Положение людей с ограниченными возможностями

Тийу Хермат

Годами растущей проблемой в Эстонии были быстрый рост нетрудоспособных пенсионеров и людей с ограниченными возможностями, а также жизнеспособность социальной системы. Уже несколько лет различные учреждения (Государственный контроль, Центр политических исследований PRAXIS, ОБСЕ (OECD), Европейская комиссия и т.д.) дают рекомендации реформировать имеющиеся системы[1] – в противном случае способность людей самостоятельно справляться с повседневными делами будет все больше ухудшаться. Систему, действовавшую до середины 2014 года, упрекали в увеличении неактивности и пассивности людей, поскольку она не поддерживала активность и не мотивировала их возвращаться на рынок труда.

Одним из показателей здоровья и качества жизни на макроуровне является удельный вес официальных безработных и людей с ограниченными возможностями среди населения. Этот коэффициент не служит безусловным показателем качества жизни, но говорит о потребности в помощи. По состоянию на 2014 год люди с ограниченными возможностями составляли 10,9% от населения, или 144 136 человек. По расчетам Департамента социального страхования, это количество все же начало уменьшаться, и к концу второго квартала 2015 года получателей различных пособий по инвалидности насчитывалось 141 802 человека.[2] Однако следует учесть, что для понимания социально-экономической ситуации и уточнения целевой группы необходимо иметь в виду также и количество нетрудоспособных пенсионеров. Целевые группы нетрудоспособных пенсионеров и лиц трудоспособного возраста с ограниченными возможностями частично перекрываются – согласно оценкам, части нетрудоспособных пенсионеров назначена и категория инвалидности. Если по состоянию на начало 2014 года из всего населения в трудоспособном возрасте (от 16 до 62 лет) 94 325 человекам была назначена нетрудоспособность на уровне 40–100%, то к концу второго квартала 2015 года это количество составляло уже 96 631 человека.[3]

Большая часть лиц с ограниченными возможностями – это, все-таки, люди пожилого возраста. Это обусловлено общим старением населения и повышением среднего возраста – чем больше в населении доля пожилых людей, тем больше среди них и людей с долгосрочными заболеваниями. Также многие ограниченные возможности обусловлены именно возрастными изменениями – они проявляются только в пожилом возрасте. К сожалению, люди пожилого возраста с ограниченными возможностями отошли на задний план, и в рассматриваемый период не делалось существенных шагов по улучшению их ситуации. Также до сих пор в целевую группу не входили лица, ухаживающие за близкими – напрямую они не являются лицами с ограниченными возможностями, однако играют большую роль в обеспечении качества жизни лиц с ограниченными возможностями и, к сожалению, они сами являются потенциальными лицами с ограниченными возможностями или нетрудоспособными пенсионерами.

При обеспечении способности нетрудоспособных пенсионеров и лиц с ограниченными возможностями самостоятельно справляться с повседневными делами, помимо государства, важную роль играют местные самоуправления. К сожалению, способность местных самоуправлений оказывать поддержку нуждающимся в помощи бывает очень разной, и доступность помощи колеблется от муниципалитета к муниципалитету весьма значительно,[4] вследствие чего люди получают неравное обращение.

Политические и институциональные направления развития

2014 – это год, характеризуемый, несомненно, такими ключевыми словами, как «реформа трудоспособности» (далее – «реформа»). Если годом ранее были установлены принципы реформы,[5] которыми ставилась цель – помогать лицам трудоспособного возраста с нанесенным ущербом здоровью и ограниченными возможностями в нахождении и сохранении подходящей им работы. Кроме того, было сочтено необходимым мотивировать людей быть активными в пределах сохранившейся трудоспособности и оказывать помощь работодателям в улучшении рабочей среды, а также в приеме на работу и сохранении на работе людей с пониженной трудоспособностью.

Все стороны – лица с нанесенным ущербом здоровью и ограниченными возможностями, работодатели, специалисты, государственные чиновники – понимают, что запуск столь крупной социальной реформы неизбежен, поскольку старая система в ближайшее время просто рухнет.

Посильная работа позволяет человеку с ограниченными возможностями или нанесенным ущербом здоровью обеспечивать существенно лучшие доход и качество жизни, чем пособия и пенсии. Но невозможно обеспечить качество жизни, равноценное качеству жизни здорового работающего человека, только за счет этого. Также подходящая и приятная работа предлагает социальную и профессиональную самореализацию и, таким образом, чувство востребованности, а также поддерживает чувство собственного достоинства. Одна из базовых потребностей и одно из основных прав человека – возможность самостоятельно решать свою судьбу. Одной из целей запуска реформы и является такое положение дел, при котором не менее 50% лиц с частичной трудоспособностью смогло бы работать.

Работодатели находятся в ситуации нехватки работников – население стареет, количество нетрудоспособных лиц растет, новых работников не появляется, поскольку рождаемость неуклонно снижается, а эмиграция высока.[6] Поэтому работодатели поняли, что лица с нанесенным ущербом здоровью и ограниченными возможностями – это до сих пор неиспользованный ресурс, а также что люди с ограниченными возможностями очень часто считаются более мотивированными и лояльными.[7] В то же время, они тоже не должны строить иллюзии сами для себя, поскольку в своей базовой сущности люди похожи, независимо от состояния здоровья или ограниченных возможностей.

Цель государства при запуске реформы – прежде всего, затормозить рост социальных расходов, а также путем привлечения целевой группы к трудовой занятости увеличить количество новых налогоплательщиков. Естественно, это предполагает и инвестиции в образование и реабилитацию, но если ранее прогнозировался рост расходов государственного бюджета на пенсии по нетрудоспособности и пособия по инвалидности с 253,1 миллиона евро в 2014 году до 619,9 миллиона евро к 2022 году, но та новая система замедлила бы рост, и предположительные расходы в 2022 году составили бы 405,5 миллиона евро; таким образом, экономия составила бы 214,4 миллиона евро.

Исходная позиция неплоха – все стороны понимают неизбежность реформы. В то же время, у всех до сих пор еще есть различные ожидания и представления, для сближения которых предстоит еще проделать массу работы. С большим трудом меняется и закостенелое отношение общества к нуждающимся в помощи. За последний год изменения все же уже заметны (за этим, конечно, стоит и большой труд организаций людей с ограниченными возможностями по повышению своей зримости и осознанию проблем). Прежде всего, необходимо уменьшить страхи работодателей, вызванные неизвестностью, а также преодолеть мышление самих людей с ограниченными возможностями. Согласно подходу на основе прав человека, люди с ограниченными возможностями – не «бедные-несчастные», которым нужно помогать, а равноценные члены общества, имеющие одинаковые с другими права и некоторые особые потребности, которые следует учитывать. Защита прав людей с ограниченными возможностями – не произвольный выбор государства, а обязанность, вытекающая из прав человека. Это означает, что общество должно обеспечить людям с ограниченными возможностями возможность участвовать в общественной жизни как можно более самостоятельно и, при необходимости, создавать возможности для отстаивания своих прав.

Успешный запуск реформы предполагает, что весь комплекс проблем решается постепенно. Необходимо гораздо больше вложений в образовательную систему; каждый человек с ограниченными возможностями должен получать хорошее образование, учитывающее также его интересы и способности. Министерство образования начало разработку соответствующей программы,[8] причем вложения будут делаться, главным образом, в профессиональное обучение.[9] Однако до сих пор абсолютно не разработана система перенаправления человека из школы в трудовую жизнь. Многие молодые люди по окончании школы остаются безработными, поскольку по месту их жительства нет подходящей работы, или доступ к работе затруднен из-за немногочисленности поддерживающих социальных услуг. Отсюда вытекает, что доступность и качество социальных услуг тоже должны обеспечиваться лучше, чем ранее, как на государственном уровне, так и местными самоуправлениями, независимо от региона. Реформу невозможно будет реализовать, если социальные услуги не будут поддерживать целей работы, и останется только противостояние между государством и местными самоуправлениями. Необходимые услуги частично оказывает Эстонская касса страхования от безработицы:[10] при составлении и подготовке имеются различные пакеты реабилитационных услуг.[11]

Второй большой комплекс проблем связан с работодателями. Хотя они и видят в людях с пониженной трудоспособностью ресурс, в то же время, они нее спешат брать последних на работу. Одна из причин, конечно – это страх: проблемы этих людей работодателям незнакомы, и они боятся, что не смогут справиться с этими проблемами. Для уменьшения такого страха Касса страхования от безработицы составила много материалов,[12] организует учебные курсы и предлагает консультирование. В то же время, работодатели также против необходимости увеличивать свои расходы, поскольку дополнительные ресурсы в приоритетном порядке все же предназначаются для развития предприятия, а не направлены на социальные проекты. Здесь тоже можно ходатайствовать через Кассу страхования от безработицы о частичной компенсации расходов;[13] государством предусмотрены налоговые льготы[14] и иные субсидии. Если работодатели поймут, что привлечение к трудовой занятости лиц с нанесенным ущербом здоровью и ограниченными возможностями в долгосрочной перспективе им полезно, это станет важной предпосылкой для успешного хода реформы.

Законодательные направления развития

19 ноября 2014 года Рийгикогу принял Закон о пособии по нетрудоспособности,[15] который, согласно первоначальному плану, должен был вступить в силу 1 июля 2015 года. Этот закон исходил из принципов реформы и должен был бы кардинально изменить положение лиц с ограниченными возможностями и нанесенным ущербом здоровью – вернуть их на рынок труда, превратить их из лиц, нуждающихся в помощи, в активных членов общества. К сожалению, это не сопровождалось комплексным пакетом законов, влияющих на другие сферы, хотя были внесены изменения и в Закон о социальном обеспечении,[16] чтобы частично привести его в соответствие с Законом о пособии по нетрудоспособности (причем некоторые пункты должны были вступать в силу в разные сроки). Обновленная редакция Закона о социальном обеспечении была принята только 18 февраля 2015 года, и она вступила в силу 1 июля 2015 года. Сейчас разрабатывается следующая редакция, которая, предположительно, должна начать действовать с 1 января 2016 года.

В обсуждение Закона о пособии по нетрудоспособности активно принимали участие организации лиц с ограниченными возможностями, обращавшие внимание на существенные недочеты – закон предъявлял многие требования, которые невозможно выполнить без поддерживающих социальных услуг, а также эти организации испытывали беспокойство из-за ухудшения способности активных людей самостоятельно справляться с ситуацией – начиная с определенного уровня зарплаты пособие по нетрудоспособности начинает снижаться, однако расходы на то, чтобы добраться до на работы не снижаются, а, наоборот – растут. Было организовано несколько демонстраций, представлено множество предложений по улучшению закона, были обращения к Президенту Республики. Некоторые предложения были даже учтены в заключительном варианте закона, но в целом законом в таком виде целевая группа не осталась довольна. Новый состав Рийгикогу, избранный в 2015 году, рассмотрел закон заново и отложил его реализацию до 1 января 2016 года, а также была запланирована разработка поддерживающих услуг. Сейчас обсуждается возможность того, что закон будет введен в действие частично 1 января 2016 года и полностью 1 июля 2016 года.

В октябре 2015 года правительству был представлен проект Закона об изменении Закона об основных школах и гимназиях и Закона о частных школах[17], который обеспокоил и лиц с ограниченными возможностями, поскольку часть учебных заведений для учащихся с особыми потребностями находится в частной собственности, и есть опасения, что изменение закона повысит стоимость учебного места.

Судебная практика

5 мая 2014 года Государственный суд принял решение,[18] касающееся выплаты прожиточного пособия опекуну человека с ограниченными возможностями в ситуации, когда подопечный является членом семьи, пособие лицу, осуществляющему уход, и пособие по опеке остаются ниже установленного прожиточного минимума, однако вместе с социальным пособием подопечного общий доход будет больше прожиточного минимума. Здесь суд обратил внимание на противоречие некоторых пунктов Закона о семье и Закона о социальном обеспечении, а также на то, что у местного самоуправления в этом вопросе отсутствует право рассуждения. Заключительным выводом стало то, что опекун человека с ограниченными возможностями может через суд потребовать от подопечного средств к жизни (алиментов), размер которых определяет суд. По сути, такое решение хотя и не повлияет на способность лиц с ограниченными возможностями и членов их семей самостоятельно справляться с ситуацией, поскольку сумма не зависит от порядка слагаемых, однако оно даст возможность просмотреть и привести в соответствие эти положения законов, а также позволяет лицу, осуществляющему уход, ходатайствовать о прожиточном пособии, если суд по какой-то причине не назначит ему средств для жизни.

Статистика и исследования

Свежих статистических исследований, которые напрямую касались бы лиц с ограниченными возможностями, в рассматриваемый период не проводилось; все прогнозы и расчеты, связанные с реформой, основываются на более ранних исследованиях. Однако, по заказу Министерства образования, центр PRAXIS проанализировал сеть основных школ и гимназий Эстонии.[19] Хотя в нем отдельно и не приводятся учебные заведения, предназначенные для учащихся с особыми потребностями, вместе с иными концепциями решения, принимаемые на основе исследования, могут влиять на доступ учащихся с особыми потребностями к образованию, соответствующему их способностям (местонахождение и тип учебных заведений).

Важные публичные обсуждения

В течение последнего года продолжалось широкое публичное обсуждение на тему нетрудоспособных пенсионеров и лиц с ограниченными возможностями. В связи с рассмотрением и принятием Закона о реформе трудоспособности, все чаще и громче стали высказываться и представители целевой группы. Обсуждения стали более содержательными, подходы к теме все в большей степени основываются на правах человека. Поскольку реформа глубоко затрагивает большое количество людей (ориентировочно около 100 000 человек), также в обсуждениях было много эмоций, остроты и споров. Все же радует, что стороны все чаще начинают находить что-то общее: все мы – люди, у кого-то просто больше особых потребностей.

Тенденция

Как и в предыдущем году, основной отправной точкой разных направлений развития в рассматриваемый период была реформа. Поскольку она по-прежнему входила в число важнейших приоритетов правительства, чувствовались также некоторые нажим и спешка. После принятия закона и выборов в Рийгикогу стороны начали все больше прислушиваться друг к другу и подходить к вопросам более комплексно. Начались изменения в системе реабилитации, пересматривается порядок распределения вспомогательных технических средств, и постепенно дело продвигается к полному внедрению закона. И все же до сих пор еще не достигнута цельность подхода, а образовательная и социальная политика не поспевает за трудовой политикой.

Рекомендации

• К запуску реформы и ее полной реализации следует подходить комплексно – обеспечить равные возможности всем лицам с ограниченными возможностями и нанесенным ущербом здоровью, независимо от места их жительства. Это предполагает равноценную доступность социальных услуг во всех местных самоуправлениях.
• Установить минимальный перечень социальных услуг, оказываемых местными самоуправлениями, и требования к их качеству, а также обеспечить всем самоуправлениям достаточные возможности для их выполнения.
• Повысить доступность образования для учащихся с особыми потребностями и его качество на всех уровнях , создать систему поддержки для плавного перенаправления молодежи из учебного заведения в рабочую жизнь.

[1] „Eesti sotsiaalkindlustuse süsteemi jätkusuutliku rahastamise võimalused“. Uuringuaruanne.Praxis 2011.Ja „Riigi tegevus puuetega inimeste ja töövõimetuspensionäride toetamisel“.Kontrollaruanne 2010.

[2]Eelarve ja statistika. Sotsiaalkindlustusamet.Arvutivõrgus kättesaadav:http://www.sotsiaalkindlustusamet.ee/statistika/.

[3]Eelarve ja statistika. Sotsiaalkindlustusamet.Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.sotsiaalkindlustusamet.ee/statistika/.

[4] „Sotsiaalteenuste kvaliteedianalüüs ja ettepanekud tervikliku kvaliteedisüsteemi tagamise juurutamiseks“ Analüüsi lõpparuanne.Sotsiaalministeerium. 2013.

[5] Töövõimereform. Sotsiaalministeerium.Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.sm.ee/et/toovoimereform.

[6] Eesti statistika aastaraamat 2015.

[7] „Töövõimetoetuse seaduse mõjuanalüüs – eelhindamine“.Saar Poll 2014.

[8]„Hariduslike erivajadustega õpilaste õppekorralduse kontseptsioon. Haridus- ja Teadusministeerium. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.hm.ee/sites/default/files/hev_kotseptsioon.pdf.

[9]Hariduslike erivajadustega õpilane. Haridus- ja Teadusministeerium.Arvutivõrgus kättesaadav:https://www.hm.ee/et/tegevused/kutseharidus/hariduslike-erivajadustega-opilane.

[10]„Tööturuteenuste osutamine töövõimereformi sihtrühmale“. Sotsiaalministeerium. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.sm.ee/sites/default/files/content-editors/ESF/57_lisa.pdf.

[11]Töövõimereformi eesmärk. Sotsiaalkindlustusamet.Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.sotsiaalkindlustusamet.ee/toovoimereform/.

[12]„Erivajadustega inimene – hinnatud töötaja! Miks ja kuidas värvata tööle puudega inimest?“. Eesti Töötukassa. 2008.Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.tootukassa.ee/sites/tootukassa.ee/files/Erivajadustega_inimene_hinnatud_tootaja.pdf.

[13]Abi erivajadusega inimese tööle võtmisel. 10.08.2015. Eesti Töötukassa.Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.tootukassa.ee/content/tooandjale-ja-partnerile/abi-erivajadusega-inimese-toole-votmisel.

[14]Maksusoodustused. 10.08.2015. Eesti Töötukassa. Arvutivõrgus kättesaadav:https://www.tootukassa.ee/content/t%C3%B6%C3%B6andjale-ja-partnerile/maksusoodustused.

[15]Töövõimetoetuse seadus. Riigi Teataja. Arvutivõrgus kättesaadav:https://www.riigiteataja.ee/akt/113122014001.

[16]Sotsiaalhoolekande seadus. Riigi Teataja. Arvutivõrgus kättesaadav:https://www.riigiteataja.ee/akt/123032015134.

[17] Riigi teataja http://eelnoud.valitsus.ee/main#5SJRc0hF

[18]Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi kohtuotsus asjas nr 3-4-1-67-13. Riigikohus. Arvutivõrgus kättesaadav:http://www.riigikohus.ee/?id=11&tekst=RK/3-4-1-67-13.

[19]„Eesti põhikooli- ja gümnaasiumivõrgu analüüs aastaks 2020“. Uuringuaruanne.Praxis. 2014.