Свобода собраний и объединений – близкие понятия, защищенные Конституцией Эстонской Республики, чтобы все могли спокойно собираться, проводить собрания и создавать объединения. В более широком смысле эти основные права означают также возможности отстаивать свои права и выражать свое мнение о политике, обеспечивая необходимый плюрализм демократии.[1]
Политические и институциональные направления развития
Основные события в отчетный период прошли при оживлении политической конкуренции, которому дало дополнительный толчок Народное собрание в 2013 году. Нижний предел, сниженный вдвое с тысячи голосов вступившими в силу в январе 2014 года изменениями закона,[2] позволил вывести на политический горизонт две новых партии – созданная, во многом, за счет тех, кто покинул партии Isamaa и Res Publica Свободная партия Эстонии, а также Партия народного единства (RÜE) под управлением Кристины Оюланд, исключенной из Партии реформ.[3]
На выборах 2015 года Свободная партия с примерно девятью процентами голосов вошла в парламент.[4] RÜE и ранее вошедшая в Рийгикогу партия Зеленых Эстонии были соответственно исключены с 0,4 и 0,8 процента голосов. Созданная на обломках Народного союза Эстонская консервативная народная партия, напротив, вошла в Рийгикогу, получив там семь мест за 8,1 процента голосов. Таким образом, вместо четырех партий прошлого состава сейчас в парламенте снова шесть правящих партий, и явление, получившее название «картельные партии», становится более редким.
С новым составом Рийгикогу в 2015 году вступили в силу также постановления Закона о партиях, касающиеся отчислений из государственного бюджета. Если ранее партии, попавшие в избирательные жернова, получали поддержку налогоплательщиках при сборе одного или четырех процентов голосов соответственно в размере 9578 и 15 978 евро, то теперь за 2–3% голосов можно получить 30 000, за 3–4% голосов – 60 000 и за 4–5% голосов – 100 000 евро в год.
Жизнь партий не стала проще, поскольку все более активная Комиссия по надзору за финансированием партий (ERJK) смелее занялась лицами, действующими на периферии закона. Например, было вынесено несколько предписаний по поводу использования денег избирателей для рекламы выборов в Таллинне и Валге. Дела, в основном, переданы в суд, ведутся прения.[5] В том числе, ERJK после выборов проанализировала, квалифицируется ли деятельность фонда «Для защиты семьи и традиции» (SA Perekonna ja Traditsiooni Kaitseks) (SAPTK) перед выборами в качестве запрещенного пожертвования, поскольку объединение публиковало и распространяло материалы, рекомендующие конкретных кандидатов.[6] Такая практика велась в Эстонии впервые – даже свободными объединениями.
Законодательные направления развития
В марте 2014 года законом стало еще одно предложение Народного собрания, согласно которому, парламент обязан рассматривать коллективные обращения, соответствующие требованиям и имеющие не менее 1000 подписей.[7] Этой возможностью в течение полутора лет воспользовались несколько раз; одним из препятствий, видимо, было отсутствие возможности удобно ставить электронную подпись.
1 июля 2014 года, наконец, вступил в силу новый Закон об охране общественного порядка, содержащий также положения об организации публичных собраний.[8]
Подробнее об этом законе, давно подготовленном и ждавшем вступления в силу, написано в отчетах по правам человека за 2011 и 2013 годы.
В 2015 году после дебатов, длившихся годами, вступила в силу измененная статья 11 Закона о подоходном налоге, после чего процедура ходатайства о льготном подоходном налоге для свободных объединений стала значительно более ясной и, конечно, более быстрой и менее бюрократичной.[9] В законе были уточнены еще несколько до сих пор неясных сфер о статусе добровольцев, в том числе, об имуществе, передаваемом в ходе выполнения конституциональной цели для другого юридического лица, которое теперь более ясно не облагается налогом. В то же время, новое правительство еще сильнее уменьшило потолок облагаемых налогом доходов (с 1920 евро до 1200).[10] Мотивация к пожертвованиям физических лиц, таким образом, налоговой политикой сведена до минимума.
Судебная практика
В 2014 году гражданская коллегия Рийгикогу приняла несколько неожиданное, но логичное решение, поскольку никто несколько лет назад не оспаривал, как интерпретировать требование Закона о некоммерческих объединениях, что название объединения должно содержать дополнение, указывающее на объединение лиц.[11] Обжаловавшая сторона использовала в качестве дополнения сокращение MTÜ (НКО), которое регистрационный отдел уездного суда и окружной суд не сочли подходящим. Государственный суд же постановил, что хотя, в отличие от Коммерческого кодекса, Закон о некоммерческих объединениях не устанавливает использование сокращений в качестве части наименования, такая интерпретация не исключена. Сокращение MTÜ, по оценке коллегии, встречается как в орфографическом словаре, так и в обычном обращении, а значит, указывает на объединение лиц и является разрешенным.
В мае 2015 года административная коллегия Государственного суда приняла первое решение о понимании статьи 11 Закона о подоходном налоге, т.е. о значении «общественного интереса» и «благотворительности».[12] Решением было аннулировано удаление фонда дополнительного обучения врачей из перечня некоммерческих объединений, целевых фондов и религиозных объединений, имеющих льготы по подоходному налогу, что может открыть путь к получению льгот также и другим объединениям, ранее считавшихся коммерческими, как в сфере здравоохранения, так и в других областях жизни, на которые распространяется конституциональная защита.
По ходатайству канцлера юстиции[13] Государственный суд постановил в марте 2015 года, что трехдневный срок предуведомления о забастовке солидарности является незаконным.[14] Тема стояла на повестке дня уже многие годы (см. «Отчет о правах человека за 2013 год»), и, хотя коллегия по надзору за конституционностью дала парламенту четыре месяца, чтобы привести в соответствие с частью 3 Статьи 18 Закона о трудовых спорах, это не было сделано. Таким образом, с июля 2015 года срок предуведомления и вовсе отсутствует, после признания положения недействительным.
Статистика и исследования
В течение рассматриваемого периода были опубликованы несколько отчетов об исследованиях: Тартуский университет опубликовал результаты проводимых каждые пять лет исследований об инстуционализации гражданских инициатив,[15] Городская лаборатория в сотрудничестве с движением «Родной край» (Kodukant) проанализировали нынешнее состояние объединений,[16] а центр Praxis вновь провел исследование участия в волонтерской деятельности.[17]
Все эти рапорты с первичным анализом отчетов за хозяйственный год Союз свободных объединений соединил в обзор актуального состояния гражданского общества.[18] Открывшаяся картина показала как застой, так и явное падение по многим важным показателям: за десять лет вдвое снизилось среднее количество членов НКО и в три раза снизилось количество активных членов. Доходы половины НКО составили менее 5500 евро, а годовой доход четверти НКО – более 11 000 евро. В половине НКО состоит до двух работников, в четырех процентах НКО – более трех работников, а платит правлению плату около 1000 объединений. Т. е. из около 10 000 внесенных в регистр объединений, предположительно действующих в общественных интересах, активны, вероятно, всего тысяча или две.
Нельзя однозначно утверждать, что гражданская активность снижается, но в институционализированном виде она падает однозначно. Можно все же предположить, что граждане более активны скорее в одноразовых и неформальных сетях.
Застой был замечен также в отчете Freedom House за 2014 год, согласно которому, Эстония – государство с сильной демократией, на втором месте среди посткоммунистических государств, после Словении.[19] Эстония же уже около десяти лет остается на том же уровне, и недостатками являются уровень правящей демократии и коррупция. Рейтинг демократии снизился во многих странах мира, что, в то же время, по мнению авторов, не является оправданием, чтобы не заниматься демократией.[20]
Положительная практика
В сентябре 2015 года фонд «Сделаем!» (Teeme Ära) в сотрудничестве с Обществом дебатов и несколькими другими партнерами при поддержке Свободных объединений
EMP создали новую общественную платформу для электронных решений Citizen OS, которая позволяет каждому начинать дискуссии, принимать в них участие и ставить электронную подпись под решениями.[21] Среда открывает новые возможности как для использования вышеуказанных петиционных прав, так и, стоит надеяться, для более удобной подписи протокола общего собрания НКО и списка участников. Последнее до сих пор является обязательным для заявлений о внесении записи, представляемых в регистр.
В июне 2014 года правительство одобрило план деятельности Эстонии по всемирной открытой инициативе партнерства в управлении государством.[22] Для повышения качества управления государством предусматривается деятельность по привлечению общественных услуг, а также обеспечению их прозрачности и их развитию, однако опубликованный в сентябре 2015 года план еще не получил значительного развития.[23] Очевидно, финансирование программы действий является недостаточным, и стремительных изменений ожидать не стоит.
Важнейшие публичные обсуждения
Крупнейшим публичным испытанием для общественности и правительства в 2014 году стала реформа трудоспособности, при которой протесты организаций лиц с ограниченными возможностями не были выслушаны, однако правительство, в конце концов, само отложило план реформ. Некоторые ораторы, представлявшие лиц с ограниченными возможностями, участвовали в конкурсе на выборах в парламент.
Отдельное обсуждение проводилось перед выборами в парламент и касалось открытости и привлечения к участию – тогда общественное недовольство приостановило развитие некоторых идей, ставших общеизвестными (уничтожение записей заседания комиссии), но новый состав эту тему еще не поднимал.[24]
Как 2014, так и 2015 годы были отмечены дебатами об основных правах и о демократии в более широком смысле, крайне поляризовавшие общество: во-первых, проблема Закона о сожительстве, и, во-вторых, вопрос о приеме беженцев. В обоих случаях как партии, так и свободные объединения, разбились на своего рода непримиримые лагеря, и можно предположить, что увеличилось недоверие членов общества в отношении и собственных сограждан, и свободных объединений, и публичной власти.
В обоих случаях было бы обосновано, хотя и слишком просто, упрекать недостаточные и запаздывающие связи правительства с общественностью. Более интересен вопрос, который, хочется надеяться, в будущем будет изучен более детально – почему все-таки обеспечение прав столь небольшого количества людей вызвало в обществе столько страстей и озлобленности.
Тенденция
Неизвестно, можно ли считать уже тенденцией или же только путеводным ориентиром два инцидента в связи с пожертвованиями. В ходе упомянутых публичных обсуждений возник и другой интересный вопрос об ответственности свободных объединений: насколько прозрачной и публичной должна быть организация граждан, возникшая как частная инициатива? Конкретным примером стал во всех смыслах всесторонне успешный фонд SAPTK, управляемый в 2014 году Варро Вооглайдом, который отказался обнародовать имена лиц, пожертвовавших ему средства.[25]
По этому вопросув сфере жертвования беспрецедентный шаг совершил Swedbank, который в конце 2014 года публично извинился и попросил вернуть 5000 евро, пожертвованные в фонд Ааду Луукаса, когда выяснилось, что премию миссии Луукаса получил тот же самый фонд SAPTK, не разделяющий ценностей шведского банка, которые, в частности, включают равные возможности и отсутствие дискриминации.
Хотя крупных скандалов в сфере жертвования не было уже несколько лет, Союз свободных объединений EMSL составил в 2014 году добрый обычай сбора пожертвований,[26] присоединения к которому уже ожидает, например, и Swedbank от претендентов на участие в его среде для пожертвований.
Рекомендации
- Если и застопорившийся проект кодификации корпоративного права[27] не достигнет запланированного объема, улучшение правовой среды не сможет ограничиться только конкурентоспособной коммерческой средой, ведущая группа которой созывалась в 2015 году.[28] Законы, касающиеся некоммерческих объединений и фондов (целевых учреждений), по сравнению с Коммерческим кодексом, изменяются медленнее и поэтому частично отстали от жизни. Можно отметить и чрезмерную зарегулированность и ненужную бюрократию – как при регулировании организации внутренних дел объединения, так и при общении с регистровыми отделами.
- Ради прозрачности и для уменьшения бюрократии следует активнее поощрять правительственный сектор применять методические материалы по финансированию свободных объединений.[29]
[1]Kask, O. jt. PS § 47, 48. Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2012.
[2]Erakonnaseadus.RT I, 05.02.2014, 1.
[3]https://ariregister.rik.ee/erakonnad.py(30.09.2015).
[4]http://rk2015.vvk.ee/voting-results.html (30.09.2015).
[5]http://www.erjk.ee/et/dokumendiregister/otsused-ja-ettekirjutused(30.09.2015).
[6]Jaakson, T. „Komisjon: SAPTK-i voldikute näol oli tegu valimisreklaami ja keelatud annetusega“. AK 18.03.2015.
[7]Märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seadus.RT I, 01.04.2014, 1.
[8] Korrakaitseseadus. RT I, 13.03.2014, 4.
[9] Tulumaksuseadus. RT I, 11.07.2014, 5.
[10] Tulumaksuseadus. RT I, 30.06.2015, 1.
[11] RKTsKm 3-2-1-47-14.
[12]RKHKo3-3-1-10-15.
[13]Toetusstreigist ette teatamise tähtaeg. Õiguskantsleri taotlus nr 15, 05.11.2015.
[14] RKPSJKo 3-4-1-49-14.
[15]Rikman, E. jt. „Kodanikualgatuse institutsionaliseerumine Eestis 2014″, Tallinna Ülikool. 2014.
[16]Vihma, P., Lippus, M. „Uuringuraport “Eesti kogukondade hetkeseis“.Linnalabor, Kodukant. 2014.
[17]Uus, M., Hinsberg, H., Mänd, T., Batueva, V. Vabatahtlikus tegevuses osalemine Eestis 2013. Poliit.
[18] Kübar, U., Rammo A. „23 küsimust Eesti vabakonna kohta“. Hea Kodanik 5 (63). EMSL. 2014.
[19]„Nations in Transit.” Freedom House. 2015.
[20] Vinni, R. „Eesti demokraatia areng tammub paigal“. Vikerraadio päevakommentaar. 21.08.15.
[21]https://citizenos.com (30.09.2015).
[22]Avatud Valitsemise Partnerlus. Riigikantselei. https://riigikantselei.ee/et/avatud-valitsemise-partnerlus (30.09.2015).
[23]„Eesti tegevuskava avatud valitsemise partnerluses osalemisel. Tegevuskava täitmise vahearuanne“. Riigikantselei. 2015.
[24]Avatud valitsemise partnerluse ümarlaua pöördumine Riigikogule. 23.01.15.
[25] Kübar, U. „Hooplevate ja salatsevate annetajate vahel“. Vikerraadio päevakommentaar. 1.08.2014.http://uudised.err.ee/v/arvamus/acf67653-0374-44f1-8b30-2d8c8e268dd1.
[26]“Annetuste kogumise hea tava”.http://ngo.ee/annetamine(30.09.2015).
[27] Ühinguõiguse revisjoni ettevalmistamine. Justiitsministeerium.http://www.just.ee/et/eesmargid-tegevused/oiguspoliitika/parem-oigusloome/uhinguoiguse-revisjoni-ettevalmistamine (30.09.2015).
[28]http://adr.rik.ee/jm/dokument/4425340 (30.09.2015).
[29]Rahastamine. Siseministeerium. https://www.siseministeerium.ee/et/tegevusvaldkonnad/kodanikuuhiskond/rahastamine (30.09.2015).
