Равенство в доступе к образованию[6]

В 2010 году вышло исследование Praxis «Справедливый доступ к высшему образованию в Эстонии»[7]. В проведенных интервью эксперты отметили, что в Эстонии у взрослых отсутствует возможность повысить свои знания до надлежащего уровня в дисциплинах, необходимых для обучения какой-либо технической специальности, если эти дисциплины предполагают восстановление полученных в гимназии знаний. А это дает преимущество выпускникам гимназий. То есть, определенная группа лиц не может приобретать определенное образование, поскольку государство не разработало соответствующую меру поддержки. Приведены области деятельности, в которых взрослые явно в большинстве (программы дисциплин гуманитарно-социального профиля обучения). По-видимому, доступ к таким приоритетным для государства областям, как естественные и точные науки, а также к сферам техники, производства и строительства для взрослых учащихся сложнее. Видимо, причина заключается в необходимости восстановления усвоенных в гимназии знаний.

Исследование также выявило следующее обстоятельство: на равный доступ к высшему образованию нередко влияет принадлежность молодого человека к какой-либо группе меньшинств (например, по культурному, этническому, языковому или т.п. признаку) либо статус мигранта. Только четверть представителей русского меньшинства, прежде всего из-за языкового барьера, считает, что имеет равный с эстонцами доступ к высшему образованию. Из проведенного анализа явствует, что по сравнению с эстонцами у русской молодежи меньше шансов обучения на финансируемых из государственного бюджета местах в публично-правовых университетах. Также по сравнению с эстонцами студенты русской национальности несколько ниже оценивают материальное положение своих родителей, что отчасти может влиять на выбор образования русскими из семей с низким социально-экономическим статусом, прежде всего при поступлении на учебные места, финансируемые из государственного бюджета.

В 2010 году в сентябрьском номере журнала Палаты людей с ограниченными возможностями здоровья «Sinuga» («С тобой») подчеркивалось, что образование должно быть доступно всем людям, в т.ч. людям с ограниченными возможностями здоровья. Получение высшего образования не может и не должно быть недоступным. Зачастую высшими учебными заведениями не продуманы целостные системы, позволяющие каждому студенту и работнику стать полноценным членом высшего учебного заведения и пользоваться всеми предлагаемыми услугами: работать в аудиториях, посещать библиотеку и свободно передвигаться в зданиях высших учебных заведений, сдавать экзамены и обладать доступными учебными материалами[8].

Председатель правления Палаты людей с ограниченными возможностями здоровья Моника Хауканымм 3 декабря 2010 года в интервью «Актуальной камере» подчеркнула, что одним из негативных последствий экономических трудностей стали усугубляющиеся трудности доступа к опорным услугам для людей с ограниченными возможностями здоровья[9]. На конференции «Люди с ограниченными возможностями здоровья сегодня и в будущем», посвященной Международному дню людей с ограниченными возможностями здоровья, говорилось о проблемах таких людей и об ожидании ратификации государством конвенции, которая обязывает общество выполнять необходимые требования людей с ограниченными возможностями здоровья и помогать им в решении проблем[10].

Уполномоченный и выполнение ЗРО

В 2010 году сменился уполномоченный по гендерному равноправию и равному обращению. В течение 2005-2010 годов уполномоченным работала Маргит Сарв. Министр по социальным вопросам назначил новым уполномоченным по гендерному равноправию и равному обращению Мари-Лийс Сеппери, которая прежде работала советником уполномоченного[11].

Уполномоченный следит за выполнением ЗРО и консультирует лиц, полагающих, что они подвергаются дискриминации. Для дачи заключения уполномоченный вправе получать от причастных к делу лиц разного рода информацию (в т.ч. данные об оплате труда), необходимую для выяснения обстоятельств в случаях дискриминации. В то же время у Инспекции труда, имеющей права государственного надзора в определенных областях (урегулировано статьей 115 Закона о трудовом договоре), нет права на осуществление надзора в части применения принципов равного обращения. В такой ситуации предполагаемая жертва дискриминации сама должна осознать, подверглась ли она дискриминации и обратиться за помощью для защиты своих прав. А это предполагает высокий уровень осведомленности о своих правах. Принцип, согласно которому частное лицо должно само следить за тем, чтобы его не дискриминировали в трудовых отношениях, подтвердил и министр юстиции Рейн Ланг (запрос 7 февраля 2011 года об условиях труда), высказавшись следующим образом:

«В рамках действующего правопорядка я не вижу необходимости и юридической возможности предоставления государству большего права контролировать правовые отношения между частными лицами – защита прав сторон уже достаточно обеспечена. Пока Партия Реформ находится в Правительстве, не будет никакой государственной бюрократии, которая будет водить пальцем и контролировать, а вдруг где-то будут выявлены дискриминационные трудовые отношения. Следить за соблюдением заключенных договоров – частное дело частноправовых субъектов. В Эстонии имеются вполне достаточные возможности правовой защиты при наличии основания считать, что имеет место дискриминация»[12].

Таким образом, из выступления министра юстиции можно сделать вывод, что с его точки зрения в Эстонии имеются вполне достаточные возможности правовой защиты жертв дискриминации. К сожалению, мнению министра юстиции нельзя противопоставить мнение жертв дискриминации, поскольку пока никто из них не обращался за защитой своих прав в соответствующие инстанции, в т.ч. и в органы охраны правопорядка. То есть пока невозможно опереться на судебную практику, рассматривающую дискриминацию на основании ЗРО.

Информация и осведомленность

22 мая 2010 года на Таллиннском певческом поле в рамках партнерского проекта Европейской Комиссии состоялось адресованное семьям мероприятие «Party on Wheels» (POW). Комиссия была представлена на мероприятии информационной кампанией «За различия. Против дискриминации». Кампания была призвана подчеркнуть равенство всех граждан и повысить осведомленность населения, позволяющую людям замечать возможные случаи дискриминации. Мероприятие, объединившее в себе музыку, спорт и искусство, содержало послание о преимуществах разнопланового общества[13].

В 2010 году свой вклад в ознакомление людей с их основными правами и правами человека внес Институт права Таллиннского технического университета, осуществивший проект в целях повышения осведомленности эстонского общества о равном обращении и борьбы с нетерпимостью. В 2010 году в фокусе внимания оказалась борьба с расизмом и гомофобией, в рамках которой прошли различные мероприятия, в т.ч. международная конференция «Различия обогащают». На конференции обсуждалась роль принципов равного обращения в правовом пространстве Эстонии и значение ЗРО: привел ли он к изменениям в повседневной жизни или остался только сводом правил, принятым под давлением Европейского Союза, но не имеющим существенного влияния на реальную жизнь[14].

Отчеты международных организаций об Эстонии

По тематике запрещения дискриминации актуальны три отчета-рекомендации, которые были направлены Эстонии различными международными организациями. Европейская комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью (ЕКБРН) 2 марта 2010 года опубликовала отчет об Эстонии (в четвертой серии мониторинга)[15]. Делегация Эстонии в Женеве в Комитете ООН по правам человека 12-13 июля 2010 года представила третий периодический отчет по выполнению Международного пакта о гражданских и политических правах[16]. Комитет ООН по правам человека (КПЧ) 4 августа 2010 года объявил Эстонии рекомендации по выполнению указанного отчета[17]. Кроме того, 23 сентября Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации (КЛРД) опубликовал заключительные замечания об Эстонии соответственно к девятому и десятому периодическому отчету Эстонии[18]. Эти организации дали Эстонии несколько рекомендаций.

• ЕКБРН рекомендовала внести в Закон о равном обращении дополнения, включающие, в частности, положения о дискриминации на почве языка и гражданства. Также стоит распространить защиту против дискриминации на почве вероисповедания или иных убеждений на социальную защиту и доступ к образованию, а также на возможности пользоваться публичными товарами и услугами (ЕКБРН).
• В части деятельности уполномоченного по гендерному равноправию и равному обращению рекомендовано развивать независимость уполномоченного. Уполномоченного необходимо обеспечить достаточными ресурсами: как денежными средствами, так и работниками, чтобы повысить эффективность его деятельности (ЕКБРН, КПЧ). Желательно, чтобы в компетенцию уполномоченного входило оказание юридической и иной помощи жертвам (ЕКБРН).
• Для повышения информированности и осведомленности рекомендовано принять меры по обучению судей, прокуроров, работодателей и агентств рынка труда, а также чиновников, адвокатов и юристов, чтобы ознакомить их с ЗРО и обеспечить применение этого закона в полном объеме. Обучение судей, прокуроров и полицейских необходимо для того, чтобы они были способны распознавать расистские мотивы рядовых преступлений. Полицейские должны проходить тематическое обучение по правам человека, в т.ч. по праву быть свободным от расизма и расистской дискриминации в целях борьбы против дискриминации среди сил полиции. Необходимо предпринять дополнительные шаги для доведения ЗРО до сведения общественности и принять меры, конкретно адресованные группам меньшинств (ЕКБРН).
• Необходимо собирать данные о положении меньшинств, создать последовательную и многостороннюю систему сбора данных, которая разделена, например, следующим образом: народ, язык, вероисповедание и гражданство. Следует принимать в расчет также возможность проявления двойной или множественной дискриминации (ЕКБРН, КЛРД).
• Для уменьшения расовой дискриминации и разжигания ненависти необходимо бороться против предрассудков в обществе, в т.ч. обеспечивать согласно статье 151 ПК возможность обращения в суд против лиц, разжигающих вражду, в т.ч. и против СМИ. В настоящее время подстрекательство к ненависти наказывается только в случае причинения существенного вреда правам жертвы, когда в результате этого возникает угроза жизни, здоровью или имуществу человека. То есть, согласно Пенитенциарному кодексу сами по себе, вне зависимости от конкретных последствий, выступления, разжигающие вражду, не наказываются. В Пенитенциарный кодекс следует внести изменения, согласно которым обычные преступления, основывающиеся на расизме, будут квалифицированы как расистские преступления. В Пенитенциарном кодексе должно быть четко установлено наказание для всех расовых преступлений и отдельное законоположение, запрещающее расистские организации (ЕКБРН и КЛРД). Особое внимание следует обратить на киберпреступления, на применение уголовно-правового подхода к расистским и ксенофобским деяниям, совершаемым посредством компьютерной сети (КЛРД).
• Следует обратить внимание на разрешение проблем ромов. По отношению к этой части населения продолжают сохраняться стереотипы и предрассудки, иногда усиливаемые СМИ. Ромы особенно ранимы в отношении дискриминации в сфере трудовой жизни. Детей ромов направляют в школы для детей с ограниченными возможностями здоровья даже в тех случаях, когда для этого отсутствуют объективные причины. Детей ромов, не имеющих ограничений по здоровью, следует перевести из специальных школ в обычные и гарантировать, что в дальнейшем такого необоснованного помещения детей в спецшколы не будет (ЕКБРН и КЛРД).

Заключение

Равное обращение и дискриминация – темы, которые все шире обсуждаются в обществе. Поскольку действующая в Эстонии правовая система предполагает высокий уровень знания лиц о своих правах, крайне важно информировать людей об их основных правах и о праве не подвергаться дискриминации. Люди должны знать, что дискриминация – это такая деятельность, в результате которой с одними людьми обращаются хуже, чем с другими в силу признаков, свойственных определенным лицам. Такими признаками могут быть цвет кожи, раса, возраст, инвалидность, пол, политические убеждения или вероисповедание, половая ориентация и т.д.

Поскольку в государстве до сих пор не имеется судебной практики в сфере дискриминации, сделать выводы о применении ЗРО в судах невозможно. Отсутствие судебной практики может указывать на скудную информированность о своих правах, на страх мести, отсутствие доверия к полиции и правовой системе либо на недостаточное внимание официальных властей к случаям дискриминации.

Рекомендации

• Необходимо уделять больше внимания ознакомлению людей с ЗРП и повышению информированности людей (в т.ч. лиц, входящих в группы меньшинств) о праве не подвергаться дискриминации. В целях применения ЗРО следует особо проводить обучение судей, прокуроров, работодателей, чиновников, адвокатов и юристов.
• Следует всячески поддерживать деятельность уполномоченного по гендерному равноправию и равному обращению, а также прекратить ущемление деятельности уполномоченного путем ограничения ресурсов.
• Необходимо заниматься распространенными в обществе предрассудками в отношении лиц, входящих в группы меньшинств. Людям следует обеспечить право обращаться в суд против тех, кто разжигает ненависть, в т.ч. и против СМИ. Наказание за разжигание ненависти не должно зависеть от последствий для жизни лица.