Ключевые темы
- В связи с войной Российской Федерации в Украине в Эстонии оказалось большое количество беженцев как из Украины, так и из России.
- Страна не была сразу готова к такой большой административной нагрузке, качество процедур снизилось.
Политические и институциональные изменения
За последние два года число ходатайствующих о предоставлении убежища, прибывающих в Европу, значительно возросло. Если в 2020–2021 годах ключевыми проблемами были пандемия и закрытие границ, то в 2022–2023 годах — война в Украине.
24 февраля 2022 года Россия развязала полномасштабную войну в Украине, что привело к наибольшему числу ходатайствующих о предоставлении международной защиты в ЕС с 2016 года.[1] С начала войны в ЕС зарегистрировано более 5 миллионов беженцев из Украины.[2] Убежище потребовалось не только тем, кто бежал от войны, но и тем, кто находился в ЕС до начала войны и уже не мог вернуться на родину.
4 марта 2023 года Совет ЕС принял решение активировать Директиву о временной защите[3], что облегчило получение защиты людям, бежавшим из Украины. Эстония приняла распоряжение о применении временной защиты[4], определившее круг лиц, управомоченных на получение временной защиты. Ходатайствующий о предоставлении временной защиты должен был физически присутствовать в Украине по состоянию на 24.02.2022, чтобы квалифицироваться как имеющий право на временную защиту. Гражданин Украины, который находился, например, в командировке или отпуске и не мог вернуться из-за войны, больше не квалифицировался как имеющий право на временную защиту и для получения защиты должен был пройти процедуру получения международной защиты в обычном порядке. Еще до начала войны в Эстонии временно находилось значительное количество украинцев. Рост числа беженцев привел к большой нагрузке на эстонскую систему предоставления убежища. Поскольку значительная часть украинцев не квалифицировалась в качестве имеющих право на временную защиту, у Эстонии возникла необходимость повысить эффективность обычных процедур международной защиты и ускорить их, одновременно сохраняя качество самой этой процедуры.
Несмотря на то, что Эстония в целом хорошо справилась с приемом украинских беженцев, возникли проблемы с теми, кто пытался бежать из Украины через территорию России: Нескольким военным беженцам, имевшим право на временную защиту, не разрешили пересечь границу Эстонии на эстонско-российском пограничном пункте.[5] Точное количество человек неизвестно.
В связи с военными действиями, мобилизацией[6], а также с усиливающимися репрессиями значительно увеличилось число ходатайствующих о предоставлении международной защиты из Российской Федерации.
События 2022–2023 годов подчеркнули необходимость адаптироваться к гуманитарным кризисам и обеспечить, чтобы у лиц, нуждающихся в защите, был доступ к справедливым и эффективным процедурам. В рамках обычной процедуры предоставления международной защиты возник ряд проблем. Сменились лица, ведущие производства по ходатайствам о международной защите, что привело к снижению качества процедуры. Например, по делу 3-23-656[7] суд счел, что административная процедура, проведенная Департаментом полиции и погранохраны (ДППО), была «катастрофически неудовлетворительной».[8]
Изменение законодательства
В августе 2022 года вступили в силу поправки к Закону о государственной границе и в связи с этим соответствующие поправки к другим законам.[9] Установлено, что в чрезвычайной ситуации, вызванной массовой иммиграцией, ДППО в случае угрозы общественному порядку или государственной безопасности может не принять ходатайство о предоставлении международной защиты иностранца, незаконно пересекшего внешнюю границу, и отправить его обратно без вынесения предписания о выезде или запрета на въезд в случае, если у иностранца имелась возможность попасть в Эстонию через пограничный пункт, открытый для пересечения внешней границы.
Эстонский совет помощи беженцам и Эстонский центр по правам человека подвергли критике эти изменения.[10] В настоящее время изменения не применяются, поскольку не наблюдалось никаких чрезвычайных ситуаций, вызванных массовой иммиграцией. Если бы такая ситуация произошла, положение, безусловно, сложилось бы проблематичное.[11] Ситуация, когда государство не рассматривает ходатайства о предоставлении международной защиты в индивидуальном порядке и отправляет ходатайствующих об убежище лиц обратно без вынесения предписания о выезде, противоречит международному праву.[12]
Судебная практика
В 2022–2023 годах были приняты важные судебные решения в сфере предоставления убежища, которые касались как проведения административных процедур, так и предоставления возможности использования Интернета и мобильной связи ходатайствующим о международной защите, находящимся в центре временного содержания.
20 июня 2023 года Государственный суд признал неконституционным пункт постановления министра внутренних дел «Правила внутреннего распорядка центра временного содержания», согласно которому мобильные телефоны в центре временного содержания являются запрещенными предметами.[13] Суд установил, что запрет на использование личных мобильных телефонов в центре временного содержания является неконституционным. Суд пояснил, что основные права человека могут быть ограничены только законом, тогда как ограничение, о котором идет речь, установлено правилами внутреннего распорядка, утвержденными постановлением министерства. Порядок пользования Интернетом правилами внутреннего распорядка не определен. Закон об обязанности выезда из страны и запрете на въезд в страну налагает на государство обязанность обеспечить в центре временного содержания возможность использования общедоступных каналов связи, к которым относится и доступ к Интернету. По оценке коллегии, из закона не вытекает полномочие издающего постановление лица устанавливать общий запрет на использование Интернета путем составления списка запрещенных предметов.
В начале июня 2023 года вступило в силу решение Таллиннского административного суда по делу 3-22-2684[14], которым суд установил, что лицу с особыми потребностями в процедуре по предоставлению международной защиты должна быть обеспечена достаточная поддержка. Ключевым вопросом является оценка особых потребностей и вытекающие из этого процедурные гарантии. Суд счел, что оценка особых потребностей, проведенная ДППО, была формальной и не выяснила, в какой поддержке мог нуждаться ходатайствующий в связи с его проблемами с психическим здоровьем. В результате того, что не была оценена уязвимость лица, ДППО существенно нарушил право ходатайствующего о международной защите быть выслушанным.
Статистика и исследования
Всего с 24.02.2022 по 17.09.2023 о предоставлении международной защиты ходатайствовали 6256 человек, из них 5790 — граждане Украины. После граждан Украины вторыми по числу поданных ходатайств как в 2022, так и в 2023 году были граждане Российской Федерации.
По состоянию на 17.09.2023 всего о временной защите ходатайствовали 48 634 человека. По состоянию на 17.09.2023 о продлении временной защиты ходатайствовали 27 367 человек. 5736 человек от временной защиты отказались.[15]
Если в 2022 году количество ходатайств о предоставлении международной защиты резко возросло, то в 2023 году количество ходатайств начало снижаться. Например, в начале 2023 года за январь–апрель было подано в среднем 480 ходатайств, в марте–августе количество ходатайств в среднем составляло уже 280.[16]
19 июня 2023 года Институт балтийских исследований выпустил исследование «Анализ консультационных услуг для ходатайствующих о международной защите и высылаемых».[17] В исследовании основное внимание уделяется консультационным услугам, оказываемым в контексте процедуры предоставления международной защиты и производства о высылке, обсуждается эффективность и влияние консультационных услуг, а также приводятся рекомендации по развитию консультационных услуг. В исследовании установлено, что содержание услуги непонятно различным сторонам, границы предоставления услуги размыты. Ситуация, при которой ДППО выступает одновременно в роли ведущего производство по предоставлению международной защиты и консультанта, привела к конфликту ролей, поскольку ожидается, что консультант будет лоялен ДППО.[18] Между консультантом ДППО и ходатайствующим о международной защите не могут возникнуть доверительные отношения, поэтому качество консультации страдает. Выяснилось, что ДППО и Министерство внутренних дел имеют разное представление об услуге.[19] Согласно результатам исследования, услуга в ее нынешнем виде по своей сути не является ни нейтральной, ни объективной.[20]
Исследование также отразило роль Эстонского центра по правам человека в консультировании ходатайствующих о международной защите. По словам ходатайствующих, готовиться к встречам с лицом, ведущим производство, помогают прежде всего Эстонский центр по правам человека и руководство центров размещения.[21] Опрошенные ходатайствующие о предоставлении убежища также отметили, что деятельность центра частично уравновешивает всю систему предоставления убежища и «подталкивает ДППО быть лучше в ходе процедуры».[22]
Перспективные и успешные практики
С 2022 года увеличилось участие органов местного самоуправления в поддержке адаптации беженцев. В Таллинне открылся центр беженцев[23], в котором беженцы в одном месте могут получить необходимые им по прибытии в Эстонию услуги, помощь и информацию.
В начале войны в Украине Эстонский совет помощи беженцам расширил свои возможности, предложив различные услуги и программы получателям международной и временной защиты. В Эстонии есть программы жизнеобеспечения, консультирования, общественная программа, программа ментального здоровья, образовательная программа, программа гуманитарной помощи и программа защиты прав и интересов, в рамках которых оказываются различные услуги.[24]
15 августа 2023 года ДППО подписал соглашение о сотрудничестве с представительством Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (UNCHR) в странах Северной Европы и Балтии. В соответствии с новым соглашением о сотрудничестве[25], теперь можно осуществлять пограничный мониторинг, т. е. проверять деятельность ДППО по отношению к людям, нуждающимся в убежище, на пограничных пунктах, который будет осуществлять Эстонский центр по правам человека в качестве партнера Управления по делам беженцев ООН.
Важнейшие публичные обсуждения
Одной из главных тем общественных дискуссий, вспыхнувших в связи с войной в Украине, стало неравное обращение с ходатайствующими о предоставлении убежища. Например, в определенных случаях получатели дополнительной защиты с украинским гражданством могут временно находиться в стране происхождения,[26] тогда как беженцам из другой страны, которые также получили дополнительную защиту, это не разрешено. Также для украинских военных беженцев в упрощенном порядке проводится процедура подачи ходатайства о международной защите, примерно за месяц[27], тогда как лицам, прибывшим из других стран, приходится ждать ответа на ходатайство в порядке обычного производства 6 месяцев.
Кроме того, публично обсуждался также вопрос о том, могут ли российские граждане, бегущие от мобилизации, получать международную защиту или нет. Тогдашний министр Урмас Рейнсалу публично заявил, что отказ от выполнения своего гражданского долга в России или желание это сделать не является достаточным основанием для получения убежища в другой стране.[28]
Тенденции и перспективы
В 2022–2023 годах в решениях ДППО была заметна тенденция считать необоснованными почти все ходатайства о предоставлении международной защиты, поданные российскими гражданами, бегущими от мобилизации. Согласно международному праву, мобилизация или обязательная военная служба без возможности альтернативной службы в определенных случаях является основанием для преследования, например, когда человека принуждают к совершению военных преступлений.[29] К настоящему времени некоторые из этих решений отменены судом, однако решения еще не вступили в силу. В случае вступления решений в силу ДППО должен изменить свою практику.
Описание кейса
Лицо с двойным гражданством (Украины и России), находившееся на момент начала войны в оккупированном Крыму, прибыло в Эстонию, чтобы ходатайствовать о предоставлении временной защиты. Его первым гражданством было гражданство Украины. Российское гражданство лицо было вынуждено принять для того, чтобы достойно жить в оккупированном Крыму. После подачи ходатайства о временной защите ДППО вызвал лицо на беседу. Кульминацией ситуации стало то, что в тот же день лицо было отправлено из страны без каких-либо законных оснований, ему не было выдано ни предписание о выезде, ни решение о прекращении процедуры по предоставлению временной защиты. ДППО доставил ходатайствующего из Таллинна на границу в Нарве, вручил ему протокол о принятии на хранение украинских паспортов и принудительно депортировал его в Россию, вернув ему только документы Российской Федерации. С помощью Эстонского центра по правам человека лицо подало жалобу в Таллиннский административный суд на противоправное поведение ДППО. Суд постановил, что высылка лица со стороны ДППО была противозаконной, и присудил ДППО выплатить 3000 евро в качестве компенсации за моральный ущерб и 254,03 евро в качестве компенсации за материальный ущерб.[30] К настоящему времени лицо получило временную защиту.
Рекомендации
- В рамках процедуры международной защиты необходимо разработать эффективную и адекватную систему оценки уязвимости и обеспечить защиту прав уязвимых лиц на протяжении всей процедуры.
- ДППО должен улучшить качество процедуры международной защиты, обеспечив эффективную, быструю и законную процедуру.
- Министерство внутренних дел могло бы обеспечить независимую и объективную консультационную помощь ходатайствующим о международной защите, выведя ее из сферы управления ДППО.
[1] Euroopa Parlament. 2023. Varjupaik ja ränne ELis: faktid ja arvud, 13.07.2017.
[2] UNHCR. 2023. Operational Data Portal. Refugees from Ukraine recorded in Europe, 19.09.2023.
[3] Euroopa Liidu Teataja. Nõukogu direktiiv 2001/55/EÜ miinimumnõuete kohta ajutise kaitse andmiseks ümberasustatud isikute massilise sissevoolu korral ning meetmete kohta liikmesriikide jõupingutuste tasakaalustamiseks nende isikute vastuvõtmisel ning selle tagajärgede kandmisel, L 212, 20.07.2001.
[4] Riigi Teataja. 2022. Ajutise kaitse kohaldamine, RT III, 08.03.2022, 10.
[5] Viltrop, A., Ponomarjova, U. 2022. Viltrop ja Ponomarjova: ukrainlase teekond ohutusse takerdub Eesti idapiiril, ERR, 04.10.2022.
[6] Länts, U. 2022. Venemaa kuulutas välja osalise mobilisatsiooni, Postimees, 21.09.2022.
[7] Tallinna Halduskohtu 06.06.2023 otsus haldusasjas nr 3-23-656.
[8] Ponomarjova, U., Tuuling, K., Vaarmann, O. 2023. Kohtuotsus: PPA menetluses leidub tõsiseid puudujääke, Eesti Inimõiguste Keskus, 27.07.2023.
[9] Riigi Teataja. 2022. Riigipiiri seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus, RT I, 06.08.2022, 1.
[10] Eesti Pagulasabi, Eesti Inimõiguste Keskus. 2022. Arvamuse andmine Riigipiiri seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus 577 SE kohta.
[11] Ponomarjova, U. 2022. Uljana Ponomarjova uuest piiriseadusest: kas soovime tõesti riiki, mis järgib inimõigusi vaid olukordades, mis on talle mugavad? Eesti Päevaleht, 06.06.2022.
[12] ERR. 2022. Riigipiiri seaduse muutmise kava tekitab Eesti inimõiguslastes pahameelt, 07.06.2022.
[13] Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 20.06.2023 otsus kohtuasjas nr 5-23-16.
[14] Tallinna Halduskohtu 02.05.2023 otsus haldusasjas nr 3-22-2684.
[15] Politsei- ja Piirivalveamet. 2023. Ajutise ja rahvusvahelise kaitse taotlejate arv, 18.09.2023.
[16] Politsei- ja Piirivalveameti igakuine aruanne 31.08.2023 seisuga. (Eesti Inimõiguste Keskuse valduses)
[17] Kaldur, K., Pertšjonok, N., Jurkov, K., Pesti, M. 2023. Rahvusvahelise kaitse taotlejate ja tagasisaadetavate nõustamisteenuse analüüs. Balti Uuringute Instituut.
[18] Ibid, lk 45.
[19] Ibid, lk 46.
[20] Ibid, lk 49.
[21] Ibid, lk 19.
[22] Ibid, lk 43.
[23] Tallinna Linnavalitsus. Põgenikekeskus Tallinnas.
[24] Eesti Pagulasabi. Programmid.
[25] ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti (UNHCR) Põhja- ja Baltimaade esindus. 2023. Politsei- ja piirivalveamet allkirjastas koostööleppe ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Ameti Põhja- ja Baltimaade esindusega, 15.08.2023.
[26] Politsei- ja Piirivalveameti vastus Eesti Inimõiguste Keskuse selgitustaotlusele, 26.04.2023. (autori valduses)
[27] Politsei- ja Piirivalveamet, Info seoses sõjaga Ukrainas.
[28] Stybnarova, N. 2022. Putin’s war is illegal – and Russians fleeing the draft may have the right to asylum, The Guardian, 08.10.2022.
[29] ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet (UNHCR). Rahvusvahelise kaitse suunised nr 10. Sõjaväeteenistusega seotud varjupaigataotlused 1951. aasta pagulasseisundi konventsiooni artikli 1A lõike 2 ja/või 1967. aasta protokolli kontekstis, 12.11.2014, p 17.
[30] Tallinna Halduskohtu 20.03.2023 otsus haldusasjas nr 3-22-1245.
