Право на свободные выборы

В 2010 году крупных изменений в организации выборов не произошло, и каких-либо выборов в течение года не проводилось. Но поскольку в предыдущих отчетах право на свободные выборы не анализировалось, имеет смысл проанализировать связанные с выборами узкие места, которые постоянно давали пищу для разговоров, в том числе в 2010 году. Эти темы, с одной стороны, связаны с запретом на наружную политическую рекламу накануне выборов, с другой стороны – с ограничением права заключенных на участие в выборах.

В Эстонии проводятся свободные равные и тайные выборы депутатов в парламент, собрания местных самоуправлений, а также депутатов от Эстонии в Европейский Парламент. Президент на прямых выборах не избирается. В выборах в Рийгикогу могут участвовать граждане Эстонии, достигшие возраста, дающего право на участие в выборах^[1]; в выборах в Европейский парламент могут также участвовать граждане других государств-членов Европейского Союза, постоянное место жительства которых находится в Эстонии^[2]; в выборах в собрания местных самоуправлений – также иностранцы, которые проживают в Эстонии на основании вида на жительство долговременного жителя или права на постоянное проживание^[3]. Все выборы являются свободными, всеобщими, равными, прямыми и с тайным голосованием, и их результаты определяются на основании принципа пропорциональности^[4]. Каждый избиратель имеет один голос^[5].

Предметом общественного обсуждения было и финансирование выборов, этот вопрос слабо урегулирован в Эстонии, и на связанные с этим проблемы неоднократно указывал канцлер юстиции Аллар Йыкс^[6]. Принятым Рийгикогу 25 ноября 2010 года и вступившим в силу 1 апреля 2011 года Законом о внесении изменений в Закон о партиях и связанные с этим другие законы внесены существенные изменения в положения, регулирующие финансирование партий, в том числе упразднено положение Пенитенциарного кодекса о привлечении к ответственности за прием партией анонимных, скрытых или сделанных юридическим лицом пожертвований. Также уточнены положения, связанные с урегулированием финансирования партий связанными с ними организациями и создана новая комиссия по надзору за финансированием партий. Наряду с представителями представленных в парламенте партий в комиссию входят члены, назначенные канцлером юстиции, государственным контролером и Республиканской избирательной комиссией. Комиссия может налагать санкции в виде штрафов за нарушения, ее решения могут оспариваться в суде. Насколько повысится эффективность надзора за финансированием партий благодаря новой системе, можно будет оценить после вступления закона в силу и начала работы комиссии в 2011 году.

Запрет на наружную политическую рекламу

В 2005 году на время активной агитационной предвыборной кампании в Эстонии была запрещена наружная политическая реклама. Канцлер юстиции счел запрет на наружную рекламу антиконституционным, так как этим чрезмерно ограничиваются избирательные права. Хотя по просьбе канцлера юстиции Рийгикогу обсудил эту тему, к концу 2009 года заявленное противоречие с Конституцией не было ликвидировано. Поэтому 18 декабря 2009 года канцлер юстиции обратился в Государственный суд с предложением признать недействительными ограничивающие наружную политическую рекламу положения Закона о выборах в Европейский Парламент, Закона о выборах в собрания местных самоуправлений и Закона о выборах в Рийгикогу^[7].

По оценке канцлера юстиции такие законоположения ограничивают право баллотироваться, право участвовать в голосовании и право выставлять кандидатов. Также могут ограничиваться конституционное право партии (право на свободу деятельности, содержащееся в праве на свободу партий), политическая свобода слова (поскольку эта мера ограничивает право свободно получать информацию, распространяемую для всеобщего пользования), право собственности (право собственников строений, средств общественного транспорта, такси и т.п., которые могут использоваться как носители внешней рекламы, на свободу принимать решения о владении и пользовании принадлежащей им собственностью), свободу предпринимательства (поскольку запрет на наружную рекламу неблагоприятно влияет на предпринимательскую деятельность предприятий, занимающихся наружной рекламой), а также на свободу заключения договоров. Если эти права и могут быть ограничены в легитимных целях, то необходимость запрета, по мнению канцлера юстиции, сомнительна, и избранный запрет, на его взгляд, не является эффективным средством:

«Запрет наружной политической рекламы не является эффективным средством освобождения публичного пространства от предвыборной рекламы. В результате кампания может быть передвинута на более ранний период времени и перенесена в другие каналы, и просто стать помехой для избирателей в другое время и в других местах. А негативное восприятие наружной рекламы очень субъективно. Также крайне сомнительно, что кандидат, желающий пропагандировать себя и свои взгляды, сознательно и умышленно сделает себе негативную и противоречащую его интересам рекламу»^[8].

Оценивая интенсивность вмешательства в избирательные права (т.к., например, в 2003 году наружная реклама составляла большую долю в совокупных расходах на рекламу) и незначительную эффективность вмешательства, канцлер юстиции счел, что этот запрет противоречит Конституции.

По мнению министра юстиции, запрет непропорционален и противоречит Конституции:

По мнению министра юстиции, этот запрет не является подходящим средством повышения качества политической аргументации. Запрет не ограничивает содержание, выраженное в наружной рекламе. Кандидаты могут неограниченно передавать лозунги скудного содержания по другим коммуникационным каналам.  Содержательное наполнение избирательных кампаний после запрета наружной рекламы не доказано. Запрет не подходит и для сокращения удельного веса денег в формировании результатов выборов. Расходуемые прежде на наружную рекламу деньги направляются на другие виды рекламы. Сокращение расходов на предвыборные кампании после установления запрета не подтверждено. Запрет наружной политической рекламы подходит только для освобождения публичного пространства от политической рекламы^[9].

Республиканская избирательная комиссия также усматривает в запрете наружной политической рекламы проблемы, в том числе неясность законоположения (например, публично выложенные приглашения на предвыборное собрание в определенном контексте могут рассматриваться как наружная политическая реклама). Также по оценке Республиканской избирательной комиссии запрет нарушает равное обращение с участниками выборов (поскольку для избирательных союзов, независимых кандидатов и маленьких партий реклама в других каналах непосильна) и тем самым нарушает принцип свободы и равенства выборов.

Пленум Государственного суда в решении, вынесенном 1 июля 2010 года, оставил в силе запрет на наружную политическую рекламу^[10]. Государственный суд счел, что принцип ясности права не нарушен, и разночтения необходимо разрешать в судах. Суд ранее уже пришел к выводу, что одной из целей запрета наружной политической рекламы было «обеспечение равенства партий, независимых кандидатов и избирательных союзов посредством этого запрета, чтобы сократить расходы партий на предвыборную кампанию и удельный вес денег в достижении политической власти»^[11]. При сравнении различных мер достижения желаемых целей (сокращение расходов на предвыборную кампанию сокращением удельного веса денег при достижении политической власти, увеличение доли содержательной политической аргументации, освобождение публичного пространства от чрезмерной наружной рекламы, которая может породить у общественности неприязнь к политической рекламе и политике в целом, обеспечение равного обращения с участниками выборов и сокращение неуместного влияния на избирателей методами, применяемыми в наружной рекламе), суд пришел к выводу, что влияние запрета неясно и что «возможная неэффективность наружной политической рекламы не может служить основанием для признания ее антиконституционной. По мнению пленума, это скорее свидетельствует в пользу малой интенсивности запрета»^[12].

Суд пришел к выводу:

«Запретом не упраздняется свободное распространение политической информации в период агитации. Запретом не ограничивается круг тем, о которых в агитационный период можно публично высказывать мнение. Очень интенсивными были бы ограничения, не позволяющие вести публичные обсуждения определенных тем. Запрет наружной рекламы не препятствует распространению политических взглядов и ведению обсуждения общественной жизни иными способами (например, посредством проведения предвыборных собраний, непосредственного общения с избирателями, через печатные издания, телевидение, радио, прямые почтовые отправления, посредством рекламы внутри помещений и т.н. новых технологий). Запрет только направляет политические дебаты в другие каналы, где шире возможности приобрести большую содержательность по сравнению с лозунгами и картинками, господствующими в наружной рекламе. Также у этих каналов меньше возможностей для неуместного влияния на избирателей. Запрет не лишает избирателей возможности получить информацию из других каналов для осуществления сознательного выбора»^[13].

Также суд счел, ссылаясь на первую статью Конституции, что «по оценке пленума право участвовать в голосовании и выдвигать кандидатов, свобода деятельности партии, а также свобода политического самовыражения как основные права, без которых демократическое государственное устройство не было бы возможно, были ограничены в интересах использования этих самых прав, чтобы обеспечить наилучшее функционирование демократических процессов принятия решения».^[14] Таким образом, пленум Государственного суда парадоксально пришел к выводу, что ограничение избирательного права в данном случае осуществлено в интересах избирательного права.

Стоит отметить, что мнение большинства пленума Государственного суда разделили не все государственные судьи. В своем особом мнении^[15] государственный судья Юри Пылд счел приведенное выше мнение неубедительным. Он также считает, что предназначенные для наружной рекламы деньги, скорее всего, будут израсходованы в иных целях, и на деле расходы на выборы не уменьшатся, а период проведения кампании затянется (наружная реклама будет оформляться до начала активного агитационного предвыборного периода). Для обуздания наружной политической рекламы гораздо мягче были бы следующие меры: ограничение сроков, мест и масштабов ее экспонирования и т.п.

В своем особом мнении Юри Пылд сказал, что:

Пленум усматривает цель избранного средства также в увеличении политической аргументации. Цель увеличения политической аргументации заслуживает похвалы. Но до тех пор, пока неаргументированной пропагандой предположительно можно достичь влияния на избирателей в желательном направлении, запрет внешней политической рекламы не будет способствовать увеличению политической аргументации в избирательном процессе. Лозунговая реклама и пустые обещания просто переносятся в большем объеме в другое информационное пространство, например, на закупленные в печатной прессе рекламные площади, на телевидение, радио, в почтовые ящики, в помещения супермаркетов. Значение политической аргументации можно увеличить, если участвующие в процессе выборов политические силы сами придут к выводу, что аргументированное изложение своих позиций эффективнее рекламы. Поэтому полный запрет наружной рекламы в период активной агитации для увеличения доли политической аргументации считаю неподходящим средством для увеличения доли политической аргументации, которое путем вмешательства в конституционные права не ведет к желаемой цели^[16].

ЕСПЧ в своей судебной практике уже разъяснил большую ограниченность дискреционного права государств при ограничении политической свободы слова по сравнению с применением этого права к другим формам свободы слова. Суд также разъяснил, что при анализе ограничений наружной политической рекламы очень важен уровень эффективности этого канала рекламы (чем эффективнее, тем уже допустимые ограничения). Суд также согласился с тем, что определенные ограничения свободы слова могут устанавливаться, прежде всего, в интересах обеспечения проведения свободных выборов и выражения воли народа^[17].

Таким образом, невозможно четко определить, противоречит ли запрет наружной политической рекламы в Эстонии ЕКЗПЧОС или нет. Хотя запрет краткосрочен и в его влиянии много неясного, речь идет об ограничении политической свободы слова. Любое вмешательство государства в свободу слова и организацию выборов должно базироваться на конкретных анализах и быть четко обосновано. Предпочтительнее было бы комплексное правовое решение, занимающееся не только конкретным каналом рекламы, но и всей кампанией, или же надо оставить политическую свободу слова в этом контексте вообще без ограничений.

Ограничение прав заключенных на участие в выборах

Второй существенный вопрос, касающийся серьезного ущемления избирательного права и, возможно, противоречащий международным требованиям защиты прав человека – ограничение избирательного права заключенных. Соответствующий запрет установлен частью 3 статьи 4 Закона о выборах в Рийгикогу и пунктом 2 части 3 статьи 4 Закона о выборах в Европейский Парламент, согласно которым в голосовании не может участвовать лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее тюремное наказание. Аналогичный запрет установлен также частью 4 статьи 5 Закона о выборах в собрания местных самоуправлений, согласно которой «в голосовании не может участвовать лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее тюремное наказание». Аналогично всем, осужденным судом за совершение преступлений и отбывающим тюремное наказание, запрещено выдвигать свою кандидатуру на любых выборах.

Из практики Европейского Суда по правам человека вытекает, что единообразное и без отдельного обоснования ограничение избирательного права всех отбывающих тюремное заключение лиц не согласуется со статьей 3 Протокола 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Европейский суд по правам человека в 2005 году по казусу Хирста принял решение, что хотя государства имеют широкое дискреционное право по вопросам, связанным с организацией выборов, любые ограничения избирательного права должны возлагаться для достижения какой-либо легитимной цели и быть пропорциональными этой цели. ЕСПЧ уже ранее принимались решения о том, что осужденные заключенные в целом могут продолжать пользоваться всеми основными правами и свободами, гарантируемыми Конвенцией, за исключением права на свободу, и что государства не должны лишать их избирательного права только в силу негативного общественного мнения. В то же время конвенция не запрещает меры, направленные на защиту прав и свобод других людей, и в связи с этим, например, в отношении осужденных за преступления, направленные против правового государства или демократических основ общества либо за злоупотребление властью наказание может дополняться лишением избирательного права.^[18]

В казусе Хирста ЕСПЧ установил критерии, которым должны соответствовать ограничения избирательного права заключенных:

• субъектом ограничения может быть узко ограниченная и заключенная на длительный срок группа осужденных;
• между преступлением/виновным деянием, ставшим основанием для тюремного заключения и лишением избирательного права как санкцией должна быть прямая связь;
• лишение избирательного права должно преимущественно осуществляться судом в виде отдельного обоснованного решения, а не автоматическим применением закона.

По оценке автора ограничения избирательного права в Эстонии в части права участия в голосовании не соответствуют приведенным выше установленным ЕСПЧ критериям. Ограничение избирательного права заключенных действует в Эстонии в отношении всех отбывающих наказание в виде тюремного заключения лиц, осужденных за преступление, вне зависимости от срока тюремного заключения или относительной степени тяжести преступления. Прямой связи между преступлением и ограничением избирательного права в большинстве случаев, вероятно, не существует. Ограничение избирательного права действует автоматически, и у суда отсутствует дискреционное право дать осужденному лицу разрешение на участие в выборах во время отбывания тюремного заключения. Как вытекает из приведенного выше, положения Закона о выборах в Рийгикогу, Закона о выборах в Европейский Парламент и Закона о выборах в собрания местного самоуправления, запрещающие всем осужденным судом лицам, отбывающим наказание в виде тюремного заключения, участвовать в голосовании на выборах, расходятся со статьей 3 Протокола 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Кроме того, в случае Закона о выборах в Европейский Парламент и Закона о выборах в собрания местных самоуправлений речь может идти о расхождении с правом Европейского Союза, в т.ч. со статьями 20 и 22 Договора о функционировании Европейского Союза, со статьями 39 и 40 Хартии Европейского Союза об основных правах и директивами Совета 93/109/ЕС и 94/80/ЕС.

Рекомендации:

• Проанализировать реальное влияние запрета на наружную политическую рекламу и на основании результатов анализа взвесить целесообразность упразднения запрета или его уточнения, чтобы таким образом обеспечить целесообразность и пропорциональность запрета.
• Внести изменения в Закон о выборах в Рийгикогу, Закон о выборах в Европейский Парламент и Закон о выборах в собрания местных самоуправлением таким образом, чтобы право отбывающих тюремное наказание осужденных принимать участие в голосовании на выборах не было ограничено, за исключением обоснованных случаев в виде дополнительного наказания.