5 - Глава

Свобода собраний и объединений

Author: Alari Rammo

Ситуация ухудшилась.

Ключевые темы

  • Новое правительство является более демократическим, при нем наблюдалось меньше нападок на неправительственные организации
  • Действовавшие во время кризиса ограничения не обусловили существенных ущемлений основных прав и свобод.
  • Тем не менее, зачастую было сложно понять обоснования ограничений, и возможность проверить их уместность практически отсутствует как у парламента и канцлера юстиции, так и у судов.

Политические и институциональные направления развития

С одной стороны, проходившие в течение отчетного периода процессы можно охарактеризовать как нормализацию политической ситуации. А именно, в начале 2021 года в Эстонии сменилось правительство, и партии, склонные скорее выборочно поддерживать основные права и свободы, в состав новой коалиции не вошли. С другой стороны, данный период прошел под знаком неразберихи в связи с постоянными ограничениями и мерами по поддержке, вызванными распространением коронавируса. Кроме того, 20 марта 2020 года правительство сообщило Совету Европы о возможности несоблюдения Европейской конвенции по правам человека (ЕКПЧ), включая свободы, рассматриваемые настоящей статьей. Данный ход вызвал немало критики,[1]однако на практике он не привел к непропорциональным ущемлениям, которые можно было бы отдельно отметить. Несмотря на то, что местами полиции предъявлялись претензии в связи с переоценкой опасности и излишним реагированием,[2] в ходе проведения различных манифестаций были установлены факты нарушений.[3]

В правительстве Кайи Каллас прекратил работу курировавший почти два года сферу гражданского общества министр народонаселения, в связи с чем данная сфера снова вошла в область управления министра внутренних дел. В связи со сменой власти возобновились обсуждения уже одобренного плана развития области. Из него были убраны темы относительно семейной политики и другие темы, и летом 2021 года Министерство внутренних дел и Министерство культуры отправили совместно составленный документ под новым заголовком «План развития связанной Эстонии 2021–30» в парламент для обсуждения.[4] Новых существенных тем относительно гражданского общества в план добавлено не было, однако помимо темы гражданского общества в нем были отражены аспекты интеграции и адаптации, а также глобального эстонского национального самосознания.

Законодательные направления развития

Одно из способствующих свободному обществу изменений в законодательстве было обусловлено вирусом и ограничениями собраний, в результате которых уже 24 мая 2020 года всем юридическим лицам была предоставлена возможность проводить общие собрания и собрания руководящих органов в сети.[5] Скорее всего, в рамках ревизии корпоративного права такие изменения все равно бы произошли, хотя и несколько позднее, однако в связи с кризисом срок проведении ревизии был перенесен. Кроме того, быстрое изменение закона позволило перенести в 2020 году с июля на октябрь сроки представления отчетов за хозяйственный год, и полномочия руководящих органов, прекратившие действие в этот период, также были продлены на аналогичный срок в связи со сложностью организации выборных собраний.

В других сферах реакция правительства с позиции гражданского общества была относительно нейтральной; специальной помощи гражданскому обществу предложено не было, хотя большинство вспомогательных мер по отдельным сферам охватывали также некоммерческие объединения и целевые фонды. Исключением стала получившая целый ряд субсидий сфера предпринимательства, в которой неправительственные организации дискриминировались исключительно в связи с их юридической формой деятельности, то есть, например, в секторе туризма квалифицируемыми для получения возмещения ущерба признавались только коммерческие организации.[6] Весной 2021 года Министерство экономики и коммуникаций несколько смягчило данные критерии.[7] Государственный суд поддержал мнение административного суда и признал неконституционным одно из технических условий получения поддержки, установленных Министерством культуры.[8]

Если в порядке распределения крышевых денег ничего не изменилось, то полной неожиданностью стал политически мотивированный запрет министра финансов из ЭКРЕ на осуществление Государственным центром опорных услуг договорных выплат целому ряду стратегических партнеров Министерства социальных дел в сфере равного обращения. Одним из аргументов, который поддержал и Госконтроль, стало то, что Закон о налоге на азартные игры не разрешает финансировать данные сферы.[9] Неправительственная организация посчитала такое поведение притеснением,[10] Министерство социальных дел нашло временное решение проблемы,[11] и в 2022 году должно быть определено уже более долгосрочное решение, когда налоговые поступления будут полностью отделены от расходов.[12]

Изменений в налоговой политике, которые способствовали бы увеличению объемов пожертвований, вновь не произошло, хотя отмена освобождения от налога с процентов по кредиту на приобретение жилья, которая начнет действовать в отношении доходов за 2022 год, в теории может означать возможность ежегодно вычитать из налогооблагаемого дохода 300 € на пожертвования.[13] Данная тема рассматривалась и на традиционном совместном заседании трех комиссий Рийгикогу.[14] В части иностранного финансирования из резерва Фонда активных граждан, поддерживаемого Европейской экономической зоной, на различные проекты будет выделено около двух миллионов евро.[15]

Судебная практика

В конце 2019 года Государственный суд озвучил новую трактовку Закона о государственном заказе (ЗГЗ). Ранее в соответствии с указаниями Министерства финансов данный закон интерпретировался очень строго, в связи с чем почти каждая неправительственная организация, действующая в общественных интересах, должна была соблюдать требования ЗГЗ, если источником более половины ее финансирования были налогоплательщики. Теперь же административная коллегия разъяснила, что исполнение общественного задания должно быть наложено на организацию законом – оно не должно быть лишь воспринимаемым. Тем не менее на практике информация об использовании данной трактовки пока отсутствует.[16]

В суд вновь попал еще один спор относительно названия, результат которого способен уменьшить и без того достаточно небольшие возможности государства (в лице суда) воспрепятствовать регистрации неправительственной организации. В рамках данного дела чиновник регистра увидел противоречие указанного в представленном 13.09.2019 заявлении о внесении записи названия (MTÜ Süvariik, т.е. НКО «Глубинное государство») рекомендуемым нормам. Данное мнение поддержал уездный судья, после чего он направил поступившую жалобу на постановление в Таллиннский окружной суд для ее разрешения. Последний обратился за консультацией в Институт эстонского языка, и 11.06.2020 окружной суд заявил, что в уездном суде значение глубинного государства было определено неверно, и что уездный суд не обосновал свои соображения, т.е. ход мыслей относительно непригодности.[17] В итоге организация была внесена в регистр на следующий день после вынесения постановления окружного суда.

Статистика и исследования

Достаточно крупных исследований на тему гражданского общества в отчетный период не проводилось. Опубликованный осенью 2020 года индекс жизнеспособности неправительственных организаций как и прежде подтвердил их общую силу и свободу деятельности. Однако было выражено беспокойство в связи с нападками на неправительственные организации и растущим неравенством между более сильными и более слабыми. В данном индексе Эстония по большинству показателей вновь заняла первое место среди 24 других стран Восточной Европы и Евразии.[18]

В другом опубликованном позднее отчете Эстония также осталась на высоком уровне, опередив все включенные в индекс 82 страны.[19]

Организация экономического сотрудничества и развития  (ОЭСР) в своем отчете по социальному предпринимательству рекомендовала дополнить обучение предпринимательству, расширить возможности организаций и обеспечить равный доступ к возможностям по финансированию.[20]

Обнадеживающие и положительные практики

В 2021 году завершилась затянувшаяся вследствие кризиса программа по развитию стратегического партнерства, реализацией которой по заказу Госканцелярии занимался Союз неправительственных организаций и Центр прикладной антропологии. Целью программы было улучшение постоянного партнерства с неправительственными организациями по крайнем мере в трех министерствах, и достичь ее в некоторой степени удалось, даже несмотря на кризис. Заслужившее в предыдущем отчете определенную критику Министерство образования и науки в итоге достигло наибольшего результата, разработав совершенно новую концепцию, которая пройдет боевое крещение в конце 2021 года при проведении конкурсов уже на новых основаниях.[21] Кроме того, в ходе программы был составлен справочник для чиновников, помогающий понять весь процесс, от постановки целей до отчетности.[22]

В конце 2020 года в лице Целевого фонда «Либеральный гражданин» (SA Liberaalne Kodanik (SALK)) была запущена первая гражданская инициатива, целью которой является продвижение либеральных ценностей на основе данных. Среди прочего фонд следит за прозрачностью финансирования партий посредством как пожертвований,[23] так и рекламы в социальных медиа.[24]

Самые важные общественные дискуссии

Впервые за долгие годы предметом дискуссий в обществе стала свобода собраний –использовалось даже понятие полицейского государства.[25] Поводом для этого стал введенный для препятствования распространению вируса запрет, который порой распространялся на любые публичные собрания, включая возможность мирно выразить свое мнение даже против этих же самых ограничений. В начале кризиса канцлер юстиции заявил, что ущемления являются оправданными до тех пор, пока действуют установленные для недопущения распространения вируса общие ограничения движения, и что для выражения своего мнения существуют и другие способы.[26]

Запрет богослужений вызывал весьма болезненную реакцию религиозных обществ, однако канцлер юстиции и здесь нашел, что в данном случае свобода вероисповедания ограничена не была, и что запрет на собрание более чем двух человек является обоснованным.[27] В связи с этим Целевой фонд «В защиту семьи и традиции» (Sihtasutus Perekonna ja Traditsiooni Kaitseks) составил подробное руководство по правам участников манифестаций,[28] а также обратился в суд – описание данного случая приведено в конце главы.

Тенденции и перспективы

Если в предыдущем отчете в качестве тенденции отмечались постоянные конфликты между разработчиками, активистами и соседями, то в кризисный период наблюдались уже новые темы и расколы, которые прежде всего касались коллидирующих основных прав. С юридической, а также с практической для общества позиции можно считать позитивным то обстоятельство, что рассматриваемые в данной главе права и свободы стали предметом активного обсуждения общественности, институций и даже судов – возможно, это позволит установить определенные границы еще до того, как ущемления станут более серьезными.

Тем не менее в настоящее время еще трудно оценить, были ли недавние протестные манифестации (главным образом направленные против масок и вакцинации, а также против ограничений)[29] обусловлены общей неразберихой, информационным шумом, недоверием и усталостью, или же судебная практика укажет на наличие принципиальных проблем с ограничением прав. Некоторые обозреватели для описания нынешней разобщенности общества использовали такое понятие, как «популизм зависти».[30]

Если в ходе ревизии корпоративного права предметом большинства рекомендаций было регулирование деятельности неправительственных организаций и уменьшение их обязанности по отчетности, то в программе деятельности правительства можно найти предложение «Мы считаем важным увеличить обязательство по отчетности и прозрачность политически ориентированных целевых фондов и НКО»[31] вместе с планом по выполнению анализа и представлению предложений, что, скорее всего, означает возврат[32] к практике разглашения источников (иностранного) финансирования организаций, занимающихся защитой интересов.

Описание случая

В течение всего периода на поверхности находилась принципиальная правовая проблема, заключавшаяся в том, что над общими распоряжениями установившего ограничения правительства отсутствовал парламентский контроль,[33] и их не мог оспорить даже канцлер юстиции, которому оставалось только предлагать людям обращаться в суд.[34] При этом парламентские партии отнеслись к возможности расширения полномочий канцлера юстиции достаточно скептически.[35] Первое соответствующее судебное решение было вынесено 01.10.2021, когда Таллиннский административный суд отказал в удовлетворении жалобы об установлении в отношении распоряжения правительства от 19.08.2020, посчитав форму общего распоряжения, то есть отдельного акта, правомерной, а ограничения в отношении манифестаций уместными.

При этом суд обозначил отличие между защитой прав в случае отдельного акта и постановления: «Форма распоряжения обеспечивает для лиц даже лучшие возможности по защите своих интересов и прав, так как распоряжение может быть непосредственно обжаловано в суде в форме жалобы каждым, чьи права оно нарушает. Если бы аналогичные ограничения были установлены постановлением, такой непосредственной возможности не существовало бы. В последнем случае судебная проверка таких положений об ограничениях была бы возможна только в рамках производства по конституционному надзору».[36]  Тем не менее суд отметил, что с учетом эпидемиологической обстановки и темпа изменения ограничений даже быстрое судебное производство фактически может не позволить осуществлять судебную проверку ограничений. Кроме того, в такой ситуации жалоба о запрете также не может быть применима в связи со сложностью прогнозирования обстоятельств, способных возникнуть в будущем.

Суд согласился с подателем жалобы в том, что «бесконечно обосновывать всевозможные превентивные меры» неизвестностью нельзя. Подавший жалобу фонд «В защиту семьи и традиции» (Sihtasutus Perekonna ja Traditsiooni Kaitseks, (SAPTK)) обещал обжаловать данное решение.[37] В качестве ремарки можно отметить, что Правительство Республики подвергло сомнению наличие у целевого фонда как у организации без членов прямого права на жалобу, однако суд с этим не согласился, так как каждое юридическое лицо может организовывать собрание и каждый защитник интересов находится в области защиты свободы собраний. Кроме того, суд не согласился с ответодателем в том, что производство по жалобе об установлении нельзя проводить в отношении административного акта, который в течение этого времени был признан недействительным, заявив, что такая жалоба носит превентивный характер с позиции защиты прав в будущем. Аналогичную жалобу в отношении ограничения основных прав и свобод 23.08.2021 подала на правительство партия ЭКРЕ.[38]

Большего успеха в суде фонду SAPTK удалось достичь в другом споре, в рамках которого уездный суд отменил штраф в размере 160 евро, который был назначен Департаментом полиции и погранохраны призвавшему к проведению манифестации музыканту за нарушение требований к публичному собранию. Тем не менее по сути предметом спора здесь была не свобода собраний, а производство о проступке, необдуманно возбужденное слишком ретивым чиновником.[39] Таким образом, в Эстонии судебная практика относительно ограничений еще только формируется, тогда как в целом ряде европейских стран решения по таким делам были вынесены еще летом 2020 года.[40]

Рекомендации

  • Продолжить дискуссию о нахождении более эффективных по сравнению с нынешними решений по проверке конституционности ограничений основных прав и свобод.
  • Быть чрезвычайно осторожными с государственным регулированием разглашения источников финансирования неправительственных организаций, так как такой подход характерен скорее для автократических режимов.

[1] Rünne, E. 2020. Kergekäeline loobumine inimõiguste konventsioonist on libe tee, ERR, 29.03.2020.

[2] Sarv, H. 2021. Eksperdid peavad politsei jõukasutust meeleavaldustel liigseks, ERR, 12.04.2021.

[3] Tooming, M. 2021. Politsei tuvastas piiranguvastaste meeleavaldusel mitmeid rikkumisi, ERR, 20.03.2021.

[4] Siseministeerium. 2021. Sidusa Eesti arengukava 2021-2030.

[5] Hea Kodanik. 2020. Kuidas elektrooniliselt üldkoosolekuid korraldada, 18.05.2020.

[6] Hea Kodanik. 2020. MKM, miks sa sotsiaalseid ettevõtteid diskrimineerid, 07.05.2020.

[7] Vabariigi Valitsus. 2021. Valitsus toetas turismisektori toetuse tingimuste leevendamist, 09.03.2021.

[8] Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22.12.2020. a otsus kohtuasjas nr 5-20-60.

[9] Riigikontroll. 2020. Vastus märgukirjale, 04.02.2020.

[10] Hea Kodanik. 2020. Ühenduste rahastuse peatamine on poliitiline kius, 14.07.2020.

[11] Põlluste, G. 2020. Tanel Kiik väljus lahingust Martin Helmega võidukalt: riigi toetus võrdsuse eest võitlevate ühenduste taskusse jätkub, Delfi, 17.07.2020.

[12] Riigikogu. 2021. Hasartmängumaksu seaduse ja riigieelarve seaduse muutmise seadus 459 SE.

[13] Riigikogu. 2021. Tulumaksuseaduse muutmise seadus 402 SE.

[14] Riigikogu. 2021. Heategevuse rollist kodanikuühiskonnas, 28.09.2021.

[15] Riigi Tugiteenuste Keskus. 2021. Eesti kodanikuühendused saavad RTK abiga kaks miljonit eurot lisaraha.

[16] Riigikohtu halduskolleegiumi 20.11.2019. a otsus kohtuasjas nr 3-17-2718.

[17] Tallinna Ringkonnakohtu 11.06.2020. a määrus kohtuasjas nr 2-19-16784.

[18] USAID. 2020. 2019 Civil Society Organization Sustainability Index. [2019 Kodanikuühiskonna Organisatsiooni jätkusuutlikkuse indeks].

[19] USAID. 2021. CSO Sustainability Index Explorer. [Kodanikuühiskonna Organisatsiooni jätkusuutlikkuse indeksi kaardirakendus].

[20] OECD. 2020. “Sotsiaalse ettevõtluse ja sotsiaalsete ettevõtete arengu stimuleerimine Eestis. Strateegia süvaanalüüs.

[21] Haridus- ja Teadusministeerium. 2021. Strateegiliste partnerite rahastamine.

[22] A. Rammo. 2021. Strateegiline partnerlus vabaühendustega. (link ei tööta)

[23] SA Liberaalne Kodanik. 2021. Rahapada – Erakondade rahastamine.

[24] SA Liberaalne Kodanik. 2021. Poliitreklaam Facebookis.

[25] Tupay, P. 2021. Kas oleme politseiriigi loomise lävel, ERR, 09.04.2021.

[26] Õiguskantsler. 2020. Kogunemisvabaduse piirangud, 29.04.2020.

[27] Õiguskantsler. 2020. Usuvabaduse piirangud eriolukorras, 22.04.2020.

[28] Vooglaid, V. ja Nurmsalu, H. 2021. Analüüs: meeleavaldajad, tundke oma õigusi, Objektiiv, 28.05.2021.

[29] Pärli, M. ja Tooming, M. 2021. Politsei pidi meeleavaldusse sekkuma, ERR, 11.04.2021.

[30] Vallimäe, T. 2021. Liberaaldemokraatia ja rahvuslik solidaarsus, Sirp, 27.08.2021.

[31] Vabariigi Valitsus. 2021. Kaja Kallase valitsuse tegevusprogramm.

[32] Krjukov, A. 2018. Reinsalu loob Eestile välisagentide seadust, ERR, 28.03.2018.

[33] Pärli, M. 2021. Õigusteadlane kritiseerib riigikogu passiivsust koroonaolukorras, ERR, 28.08.2021.

[34] Madise, Ü. ja Koppel, O. 2021. Ülle Madise ja Olari Koppel: õigusriik pandeemia ajal, ERR, 13.06.2021.

[35] Krjukov, A. 2021. Reformierakond, EKRE ja Isamaa on õiguskantsleri õiguste laiendamise suhtes skeptilised, ERR, 09.09.2021.

[36] Tallinna Halduskohtu 01.10.2021. a otsus kohtuasjas nr 3-21-1079 (jõustumata).

[37] Nael, M. 2021. Halduskohus ei rahuldanud SAPTK kaebust koroonapiirangute kohta, ERR, 01.10.2021.

[38] Krjukov, A. 2021. EKRE taotleb kohtult koroonakorralduste tühistamist, ERR, 30.09.2021.

[39] Harju Maakohtu 21.06.2021. a otsus kohtuasjas nr 4-21-2257.

[40] Laffranque, J. Koroonajuhtumitest Euroopa riikide kohtutes, Õhtuleht, 3.06.2020.


Author

  • Alari Rammo on läbinud Tartu Ülikooli ajakirjanduse ja kommunikatsiooni eriala ning on omandanud õigusteaduste magistrikraadi Tallinna Tehnikaülikoolis. Ta on töötanud Riigikogu Kantseleis, ärisektoris ja ajakirjanikuna, alates 2004. aastast vastutanud peamiselt Vabaühenduste Liidus huvikaitse eest. Veel on ta abiks Salga, Arvamusfestivali ja Kinoteatri tegemistes.

Cart
  • No products in the cart.