Развитие и состояние гражданского общества

В прошлогоднем отчете мы констатировали, что сильное гражданское общество опирается на три одинаково важные взаимодействующие основы. Во-первых, в обществе должны существовать ценности, благоприятствующие гражданской инициативе – широко разделяемое понимание ее необходимости и желание действовать как активный гражданин.

При наличии таких ценностей необходимы возможности их реализации, то есть среда деятельности, позволяющая организованно воплощать в жизнь это желание посредством гражданских объединений (в форме официально зарегистрированных организаций или более свободных, зачастую временных сообществ единомышленников) либо, при желании, индивидуально каждым человеком. В-третьих, нужны разносторонние умения, позволяющие качественно и результативно использовать такие возможности. Сама по себе ни одна из этих трех основ не достаточна для функционирующего гражданского общества, однако можно заметить, как улучшение или ухудшение состояния каждой из них влияет на остальные. Например, замеченная обществом успешная деятельность организации внушает веру и вызывает интерес к гражданской инициативе у менее активных людей, значение темы в политической повестке дня повышается за счет широкого участия масс и становится аргументом для осуществления необходимых изменений в законодательстве или практических шагов публичной власти навстречу гражданской инициативе.

Изменение ценностей, возможностей и умений, как правило, не могут происходить быстро даже на уровне личности или небольшой группы, тем более на уровне общества. В качестве одного из важнейших выводов Отчет о развитии человека в Эстонии за 2009 год приводит появление признаков оцепенения и стагнации во многих сферах жизни[1]. Что в такой ситуации можно привести в пример как подвижку развития в гражданском обществе за один год?

Требования к отчетности некоммерческих объединений

Важнейшим изменением сферы деятельности гражданских объединений можно считать открытие в коммерческом регистре публичного доступа к годовым отчетам некоммерческих объединений. В минувшие годы открытие публичного доступа к своим отчетам зависело от воли каждого НО, изменение в законе уравняло в этой части НО с другими юридическим лицам. Первым результатом решения стали некоторые отклики в СМИ, скорее негативные, где журналисты обнародовали наиболее скандальные находки из отчетов[2]. Также некоторые организации жаловались на сложные требования к отчетности[3], хотя единственное новое требование касалось только представления отчетов в электронной форме. Тем не менее, это нововведение в длительной перспективе создает возможность получать адекватный обзор действующих в Эстонии некоммерческих объединений, находящихся в их распоряжении ресурсов и производимых ими ценностей. Это создает предпосылки для улучшения сотрудничества объединений как с публичной властью (например, в части привлечения, финансирования и делегирования публичных услуг, в условиях, когда во всех трех сферах одной из проблем является отсутствие достоверной информации о действующих организациях), так и с коммерческим сектором и отдельными лицами (в таком случае решения о пожертвованиях и о волонтерской работе смогут опираться на значительно более основательные анализы, чем прежде).

С другой стороны, обоснованным является вопрос, правильно ли устанавливать единообразный подход в требованиях по отчетности ко всем некоммерческим объединениям или это может начать тормозить деятельность мелких и менее мощных из них и таким образом препятствовать гражданской активности. В качестве положительного примера можно привести принятые в конце года изменения в Законе о фондах, упразднившие ранее существовавшую общую обязанность проведения аудиторской проверки для фондов, не имеющих оборота и имущества[4].

Привлечение

Другим существенным шагом в развитии взаимоотношений между публичной властью и гражданской инициативой в 2010 году стало составление Программы развития гражданского общества на 2011-2014 годы, которая была утверждена Правительством Республики в феврале 2011 года[5]. Программа развития устанавливает меры, которые правительственные учреждения за эти годы предпримут для укрепления гражданского общества. Она включает пять тем: гражданское образование, способность к эффективной деятельности и жизнеспособность гражданских объединений, гражданские объединения как партнеры при оказании публичных услуг, привлечение к сотрудничеству, а также благотворительность и филантропия. К программе развития относится и план реализации, в котором указаны меры, ответственные лица и стоимость. Влияние этого решения, скорее всего, также проявится в последующие годы, однако длившийся более полугода процесс привлечения предоставил сотням людей как из публичного, третьего, так и из коммерческого сектора повод и возможность глубоко задуматься над этими вопросами.

В сфере возможностей непосредственного сотрудничества между публичной властью и гражданской инициативой развитие скорее было незначительным. Составленный Praxis и Институтом Балтийских исследований анализ практики привлечения в правительственных учреждениях показал, что хотя правительственные учреждения и группы по интересам сблизились в понимании причин и целей привлечения, проблему составляет отсутствие единых основ привлечения в различных министерствах, и привлечение во многом зависит от решений и умений конкретных чиновников[6].

В конкретных процессах привлечения больше всего проблем связано с постановкой целей, оценкой результатов, началом и окончанием процесса. Привлечение проходит успешнее, когда стороны постоянно общаются между собой. Гражданские объединения считают главным препятствием формальность привлечения, то есть, в рамках министерств выбор уже сделан, а чиновники отмечают пассивность групп интересов и их недостаточную способность помимо собственных интересов разглядеть т.с. полную картину.

Государственный контроль проанализировал состоятельность местных самоуправлений при выделении денежной поддержки гражданским объединениям[7]. В основном выявлены те же проблемы, что и в исследовании, проводившемся два года назад относительно выделения субсидий из государственного бюджета. Не продуманы цели и приоритеты выплаты субсидий, а также принципы проверки их использования, муниципалитеты скорее руководствуются обычаем, внутренним чувством или неформальными соглашениями, нет четкой границы между поддержкой объединения и делегированием ему публичных услуг[8]. В итоге трудно оценить и результативность выделения субсидий. При отсутствии прямых данных трудно сказать, какое влияние оказало продолжение сокращения бюджета на финансирование гражданских объединений и делегирование публичных услуг (как на государственном, так и на муниципальном уровне). Согласно исследованию Таллиннского университета примерно половина объединений в 2009 году ответила, что по сравнению с предыдущим годом размеры их доходов остались прежними, а примерно треть сообщила об их уменьшении[9]. По оценке министра по региональным вопросам Сийма Кийслера упадок экономики сказался и на делегировании публичных услуг, так как в условиях сокращения бюджета местные самоуправления были склонны производить сокращения в первую очередь за счет делегированной деятельности[10].

Гражданская инициатива

В силу отсутствия свежих исследований сложно говорить о развитии в части изменения ценностей, благоприятствующих гражданской активности и инициативе за 2010 год. По данным опросов населения, проведенных несколько лет назад, примерно треть эстоноземельцев принимает участие в деятельности гражданских объединений в качестве их членов, и примерно половина эстоноземельцев[11] участвует в волонтерской деятельности[12]. В начале мая 2010 года ставшая уже традиционной акция «Сделаем!» собрала более 30 000 человек, которые участвовали в различной деятельности по благоустройству и прочих толоках. Складывается впечатление, что темы гражданской инициативы все больше отражаются в СМИ и общественных дискуссиях, один из признаков этого – большое число предвыборных обещаний по этой теме в предвыборных программах партий накануне парламентских выборов в 2011 году.

Продолжается активное создание новых некоммерческих объединений (НО), ежегодно регистрируется примерно две тысячи новых НО. Однако это обстоятельство нельзя воспринимать как прямое свидетельство роста гражданской активности, поскольку причины учреждения НО могут быть самыми различными. Новые организации чаще всего малочисленны, поэтому среднестатистическая численность членов организации сократилась: если пять лет назад медиана членства в НО составляла 31, то в 2009 году – только 20 членов[13]. В треть НО входит до 10 членов, во вторую треть – от 11 до 30 членов, и только в каждой пятой организации состоит 50 членов (пять лет назад такие организации составляли 28%). По оценкам организации сократилась и численность активных членов по сравнению с предыдущим периодом: если в 2004/2005 г.г. средняя численность активных членов составляла 18, то сейчас – 8. Сокращение числа активных членов еще значительнее, чем общее снижение числа членов. В силу этого возрастает и без того значимая в эстонских объединениях роль руководителя (антропоцентрическое поведение), когда судьба организации всецело зависит от инициатора-предводителя, и снижение его активности ставит под вопрос продолжение деятельности объединения в целом.

Наряду с активным учреждением новых организаций наблюдается недолговечность некоммерческих объединений Эстонии: примерно половина организаций-респондентов опроса учреждены в течение последних четырех лет, две трети – в течение последних десяти лет. Это важный показатель, особенно для некоммерческих объединений (реже для фондов), поскольку срок их существования позволяет достаточно точно предсказывать и другие параметры объединений, и их поведение в деятельности, связанной с гражданской инициативой. Как правило, у более молодых объединений меньше ресурсов, меньше сотруднических отношений как в третьем секторе, так и за его пределами, меньше знаний о возможных опорных структурах и т.д. У молодых и мелких объединений меньше источников финансирования (примерно половина эстонских объединений имеет до двух источников финансирования), соответственно, есть вероятность, что исчезновение одного из источников может привести и к угасанию организации.

Позитивный знак – участившееся привлечение волонтеров. На сегодняшний день соответствующий опыт имеет две трети организаций. Однако волонтеров, как правило, привлекают нерегулярно, и главным образом в качестве вспомогательной рабочей силы при проведении мероприятий, гораздо реже – в качестве экспертов и для участия в повседневной деятельности.

Другой хороший знак – рост взаимного вовлечения в сеть объединений. На местном уровне в сетях сотрудничества участвует уже половина, в масштабах Эстонии – более трети, а на международном уровне – 13% объединений-респондентов. Немногим более трети гражданских объединений не имеет отношений сотрудничества ни на одном из указанных уровней. Сотрудничество имеет тенденцию быть скорее неформальным. Например, вступление в консолидирующую организацию с течением лет не увеличилось. Более плотное вовлечение в сеть указывает на достижение более зрелой стадии развития – другие организации в меньшей степени воспринимаются как конкуренты, и возникает понимание, что при взаимной поддержке проще достигнуть цели. Это также указывает на то, что подобные объединения более заметны. Следующим шагом в деятельности объединений могло бы стать объединение схожих организаций.

В то же время уменьшилось количество связей сотрудничества за пределами третьего сектора, что, очевидно, связано с быстрым ростом численности новых организаций, у которых меньше таких связей и способностей их обслуживать. Основными партнерами по сотрудничеству объединений (в убывающей последовательности) являются местные самоуправления, коммерческий сектор, правительственные организации, образовательные учреждения и СМИ.

Очень мало сотрудничества осуществляется с партиями. Основной формой сотрудничества является (в убывающей последовательности) проведение совместных проектов и мероприятий, денежная поддержка, формирование общих позиций, целевая субсидия на осуществление деятельности, проведение и получение информации, консультации и экспертизы, разработка новых начинаний в различных сферах, а также оказание или заказ платных услуг.

Заключение

Развитие третьего сектора, похоже, протекает в Эстонии несколько противоречиво. Меньшая часть гражданских объединений профессиональна в своей деятельности и все больше выделяется, вовлекая других людей и организации и формируя репутацию гражданской инициативы в Эстонии. В то же время появляется все больше молодых действующих объединений с небольшим опытом деятельности и малым числом членов, занятых построением своей организации и поисками необходимых для деятельности средств.