Права беженцев и лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища

Всеобщая декларация прав человека гласит: «Каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем»[1]. В 1997 году Эстония присоединилась к Женевской конвенции о статусе беженцев от 1951 года и Нью-Йоркскому протоколу 1967 года к ней. Таким образом, Эстония приняла на себя международное обязательство по предоставлению убежища иностранцам, которые соответствуют перечисленным в конвенции требованиям и просят защиты у Эстонии.

В Эстонии производство по ходатайству о предоставлении убежища и иные вопросы, связанные с лицами, получившими международную защиту, главным образом регулирует Закон о предоставлении международной защиты иностранцам [2] (далее – ЗПМЗИ), в котором учтены соответствующие правовые акты как Европейского Союза, так и ООН.

Согласно публикуемой Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (далее – УВКБ) статистике ходатайств о предоставлении убежища (asylum), охватывающей Европу, в т.ч. государства-члены Европейского Союза, Эстония – самая непопулярная страна среди лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища[3]. В 2009 году в Эстонии насчитывалось 40 ходатайствующих о предоставлении убежища, или на 50% больше, чем в предыдущие двенадцать лет. В 2010 году о предоставлении убежища в Эстонии ходатайствовали 33 человека[4]. Пока еще мало людей, конкретная цель которых – приехать в Эстонию и остаться здесь. Вероятно, именно из-за небольших социальных пособий люди перебираются отсюда далее, в Финляндию и Швецию. Многие ходатайствующие о предоставлении убежища остались в Эстонии только по воле случая; случалось, что лицо подавало ходатайство о предоставлении убежища, полагая, что уже находится в Финляндии, но забирало ходатайство, осознав, что находится в Эстонии[5].

Прием лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища

Организацией размещения ходатайствующих о предоставлении убежища и оказанием им услуг первой необходимости во время производства по ходатайству о предоставлении убежища занимается Иллукаский центр приема ходатайствующих о предоставлении убежища (далее – ИЦПХУ). ИЦПХУ – это находящееся в управлении Министерства социальных дел государственное учреждение, которое в своей деятельности руководствуется Конституцией, соответствующими законами и другими действующими правовыми актами. ИЦПХУ расположен в лесу за деревней Яама волости Иллука Ида-Вируского уезда, в 220 километрах от Таллинна. Ближайший город – Йыхви – находится в 50 километрах[6]. Изолированность и удаленность расположения осложняют любую связь с ИЦПХУ, и это обстоятельство в течение многих лет вызывает негативную критику как действующих в Эстонии, так и международных организаций. Поскольку добраться до центра сложно, услуги, предусмотренные законом для лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, оказываются крайне нерегулярно или отсутствуют вообще. Нет консультантов по юридическим, психологическим и социальным вопросам; в силу нехватки учителей нерегулярно проводятся предусмотренные уроки эстонского языка[7]. Также малодоступны услуги переводчика, в т.ч. при получении врачебной помощи, при общении с персоналом ИЦПХУ, при разъяснении ходатайствующим их прав и обязанностей.

В настоящее время Центр Иоханнеса Михкельсона, расположенный в Тарту, предлагает опорные услуги на основе проекта лицам, ходатайствующим о предоставлении убежища и получившим международную защиту[8]. В 2011 году начат проект Фонда Эстонский Центр по правам человека; суть проекта – создание института правовой помощи для ходатайствующих о предоставлении убежища, чтобы оказывать им юридическую помощь и при необходимости представлять их в суде[9]. Также Министерство социальных дел дало разрешение возобновить уроки эстонского языка, которые проводятся два раза в неделю. Это помогает лицам, получившим международную защиту, быстрее интегрироваться в эстонское общество и выйти на рынок труда.

Местоположение центра не единственная проблема, ограничивающая объем услуг для лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища: этому препятствует и очень ограниченный бюджет ИЦПХУ[10]. Бюджет расположенного возле российской границы центра следует увеличить, чтобы иметь возможность выполнять обязанности по отношению к ходатайствующим о предоставлении убежища и предлагать им услуги, установленные законом. В повестке дня как Министерства социальных дел, так и Министерства внутренних дел вновь поднята тема смены местонахождения ИЦПХУ, и, прежде всего, идея переноса ИЦПХУ ближе к Таллинну, поскольку в Таллинне находится и Бюро определения статуса отдела гражданства и миграции Департамента полиции и пограничной охраны, проводящее производство по ходатайству о предоставлении убежища.

Производство по ходатайству о предоставлении убежища

По-прежнему некоторые международные организации – УВКБ[11] и Европейская комиссия против расизма и нетерпимости (ЕКБРН)[12] – выражают обеспокоенность рассмотрением чиновниками пограничной охраны ходатайств о предоставлении убежища в т.н. ускоренном порядке, что препятствует ходатайствующему о предоставлении убежища собрать достаточный доказательственный материал о необходимости защиты.

Ведь в случае отклонения ходатайства и высылки ходатайствующего из Эстонии существует риск подвергнуть опасности жизнь ходатайствующего о предоставлении убежища[13].

В течение производства на границе ходатайствующие о предоставлении убежища должны обеспечиваться достойным человечным обращением и условиями размещения, чтобы получать всестороннюю помощь и консультации и иметь возможность для общения с УВКБ и различными местными свободными объединениями. В последние годы на это были ориентированы учебные курсы для чиновников пограничной охраны – как на проектной основе, так и за счет государственного бюджета. Но поскольку ходатайств о предоставлении убежища мало, у пограничников недостаточно возможностей использовать на практике знания, приобретенные в ходе обучения. Сейчас обсуждается возможность осуществления мониторинга по подаче на границе ходатайств о предоставлении убежища и по проведению дополнительного обучения и консультирования пограничников[14].

Одна из важнейших тем при обращении с просьбой о защите к другим государствам – право просителя получить в устной и письменной форме информацию о своих правах и обязанностях, а также о последствиях неисполнения обязанностей при проведении производства по ходатайству о предоставлении убежища[15] в течение пятнадцати дней со дня подачи ходатайства о предоставлении убежища или ходатайства о предоставлении вида на жительство. В 2010 году Бюро канцлера юстиции совершило инспекционную поездку в центр приема, в ходе которой обнаружился ряд недочетов в этой области.

На сегодняшний день ходатайствующие о предоставлении убежища недостаточно проинформированы о своих правах и обязанностях. Они получают информацию о правилах поведения, но в этих материалах не отражены прочие вытекающие из закона права и обязанности ходатайствующих о предоставлении убежища. То есть, информационные материалы, выдаваемые ходатайствующим о предоставлении убежища, не содержат сведений об основах выплаты пособий и размерах пособий, о возможностях перевода, предоставлении медицинских услуг, организации транспорта и об иных услугах. Также информационные материалы не отражают порядка, согласно которому ходатайствующие о предоставлении убежища обязаны проживать в центре по приему, и в каких случаях ходатайствующие имеют право проживать за пределами центра по приему.

Для более эффективного использования всех прав должен быть определен порядок для применения соответствующего права и ясно прописано, к кому ходатайствующий о предоставлении убежища должен обращаться по тому или иному вопросу. Также из материалов невозможно получить ясного ответа о том, к кому ходатайствующий о предоставлении убежища может обращаться с жалобами в части использования прав. Необходимо также разъяснять различия возможности подачи жалоб внутри учреждения и возможности подачи жалоб за пределы учреждения (в Министерство социальных дел, канцлеру юстиции, в административный суд)[16].

Из-за недостаточной юридической помощи, услуг переводчика и информированности у ходатайствующего о предоставлении убежища нет возможности ознакомиться с особенностями эстонского законодательства, в частности, с тем, что до обжалования негативного решения ему необходимо ходатайствовать о приостановлении высылки из государства на время рассмотрения апелляционной жалобы. Это важный аспект, поскольку обжалование решения об отклонении ходатайства о предоставлении убежища не приводит к отсрочке высылки ходатайствующего о предоставлении убежища, если суд не приостановил исполнение предписания о выезде[17]. Из-за неосведомленности может случиться, что ходатайствующий о предоставлении убежища не сможет находиться на территории государства во время производства по его апелляционной жалобе, что является одним из основных прав личности. Это установлено статьей 24 Конституции Эстонской Республики, которая гласит, что каждый имеет право присутствовать при рассмотрении его судебного дела.

Как правило, ходатайствующих о предоставлении убежища не размещают в пенитенциарных учреждениях, в т.ч. в центре для высылаемых лиц. Но если ходатайствующий о предоставлении убежища подал ходатайство в ходе исполнения высылки, или находясь в центре для выдворяемых лиц, в тюрьме или в арестном доме, то до окончания производства по ходатайству о предоставлении убежища он пребывает соответственно либо в центре для выдворяемых лиц, либо в тюрьме, либо в арестном доме[18]. Согласно закону ходатайствующего о предоставлении убежища могут содержать в первичном центре приема или в служебных помещениях Департамента полиции и пограничной охраны. Как в центре первичного приема, так и в служебных помещениях полиции ходатайствующий может содержаться для проведения первичных действий максимально 48 часов. Однако в предусмотренных законом случаях с ходатайством о продлении указанного срока задержания можно обратиться в административный суд[19].

Самым значительным изменением 2010 года стало создание с 1 января 2010 года единого учреждения Департамента полиции и пограничной охраны, а также передача производства по ходатайству о предоставлении убежища Службе международной защиты Бюро определения статуса нового департамента. Чиновники отмечают, что после создания Департамента полиции и пограничной охраны улучшилось сотрудничество между структурными подразделениями. Заключено несколько соглашений о сотрудничестве, в т.ч. с Бюро надзора за миграцией и отделом пограничной охраны; теперь чиновники полиции охраны правопорядка ознакомлены с областью, касающейся обращения с ходатайствами о предоставлении убежища. Качество и скорость проведения производства всегда были приоритетом. В 2010 году в этом отношении ничего не изменилось, по-прежнему решения принимаются так быстро, как возможно. Хотя в 2010 году численность работников службы стала значительно меньше, чем в отделе беженцев Департамента гражданства и миграции в 2009 году, можно утверждать, что скорость производства по-прежнему на высоте[20].

Лица, получившие международную защиту, или беженцы, и лица, получившие временную защиту

Большинство людей, получивших в Эстонии статус беженца, покидает государство, и на это есть несколько причин. Тем не менее, встает вопрос, не является ли одной из причин отсутствие полноценной помощи от единиц местного самоуправления при интеграции в общество лиц, получивших международную защиту?

Большинство получивших международную защиту, уже имея вид на жительство, в течение нескольких месяцев в центре приема ожидали организации их поселения на жительство, в соответствии с законом, в какой-либо единице местного самоуправления. До сих пор не принесли успеха переговоры с местными самоуправлениями и не заключен административный договор, на основании которого единицы местного самоуправления принимали бы получивших международную защиту лиц и получали возмещение сопутствующих этому расходов[21].

Получившее защиту лицо зачастую не знает ни слова на эстонском языке: и в результате отсутствия регулярного обучения языку во время производства по ходатайству о предоставлении убежища, и из-за отсутствия эстоноязычной среды, связанного с месторасположением ИЦПХУ, и это, в свою очередь, затрудняет выход на рынок труда. За последние годы различные свободные объединения на практике помогли получившим защиту лицам найти работу и место жительства в Эстонии, третий сектор также поддерживал обучение беженцев языку и специальности, дополнительное обучение, а также проведение различных курсов адаптации.

Заключение

Можно сказать, что вступивший в 2006 году в силу Закон о предоставлении международной защиты иностранцам согласуется с большинством правовых норм ЕС, касающихся права на обращение с ходатайством о предоставлении международной защиты и на ее получение. Эта тема в Эстонии не приоритетна из-за малочисленности ходатайствующих о предоставлении убежища, и у Эстонии мало опыта в разрешении различных ситуаций и вопросов. Также выяснилось, что многие предусмотренные законом услуги малодоступны в связи с нехваткой средств, и бремя государству помогает нести третий сектор при помощи различных инвесторов и проектов.

Рекомендации:

• Продолжить усилия по перенесению центра приема ходатайствующих о предоставлении убежища лиц поближе к Таллинну и увеличить его бюджет так, чтобы обязанности государства перед ходатайствующими о предоставлении убежища были выполнены.
• Проанализировать и провести в жизнь рекомендации международных организаций Эстонии в части производства по ходатайству о предоставлении убежища, в т.ч. права чиновников пограничной охране рассматривать в т.н. ускоренном порядке ходатайства о предоставлении убежища и мониторинга этого процесса.
• Увеличить усилия для предоставления лицам, получившим международную защиту, возможности покинуть ИЦПХУ и поселиться на жительство в другом месте.