Права ребенка

За последние годы для развития защиты прав ребенка предпринято три шага. С 1 января 2009 года о ребенке, находящемся в опасности, можно сообщить по единому для всей Европы номеру телефона 116 111. В 2010 году в Министерстве социальных дел создан отдел по вопросам семьи и детства. Также в 2010 году в префектурах Департамента полиции и пограничной охраны начала работать служба по защите детей. Кроме того, на тему защиты прав детей проведено множество различных дискуссий (как письменных, так и устных).

В 2006 году для оценки соблюдения стандартов и обязательств в области прав человека в государствах-членах ООН было создано подразделение, которое напоминает государствам об их обязательстве уважать и соблюдать все права и основные свободы человека. Целью этого подразделения является регулярное проведение через каждые четыре года анализа данных в области прав человека во всех 192 государствах-членах ООН. В рамках периодического обзора государство должно представить отчет о выполнении обязательств в области прав человека. В частности, в отчете необходимо рассмотреть вопросы, связанные с правами детей, и то, что предпринято в государстве по обеспечению прав детей. Эстония представила первый отчет в 2011 году. 21 октября 2010 года Правительство Эстонии одобрило Государственный отчет Эстонии, согласно которому государственная защита детей охватывает здравоохранение, образование, работу, проведение досуга, деятельность по интересам, социальную опеку и попечительство над детьми. Государство обеспечивает наличие соответствующего законодательства и надзор, развивает сферы защиты ребенка, разрабатывает стратегии и программы развития, а также участвует в международном сотрудничестве[1].

В указанном отчете, в частности, рассмотрены как необходимость внесения изменений в Закон об охране детства, так и тематика, связанная с созданием институции детского омбудсмена и насилием по отношению к детям. В 2010 году Министерство социальных дел также начало разработку «Программы развития семьи и детства на 2011-2020 годы», целью которой является улучшение обеспечения прав ребенка и повышение качества жизни семей.

1 апреля 2010 года Правительство Республики одобрило «Программу развития по сокращению насилия на 2010-2014 годы» и план ее реализации на 2010-2014 годы»^[2]. К целям программы развития относится также уменьшение и предупреждение насилия, совершаемого в отношении детей. В рамках программы развития создана сеть по борьбе с семейным насилием, куда входят представители различных министерств, государственных учреждений, полиции, прокуратуры, некоммерческих объединений, приютов, опорных центров и высших школ. Целью сети сотрудничества является улучшение информационного обмена и сотрудничества между различными организациями, а также предоставление обзора развития области, чтобы таким образом получать входные данные для дополнения программы развития. Встречи участников сети будут проходить регулярно, не реже одного раза в год. Первая встреча состоялась 6 декабря 2010 года.

Нижеследующее сосредоточено на основных линиях развития за последнее время по такой тематике, как Закон об охране детства, запрет на физическое наказание детей и создание институции детского омбудсмена.

Закон об охране детства

В Эстонии не так уж много правовых актов, регулирующих охрану детства. Воспитание ребенка и обращение с ним – один из приоритетов общества, поэтому следует обращать особое внимание на защиту прав ребенка и превентивные меры, чтобы предупреждать негативные последствия, которые могут возникнуть позже. Под превентивными мерами можно рассматривать, в частности, и существование соответствующего правового урегулирования, и его эффективность.

Закон Эстонской Республики об охране детства[3] принят 8 июня 1992 года и вступил в силу 1 января 1993 года. Самым большим недостатком Закона об охране детства считались его неконкретность и декларативность, в связи с чем применение закона было неэффективно. В рекомендациях Комитета ООН по правам ребенка от 2003 года отмечено, что Закон об охране детства должен быть эффективным, а для его выполнения должны предусматриваться инструкции по применению и бюджетные средства. Необходимо обеспечить оценку прав детей согласно соответствующим правовым актам и принципам[4]. О необходимости разработки нового проекта Закона об охране детства в Рийгикогу говорили еще в 2001 году.

В одобренной Правительством Республики 27 января 2005 года программе действия «Концепции по охране детства»[5] записано, что новый Закон об охране детства вступит в силу к 1 января 2007 года. Бывший канцлер юстиции Аллар Йыкс в 2009 году выразил мнение, что «министр социальных дел, который будет способен подготовить новый Закон об охране детства, заслужит, без какой-либо иронии, памятника»[6]. Канцлер юстиции Индрек Тедер в докладе парламенту в 2010 году даже пришел к следующему выводу: «создается впечатление, будто то, что касается прав детей, является пыльным закоулком законотворчества, куда мастера законотворчества особенно не заглядывают […] Настал крайний срок для принятия в Эстонии столь необходимого и реально действующего Закона об охране детства»[7].

Одной из причин, по которой принятие нового закона настолько затянулось, наверняка является отсутствие государственной стратегии в соответствующей области. Статья 68 Закона об охране детства предусматривает, что «частности применения закона регулирует Правительство Эстонской Республики». Это предполагает введение подробной инструкции, основанной на государственной стратегии. На отсутствие государственной стратегии указывал Комитет ООН по правам ребенка в своей рекомендации 2003 года[8]. Последняя государственная стратегия в соответствующей области была создана в 2004 году («Стратегия обеспечения прав ребенка на 2004–2008 годы»)[9] и действовала до 2008 года, то есть два последних года в этой сфере господствовал вакуум.

В Министерстве социальных дел разрабатывается «Программа развития семьи и детства на 2011-2020 годы». Остается только надеяться, что программа развития будет принята в ближайшее время.

Вышеуказанное ясно свидетельствует о том, что в Эстонии отсутствует как стратегия по защите прав детей, так и актуализированный и действительно защищающий права ребенка Закон об охране детства. Одной из причин того, что обеспечение и защита прав детей в Эстонии проблематичны, несомненно, является отсутствие правовой среды.

Запрет физического наказания детей. Насилие в отношении детей

«Хорошие дети растут без розог», – издавна известные слова песни, тем не менее, реальное положение дел показывает, что многие считают физическое насилие составной частью воспитания. Например, в 2009 году из мониторинга по гендерному равноправию выяснилось, что 47% участников исследования согласились с тем, что физическое наказание детей порой неизбежно[10]. Физическим наказанием детей следует считать любую деятельность, в которой используется физическая сила для причинения ребенку боли или чувства неудобства. Под физическим наказанием понимается, в частности, дергание детей за волосы, толкание, принудительное глотание еды, принуждение стоять в неудобной позе и т.д[11].

Общее правовое регулирование запрещает физическое наказание детей. На основании решения Верховного Совета Эстонской Республики от 26 сентября 1991 года Эстонская Республика присоединилась к принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года Конвенции о правах ребенка[12], и она вступила в силу в отношении Эстонии 20 ноября 1991 года. Согласно статье 19 конвенции

государства-участники принимают все необходимые законодательные, административные, социальные и просветительные меры с целью защиты ребенка от всех форм физического или психологического насилия, оскорбления или злоупотребления, отсутствия заботы или небрежного обращения, грубого обращения или эксплуатации, включая сексуальное злоупотребление, со стороны родителей, законных опекунов или любого другого лица, заботящегося о ребенке.

Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод[13] Эстония ратифицировала в 1996 году. Согласно статье 3 ЕКЗПЧОС никто не должен подвергаться ни пыткам, ни бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию. Европейский суд по правам человека в нескольких своих актах сделал вывод, что физическое наказание детей противоречит Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Согласно Конституции Эстонской Республики каждый человек имеет право на достойное обращение, безопасность и защиту от любого рода физического и духовного насилия, несправедливости, жестокого или унижающего достоинство обращения. Статья 121 Пенитенциарного кодекса Эстонии[14] предусматривает наказание за причинение вреда здоровью другого человека, а также за нанесение удара, побоев или причинение боли, и не устанавливает исключений, если взрослый применяет в отношении ребенка насилие в т.н. карательных целях. Если закон не считает допустимым насилие во взаимоотношениях взрослых, то оно немыслимо и в отношении ребенка. В юридическом аспекте применение физического насилия к детям уже было запрещено в Эстонии со вступлением в силу Конституции, с 3 июля 1992 года.

Помимо Комитета ООН по правам ребенка, физические наказания детей осудили и другие органы, надзирающие за международными договорами ООН в области прав человека, в том числе Комитет по экономическим, социальным и культурным правам, Комитет по правам человека и Комитет против пыток. В 2006 году запрет на физические наказания детей был поднят до уровня всемирной цели. Представленный Генеральной Ассамблее ООН отчет также содержал исследование генерального секретаря ООН по вопросу о насилии в отношении детей. В нем был установлен срок – добиться к 2009 году всеобщего запрета насилия в отношении детей. Ключевая идея представленного Генеральным секретарем ООН Генеральной Ассамблее в октябре 2006 года доклада по исследованию звучит так: «Никакое насилие в отношении детей не имеет оправдания: любое насилие в отношении детей может быть предупреждено»[15].

Длительное время в нашем обществе применение насилия в воспитании детей было обычным делом (будь то дергание за волосы или шлепки). В то же время применение к детям насилия может породить серьезные психические проблемы, к тому же таким образом ребенок учится, что насилие неотъемлемо от решения проблем. Исследования доказали, что у тех, кто в детстве стал жертвой ненадлежащего физического обращения или пренебрежения, вероятность нарушения закона в подростковом возрасте составляет 59%, во взрослом возрасте – 28%, а вероятность совершения сопряженных с насилием преступлений – 30%[16]. Согласно приведенному выше исследованию у лиц, подвергавшихся в детстве ненадлежащему обращению, значительно чаще случаются проблемы душевного здоровья, в т.ч. попытки самоубийства и посттравматические стрессы, неуспеваемость в школе (трудности с чтением и т.п.), проблемы занятости (безработица, труд на должностях с очень низкой оплатой и т.п.), а также отклонения в поведении в последующей жизни (проституция, алкоголизм).

Необходимость запрета физического наказания детей обсуждалась в СМИ[17] по крайней мере в течение того же времени, что и необходимость нового Закона об охране детства. Хотя применение физического насилия запрещают некоторые приведенные выше правовые акты, многие специалисты считают, что нынешние правовые рамки недостаточны, и необходимо дополнительно напрямую урегулировать запрет на насилие в отношении детей. Необходимость в прямом запрете подтверждается и специалистами в соответствующей области, политиками и чиновниками Министерства социальных дел. Тем не менее, дополнение соответствующих положений Закона об охране детства или принятие нового Закона об охране детства (вместе с нормами, касающимися насилии над детьми) затягивается.

В первых месяцах 2010 года в Министерстве социальных дел был создан отдел по вопросам семьи и детства, и одной из основных целей отдела должен был стать запрет на насилие над детьми. Не исключено, что внесение в закон состава преступления с соответствующим запретом (предположительно в Пенитенциарный кодекс или Закон об охране детства) может привести к уменьшению насилия. Но подходит ли эта мера для достижения цели? Ставится ли целью наказание максимального числа виновных? Или целью должно стать повышение сознательности, в т.ч., например, информирование о социальных последствиях, сопряженных с ненадлежащим обращением с детьми?

Весной 2010 года председатель Государственного суда представил Рийгикогу обзор судоустройства, правосудия и единообразного применения законов[18]. В своем докладе председатель утверждал, что не оправдывает избиения детей, но и не видит решения проблемы в установлении нормы пенитенциарного права.

«Очевидно, при ходатайстве о такой отдельной казуистической норме имеются в виду не цели пенитенциарного права, а желание посредством пенитенциарного права изменить позиции в обществе[…] Вмешательство государства в очень деликатные отношения между родителем и ребенком, если родительские обязанности выполнены, и ребенок не подвергается ненадлежащему телесному обращению, не нужно. Вряд ли дети станут счастливее, если большая часть родителей будет фигурировать в регистре наказаний»[19].

Невозможно избежать проступков или значительно уменьшить их количество только при помощи системы уголовной юстиции или государственной власти; к превентивной работе необходимо привлечь местные самоуправления, экономические круги и общественные организации. Но первостепенное значение имеет персональная ответственность каждого человека, его обязанность заниматься саморазвитием и воспитывать своих детей ответственными членами общества[20].

Согласно «Направлениям развития уголовной политики»[21], принятым парламентом 16 июня 2010 года, Министерство социальных дел вместе с местными самоуправлениями должно учить людей быть родителями и улучшать сотрудничество специалистов в этой области. Целью приведенного выше пункта является предупреждение преступности несовершеннолетних. Поскольку частота случаев насилия в отношении детей зависит от воспитания детей, указанная мера способствует и сокращению количества преступлений, совершенных несовершеннолетними, а также сокращению телесных наказаний несовершеннолетних (насилия над ними).

Сокращению насилия над детьми может способствовать и существование места, куда могут обратиться дети, ставшие жертвами ненадлежащего обращения, и наличие в государстве институции, компетентно занимающейся такими обращениями. Эта институция должна систематически отстаивать права детей и проводить различные исследования и социальные кампании. Во многих государствах эта институция представлена детским омбудсменом, в последнее время о создании такой институции все чаще думают и в Эстонии.

Детский омбудсмен

Статья 4 Конвенции ООН о правах ребенка налагает на государства-участников обязанность создать независимую государственную институцию по надзору за соблюдением прав ребенка, задачей которой является наблюдение за выполнением конвенции в государствах-участниках (детский омбудсмен).

В 1981 году в Норвегии была создана первая в мире должность детского омбудсмена. Детским омбудсменом является созданный на основании специального закона независимый, самостоятельный и политически нейтральный орган. Главной задачей омбудсмена является защита прав ребенка в обществе в целом и наблюдение за развитием условий воспитания детей.

Комитет по правам ребенка в 2003 году упрекнул Эстонию в том, что у нас отсутствует институция, уполномоченная принимать жалобы на нарушения прав ребенка и разрешать их, исходя из интересов ребенка. Комитет рекомендует государствам-участникам взвесить учреждение отстоящей от канцлера юстиции институции или относящегося к нему отдела, или специального органа для наблюдения и оценки выполнения конвенции как на государственном, так и на муниципальном уровне. Этот орган должен быть хорошо оснащен, доступен детям, уполномочен принимать жалобы на нарушение прав детей, а также расследовать и разрешать их, учитывая потребности детей[22]. Среди государств-членов Европейского Союза специальные обособленные институции по надзору за правами детей имеются в Финляндии, Швеции, Дании, Норвегии, Литве, Польше, Австрии, Франции, Ирландии, Люксембурге, Бельгии (отдельно фламандские и валлонские институции), на Кипре и на Мальте. Интегрированные в общий омбудсмен подразделения по правам ребенка имеются в Латвии, Словакии, Венгрии, Греции, Португалии и Болгарии. Среди 27 входящих в Европейский Союз независимых государств-членов только в 4 государствах (Эстония, Чехия, Румыния, Германия) нет надзирающего за правами детей подразделения или омбудсмена. По оценке Комитета в государстве, где меньше денежных средств, лучше развивать государственную институцию по правам человека на широкой основе, которая уделяет детям особое внимание. В структуре институции на широкой основе необходимо иметь либо особого уполномоченного, либо специальный отдел, ответственный за права детей[23].

О создании детского омбудсмена в Эстонии говорилось уже многие годы. 14 мая 2009 года Правовая комиссия Рийгикогу единодушно пришла к выводу, что права детей в Эстонии нуждаются в лучшей защите, и эту функцию могло бы начать выполнять отдельное подразделение, созданное при канцелярии канцлера юстиции. В заключение Правовая комиссия решила инициировать рабочую группу, которая разработала бы полномочия и задачи институции детского омбудсмена, чтобы на этой основе инициировать процесс по дополнению законотворчества.

В начале 2010 года НО «Общество защиты детей» представило председателю Рийгикогу меморандум, где сказано, что создание институции детского омбудсмена в существенной мере способствовало бы росту влияния детей на формирование общества, развитию участия детей в различных процессах принятия решений, что способствовало бы интегрированности общества. Пока институции детского омбудсмена в Эстонии не существует, следовало бы дополнить Закон о канцлере юстиции и предоставить более широкие полномочия канцлеру юстиции[24]. Канцлер юстиции Индрек Тедер поддержал предложение НО «Союз защиты детей», и считает, что парламент, наконец, должен принять решение о создании независимой институции детского омбудсмена или распространении этой компетенции на канцлера юстиции[25]. На прошедшем в июне 2010 года родительском совете НО «Союза защиты детей» было принято решение передать парламенту законопроект с дополнениями к Закону о канцлере юстиции, где полномочия канцлера юстиции распространялись бы также на обеспечение основных прав детей и надзор над ними[26]. 9 ноября 2010 года в Конституционной комиссии Рийгикогу состоялось обсуждение возможного расширения компетенции канцлера юстиции для выполнения задач детского омбудсмена. Перед данным обсуждением председатель комиссии заявил, что на встрече «может […] родиться конкретное предложение о расширении в законе полномочий канцлера юстиции, но может также выясниться, что уже имеющееся законодательство дает канцлеру юстиции возможность заниматься этими вопросами»[27]. Из стенограммы явствует, что выраженные на обсуждении мнения приняты к сведению[28]. Тематика создания детского омбудсмена отражена также в обзоре канцлера юстиции за 2009 год[29].

Канцлер юстиции действовал в сфере прав ребенка и раньше, но параллельно с выполнением других задач. Канцлер права выполнял обязанности омбудсмена, осуществлял конституционный надзор над правоустанавливающими актами, предупреждал ненадлежащее обращение. 11 января 2011 года Конституционная комиссия Рийгикогу инициировала проект Закона о внесении изменений в Закон о канцлере юстиции с целью изменить Закон о канцлере юстиции таким образом, чтобы передать канцлеру полномочия заниматься правами детей. Указанный закон был принят 17 февраля 2011 года.

Большую часть обязанностей детского омбудсмена в Эстонии до сих пор никто не выполнял. Канцлер юстиции не был лицом, ознакомившим Эстонию с Конвенцией о правах ребенка. Канцлер юстиции не проводил опросов и исследований для выяснения мнения детей и не был лицом, знакомящим с мнениями детей. В компетенцию канцлера юстиции не входило консультирование лиц и учреждений, а также канцлер юстиции не участвовал в разработке правовых актов, касающихся прав ребенка. Ограничены были и возможности канцлера юстиции в проведении просветительской деятельности в сфере прав ребенка и глубоких исследований, касающихся прав ребенка[30].

Расширение компетенции канцлера юстиции и добавление канцлеру юстиции компетенции детского омбудсмена имеет свои плюсы и минусы. С одной стороны, такое изменение разумно, поскольку канцлер юстиции и до сих пор осуществлял функции детского омбудсмена, и дети были уже осведомлены о том, что к канцлеру юстиции можно обратиться в случае проблем. С другой стороны, канцлер юстиции должен быть политически независим, и формирование связанной с правами детей политики не согласуется с существом институции канцлера юстиции. Институция детского омбудсмена предполагает не только юридические, но и в очень большой степени психологические и превентивные меры.

В сделанном в сентябре 2010 года докладе за 2009 год канцлер юстиции Индрек Тедер пришел к выводу:

«Эстония относится к тем немногим государствам-членам, где детского омбудсмена нет. Нет и ясной политической воли принять решение о его создании. В действительности, на уровне государственного регулирования о правах детей особенно не заботятся и права детей скорее пустой звук на конференциях и в политических дискуссиях. Помимо распространения информации о правах ребенка, деятельность детского омбудсмена необходима и полезна обществу также благодаря конкретным проектам. Если в качестве примера взять тематику детей, имеющих различную зависимость, то при наличии полномочий детского омбудсмена канцлер юстиции смог бы рассматривать эту тему не только в юридическом аспекте, но и шире. А именно, появилась бы возможность через специалистов, например, путем привлечения детских психологов, сделать гораздо больший вклад еще на стадии разработки концептуальных направлений, лежащих в основе составления регулирующих положений. Благодаря этому в обществе значительно повысилась бы вероятность устранения расстройств, связанных с зависимостью. В нашем мире, отводящем центральное место деньгам, помимо гуманистической аргументации и аргумента устойчивого развития общества можно в качестве аргумента привести и то, что благодаря успешной деятельности детского омбудсмена суды, тюрьмы и социальные системы имели бы меньше клиентов, то есть, уменьшились бы расходы. К сожалению, можно было бы выдвинуть тезис – поскольку дети не являются избирателями, то, вероятно, касающееся их не интересует политиков? Я надеюсь, что это не так»[31].

Дополнение функций канцлера юстиции задачами детского омбудсмена в начале 2011 года, несомненно, указывает на позитивное развитие в этой области.

Заключение

В Эстонии отсутствует план обеспечения прав детей. Рамочный Закон по охране прав детства устарел и декларативен.

Канцлер юстиции систематически составляет ежегодные обзоры в различных областях. Как в обзоре за 2008 год, так и в обзоре за 2009 год канцлер юстиции вынужден был констатировать, что в связанном с правами ребенка правотворчестве не произошло серьезных изменений[32]. Если процесс будет затягиваться таким же образом и дальше, то, как канцлер юстиции, так и составители годовых отчетов о правах человека должны будут констатировать то же самое и в следующем году.

Рекомендации:

• Составить обновленную стратегию в целях обеспечения защиты прав ребенка.
• Внести поправки в существующий Закон об охране детства или разработать новый Закон об охране детства, обновить его принципы и, прежде всего, сделать его применимым на практике.