Политические и институциональные векторы развития
В отчетный период в Эстонии состоялись как выборы 2014 года в Европейский парламент, так и парламентские выборы 2015 года.
Выборы в Европарламент впервые проводились по открытым спискам, исходя из Закона о выборах в Европейский парламент, в который были внесены изменения 10 февраля 2010 г.[1] В 2004 и 2009 году на выборах в Европейский парламент людям приходилось выбирать на основе закрытых списков, т.е. голосовать можно было за партию в целом или за независимых кандидатов, на этот же раз можно было отдать голос за конкретного кандидата в составе партии.
Согласно отчету экспертной группы при Бюро по демократическим институтам (БДИПЧ/ODIHR) и правам человека, выборы 2015 года в парламент были организованы в Эстонии эффективно.[2]
По-прежнему имеется проблема с людьми, не имеющими избирательного права, и теми, кто не может участвовать в выборах. Лица с неопределенным гражданством имеют право голосовать на местных выборах, но не на выборах в Рийгикогу, а также они не могут выдвигать свои кандидатуры на выборах в Рийгикогу (в 2015 году количество лиц с неопределенным гражданством в Эстонии составляло 89 700 человек).[3] Хотя лица с неопределенным гражданством могут участвовать в различных видах деятельности, связанных с партиями, и делать пожертвования партиям и кандидатам, они не имеют права вступать в члены какой-либо партии.[4]
Несмотря на предложения ОБСЕ, оценку канцлера юстиции и предложения многих отчетов по правам человека, Эстония – одна из немногих стран в Европе, где на всех заключенных распространяется автоматическая утрата права голоса, вытекающая из закона. В 2014 году в Эстонии было 2291 заключенных .[5]
В начале 2014 года тогдашний министр иностранных дел Урмас Паэт отправил председателю конституционной комиссии Райту Марусте письмо, в котором счел необходимым в скорейшем порядке изменить в законе положения, касающиеся избирательного права заключенных, поскольку абсолютный запрет на голосование противоречит Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.[6] Эта тема обсуждалась на заседании конституционной комиссии, состоявшейся в 2014 году; по личной оценке тогдашнего председателя конституционной комиссии Райта Марусте, изменения в законы о выборах все же следовало бы внести, чтобы выполнить международное обязательство, которое Эстония приняла на себя, присоединившись в 1996 году к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Хотя, по оценке как министерства иностранных дел, так и министерства юстиции следует смягчить абсолютный отказ в избирательном праве для заключенных, в конституционной комиссии парламента для этого нет политической воли.[7]
Также в 2015 году советник правового и аналитического отдела Канцелярии Рийгикогу Катре Тубро в своей статье упоминала, что решение данной проблемы длительное время откладывалось, хотя должно быть ясно, что нельзя это делать бесконечно.[8]
Законодательные векторы развития
1 июля 2014 года на рассмотрение Рийгикогу был подан инициированный 41 членом Рийгикогу проект закона об изменении Конституции Эстонской Республики, имевший целью снизить избирательный возраст на выборах в собрания местных самоуправлений до 16 лет.[9] Этим изменением требовалось также изменить Конституцию, и, таким образом, изменение было необходимо утвердить двумя составами Рийгикогу подряд. Закон об изменении Конституции Эстонской Республики для снижения избирательного возраста на выборах в собрания местных самоуправлений, был принят 1 июня 2015 года в следующем виде:
- 1. Часть 2 статьи 156 Конституции Эстонской Республики изменяется и формулируется следующим образом:
ˮНа выборах в собрание местного самоуправления, по предусмотренным законом условиям, право голоса имеют лица, постоянно проживающие на территории данного самоуправления, возраст которых составляет не менее шестнадцати лет.ˮ.[10]
Исходя из закона, лица в возрасте от 16 лет могут участвовать в выборах в местные самоуправления с 2017 года.
Судебная практика
Большинство жалоб в избирательную комиссию, а оттуда в виде возражения – в Государственный суд,, прежде всего—О принципе, автоматически запрещающий всем заключенным участвовать в выборах. На непропорциональность этого пункта закона указывали различные министерства, международные организации, а также местные эксперты.
Предметом самой крупной публичной дискуссии стало решение Таллиннского окружного суда по административному делу № 3-15-403, согласно которому, по оценке истца, установленный Законом о выборах в Рийгикогу (RKVS) запрет принимать участие в выборах лицам, которых суд признал виновными в преступлении, и которые отбывают тюремное наказание, непропорционален. Суд счел, что, согласно решению суда, Рийгикогу в течение длительного времени не приводил Закон о выборах в соответствие с практикой Европейского суда по правам человека, которая не позволяет государству неизбирательно и без исключений ограничивать избирательное право всех заключенных на выборах в парламент. Поскольку Рийгикогу не принял решения о том, каким критериям должны соответствовать лица, содержащиеся под стражей, избирательное право которых ограничивается, и в порядке какого судопроизводства оно ограничивается, Закон о выборах в Рийгикогу противоречит Конституции.[11] Таким образом, благодаря решению суда, в виде исключения, участвовать в выборах смогли два лица, содержащиеся под стражей, но, в то же время, суд в своем решении оставил противоречащее конституции ограничение без изменений, тем самым запустив надзорное производство по вопросу конституционности в Государственном суде, в исключительную компетенцию которого входит признание ограничения недействительным. Государственный суд в своем решении счел, что это ограничение на основе данного конкретного казуса не будет признано недействительным.
Канцлер юстиции в своей оценке, отправленной в Государственный суд, счел, что ограничение активного избирательного права для лиц, признанных виновными в совершении преступлений и отбывающих тюремное наказание, вытекающее из части 3 статьи 4 и ч. 3 ст. 22 RKVS, явно противоречит требованиям, вытекающим из статьи 3 протокола 1 Европейской конвенции о правах человека, и, исходя из ч. 2 ст. 123 Конституции, также Конституции. Поскольку и в эстонском правопорядке действует принцип общего избирательного права на выборах в Рийгикогу, и ограничение этого права возможно лишь в соответствии с принципом пропорциональности, оспариваемые положения одновременно противоречат статьям 11, 57 и 58 Конституции.[12]
В своей оценке министр юстиции счел, что пропорциональность ограничения абсолютного активного избирательного права, являющеяся предметом спора,находится под вопросом .[13] Также министр иностранных дел счел противоречащими конституции часть 3 статьи 2 и ч. 3 ст. 22 RKVS из-за их непропорциональности.[14]
Статистика и исследования
По заказу Министерства юстиции Институт политологических наук Таллиннского университета провел исследование «Анализ эффектов от снижения активного избирательного возраста: предварительная оценка», из которого следовало, что, подобно опыту других стран, эстонская молодежь 16-летнего возраста тоже достаточно зрела для голосования на местных выборах. Анализ установил, что со снижением возраста, дающего права голосовать на выборах, с 18 до 16 лет в обществе добавится примерно 24 000 потенциальных избирателей, что составляет 2–2,3% от всего количества избирателей, обладающих правом голоса. Основной проблемой можно считать слабость желаемого эффекта от политического изменения или полное его отсутствие. Вероятность этого больше в том случае, когда молодежь не занимает активной позиции при артикуляции своих интересов и потребностей, конформно голосует или вообще отказывается от голосования.[15]
Исследование, заказанное уполномоченным по гендерному равноправию и равному обращению, обнаружило, что удельный вес женщин-кандидатов в избирательных списках партий за последние 10–15 лет существенно не изменился, хотя количество женщин несколько выросло в первой десятке и двадцатке общегосударственных списков партий . Исследование выявило, что из всех парламентских партий больше всего женщин-кандидатов – в Социал-демократической партии (36,8%), а меньше всего – в Союзе Отечества и Res Publica (IRL) (24,0%). Среди фаворитов окружных списков больше всего женщин – в Центристской партии (41,7%), а меньше всего – в Социал-демократической партии (8,3%). Среди же кандидатов первых трех округов наибольший процент женщин – в Социал-демократической партии (36.1%), а наименьший – в Партии реформ (22,2%). В первой десятке общегосударственных списков больше всего женщин – в Социал-демократической партии (60%), следом за которой идет Центристская партия (50%). В первой десятке списков Партии реформ и IRL женщин – 20%. В первой же десятке общегосударственного списка Консервативной народной партии Эстонии вообще нет женщин.[16]
Положительная практика
Голосование по Интернету, ставшее уже одной из легенд об успехах Эстонии, стало более безопасным и прозрачным – прежде всего, благодаря созданию комиссии по электронному голосованию (EHK), подведомственной Избирательной комиссии Республики (VVK), в задачи которой входят проведение интернет-голосования и утверждение результатов электронного голосования. Также разработан процесс верификации с целью подтверждения того, что электронный голос избирателя доставлен по назначению и записан на сервере, фиксирующем голоса. В то же время, по-прежнему сохраняется проблема с отчетностью о голосовании по Интернету – например, ОБСЕ считает, что для того, чтобы увеличить отчетность системы интернет-голосования, соответствующие органы могли бы продолжить прилагать усилия по добавлению в систему верификации end-to-end, чтобы избиратели могли получить подтверждение того, что их голоса считываются в том же виде, в каком они записаны.
Важные публичные обсуждения
Предоставление избирательного права 16-летним вызвало широкое обсуждение: в основном, люди поддерживали изменение Конституции, более критическую оценку проект получил со стороны Центристской партии, по мнению которой изменение закона – это половинчатое решение: помимо допуска к голосованию, 16-летние должны были бы получить и право быть избираемыми.[17]
Также, прежде всего, Центристская партия во время выборов как в Европейский парламент в 2014 году, так и в Рийгикогу в 2015 году, поднимала в средствах массовой информации дискуссию о безопасности электронных выборов.
Рекомендации:
- Изменить соответствующие законы таким образом, чтобы запрет избирать был только у заключенных, которым он назначен в качестве дополнительного наказания.
- Оценить разумность и целесообразность запрета наружной политической рекламы в период избирательной кампании.
[1] Euroopa Parlamendi valimise seaduse muutmise seadus. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/13282688.
[2] Riigikogu valimised. 1. märts 2015. ODIHR-i valimiste eksperdirühma aruanne. Varssavi 26. mai 2015. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.osce.org/et/odihr/elections/estonia/165836?download=true.
[3] Lõimumine: eesmärgid. Arvutivõrgus kättesaadav: https://valitsus.ee/et/eesmargid-tegevused/loimumine/loimumine-eesmargid.
[4] Riigikogu valimised. 1. märts 2015. ODIHR-i valimiste eksperdirühma aruanne. Varssavi 26. mai 2015. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.osce.org/et/odihr/elections/estonia/165836?download=true.
[5] Vanglateenistuse aastaraamat. Arvutivõrgus kättesaadav: http://issuu.com/vanglateenistus/docs/vanglaameti_aastaraamat_veeb.
[6] “Urmas Paet: vangide valimisõiguse osas tuleb viivitamatult seadust muuta.” Delfi. 15.1.2015. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.delfi.ee/news/paevauudised/eesti/urmas-paet-vangide-valimisoiguse-osas-tuleb-viivitamatult-seadust-muuta?id=67609316.
[7] “Võimusaadikud panid vangide valimiskeelu leevendamisele pidurit.” Postimees. 15.1.2015. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.postimees.ee/2661958/voimusaadikud-panid-vangide-valimiskeelu-leevendamisele-pidurit.
[8] Tubro, Katre. Vangide valimisõigusest. Riigikogu Toimetised. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.riigikogu.ee/rito/index.php?id=14443.
[9] Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel valimisea langetamiseks 703 SE. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/b0f58e59-bf36-40e3-bbd7-3aff08428bdf/.
[10] Eesti Vabariigi põhiseaduse muutmise seadus kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel valimisea langetamiseks. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/akt/115052015001.
[11] Tallinna Ringkonnakohtu otsus haldusasjas nr 3-15-403. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.riigiteataja.ee/kohtuteave/maa_ringkonna_kohtulahendid/menetlus.html?kohtuasjaNumber=3-15-403/11.
[12] Arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses Riigikogu valimise seaduse § 4 lõige 3 ja § 22 lõige 3. Arvutivõrgus kättesaadav: http://oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/6iguskantsleri_arvamus_riigikogu_valimise_seaduse_ss_4_loige_3_ja_ss_22_loige_3_3-4-1-2-15.pdf.
[13] Riigikohtu üldkogu kohtuotsus asjas nr 3-4-1-2-15. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.riigikohus.ee/?id=11&tekst=222578548.
[14] Riigikohtu üldkogu kohtuotsus asjas nr 3-4-1-2-15. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.riigikohus.ee/?id=11&tekst=222578548.
[15] Aktiivse valimisea langetamise mõjude analüüs: eelhindamine. Arvutivõrgus kättesaadav:: https://www.tlu.ee/UserFiles/VOTE%2016_loplik.pdf.
[16] Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.vordoigusvolinik.ee/wp-content/uploads/2015/02/Riigikogu_valimisnimekirjad_2015.pdf
[17] “Kesknoored valimisea langetamisest: see on noorte petmine”. Delfi. 6.5.2015. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.delfi.ee/news/paevauudised/eesti/kesknoored-valimisea-langetamisest-see-on-noorte-petmine?id=71403581.
