Гражданское общество

Важная гарантия обеспечения прав человека – это сильное гражданское общество. конечно, в первую очередь надо уделять внимание защите свобод, открывающих людям путь к организации и деятельности, но это всего лишь минимальный стандарт для создания благоприятной среды для гражданской инициативы. В любом мало-мальски свободном обществе надо делать уже следующие шаги, задаваясь вопросом: что предпринято и что достигнуто для содействия дальнейшему развитию в этом направ­лении? Важно не только наличие возможностей – роль играет и распространение в обществе ценностей, способствующих граждан­ской активности: это и осведомленность общественности о том, что такое гражданская инициатива, каковы ее функции и потенциал, и готовность самим выступать с инициативами, присоединяться к ним или оказывать им поддержку. Столь же важно и умение граждан действовать эффективно. Силу гражданского общества в равной степени определяют ценности, возможности и умение. Эти три сферы тесно связаны между собой: успехи или неудачи в одной из них влияют на другие. Рассмотрим развитие этих трех сфер в Эстонии в 2008–2009 гг. подробнее.

Гражданские объединения в Эстонии – это создаваемые в порядке частной инициативы некоммерческие организации и фонды (учреждать их можно и в общественном секторе). Третий, неофи­циаль­ный вид совместной деятельности – участие в различных обществах, традиционно имеющих форму клубов по интересам, однако это могут быть и различные движения или сети общения (в том числе виртуальные), не требующие официальной регистрации. Иногда такие общества служат первым шагом к созданию официаль­ной организации, а иногда остаются лишь временной формой со­трудничества и распадаются, когда их цель достигнута или участники теряют интерес; некоторые общества существуют много лет.

Правовое регулирование гражданских инициатив осуществляется в Эстонии Законом о некоммерческих объединениях, а также Законом о целевых учреждениях, последние поправки к которому, внесенные в 2009 г., расширили контроль членов над руководством и сделали годовые отчеты организаций открытыми для публики[1]. В целом законы поддерживают свободу деятельности объединений и не ставят каких-либо недемократических преград деятельности орга­низаций, управлению ими или свободе слова. Организацию зарегистрировать легко, это можно сделать по интернету, потратив на всю процедуру лишь несколько дней[2]. В последние годы, однако, предоставление налоговых льгот организациям, действующим в общественных интересах, оказалось под вопросом. У организаций, внесенных в утверждаемый правительством список,[3] налогом не облагаются определенные расходы, а жертвователи освобождаются от налога на сумму пожертвований. Условия внесения в список – это деятельность благотворительного характера и в общественных интересах, но первый критерий толкуется Налоговым и таможенным департаментом очень строго, а потому внесение в список затруднено для организаций, которые получают от своей деятельности финан­совый доход[4]. И правительство, и различные жертвователи неодно­кратно выражали желание расширить экономическую самостоятель­ность гражданских объединений, чтобы уменьшить необходимость в государственном финансировании. Ограничения на полу­чение налоговых льгот сдерживают развитие в этом направлении.

Основные принципы развития среды для деятельности объединений и для развития отношений между государственным и третьим секто­рами были заложены в концепции развития гражданского общества Эстонии, составленной по инициативе гражданских объединений и принятой Рийгикогу в 2002 г.[5] В ней установлены принципы равноправного партнерства и независимости между государственной властью и гражданской инициативой и намечены конкретные цели на следующие годы. Исходя из этой концепции, Союз некоммерческих объединений и фондов Эстонии работал, например, в таких направ­лениях, как привлечение общественности, финансирование объ­единений, делегирование услуг, гражданское образование, добро­вольная деятельность и др.

Принципы привлечения граждан и их объединений к выработке общественно-государственной политики были заложены в 2005 г., когда были приняты Правила привлечения общественности[6]. Такого привлечения требуют и некоторые пункты законодательства, но Правила привлечения как рекомендательный материал содержат то, чего в законы вписать нельзя, например, кого и как следует привлекать. Таким образом, этот документ направлен прежде всего на внедрение культуры привлечения общественности. Важным ново­введением последних лет стало создание и развитие прави­тельственной интернет-сети привлечения общественности www.osale.ee – в ней интересующиеся могут комментировать состав­ленные министерствами законопроекты, а также предлагать свои собственные идеи и искать им поддержки. Было проведено и соответствующее обучение сотен работников государственных и местных органов, изданы различные учебные материалы[7]. Привле­чение общественности или ее игнорирование при выработке общественно-государственной политики постоянно находится в центре внимания средств массовой информации.

Хотя привлечение правительством общественности с каждым годом улучшается, можно отметить две крупных проблемы. Во-первых, бывают вопросы, по которым находящиеся у власти партии уже выработали свои четкие политические предпочтения и не заинте­ресованы в публичных обсуждениях (как например, при сооружении Памятника победы в Освободительной войне). Во-вторых, в Эстонии привлечение общественности большей частью носит характер консультаций: на общественное обсуждение предлагают опреде­ленный готовый проект. Для не имеющих юридической подготовки такие тексты часто трудны для понимания, тем более что обсужде­ние направляют в уже заданные проектом рамки. Граждане и объединения могли бы успешнее сказать свое слово, если бы к ним обращались перед составлением проектов и использовали бы для этого более легкие для обычного гражданина методы вовлечения – такие, как беседы, опросы, дни открытых дверей, гражданские форумы и т. п. Обе указанные проблемы затрагивают и местные самоуправления, хотя там картина более пестрая и зависит прежде всего от лиц, находящихся у власти: где-то сотрудничество идет более плавно, а где-то отсутствует полностью.

В отношении финансирования одним из достижений было создание в начале 2008 года двух новых фондов. Первый из них – финансируемый из государственного бюджета Целевой капитал гражданского общества[8], второй – Фонд гражданских объединений, поддерживаемый Норвегией и финансовыми механизмами Европей­ского экономического пространства (должен быть закрыт в 2010 г., и вопрос о продолжении его деятельности висит в воздухе)[9]. В течение двух лет эти фонды вложили в развитие гражданского общества около 70 млн. крон. Особенно важно, что ресурсы эти выделялись не только на проекты по конкретным темам, но во многом и на проекты, содействовавшие развитию среды для деятельности общественных объединений и повышению их орга­низационной способности. Развитию объединений сильно препятст­вует то, что слишком большая часть средств, которые они получают, дается на выполнение каких-то конкретных проектов. Во многих сферах такое финансирование бывает оправдано, но в ситуации, когда источников средств на поддержку самих организаций мало (а такую поддержку сейчас получают лишь немногие организации в небольшом числе сфер деятельности), большинству гражданских объединений приходится в планировании своей деятельности исхо­дить из конкурсных проектов и потому они не развиваются в достаточной степени сами как организации. Многие возможности финансирования требуют непомерных затрат времени на адми­нистрирование (касается это прежде всего ЕС, но такое бывает и в самой стране), а потому многие организации попросту не подают ходатайств о финансировании – в результате страдает уровень конкурсов или же время неразумно тратится на бюрократию, а из-за этого страдает суть работы.

У самого правительства тоже нет четкой текущей картины, в каком объеме и сколь результативно финансируются гражданские объеди­нения: у разных министерств в этом деле разная практика, и общая картина проясняется лишь через проводимые время от времени исследования. Правительство работает над концепцией государст­венного финансирования объединений, от которой ждут, что проблемы будут как-то решены, но подготовка ее тянется[10].

То же, в общих чертах, можно сказать и о третьей из наиболее важных сфер сотрудничества государства с гражданскими объедине­ниями – о делегировании общественных услуг. Как и оказание финансовой поддержки объединениям, делегирование им услуг тоже отнюдь не редкая и не новая практика: согласно проведенному в 2009 г. исследованию, делегируют услуги объединениям 60% самоуправлений, на территории которых живет 87% населения Эстонии[11]. Но проблема здесь заключается в отсутствие единой системы и в разном понимании потенциальных возможностей делегирования разными сторонами. Органам власти это часто видится как некое одолжение гражданским объединениям и возможность сократить таким образом свои расходы, тогда как третий сектор подчеркивает свою роль именно как более качественного поставщика услуг. Из-за разницы в подходах договоры об услугах тоже часто бывают основанными на проектах – кратковременными и на покрытие только прямых расходов, а это не дает поставщику услуги ни уверенности, ни возможности для собственного развития. Такая ситуация дает те же последствия, что и неулаженное финансирование: большой потенциал остается неиспользованным.

В Эстонии сложилась довольно хорошая сеть головных организаций, каждая из которых занимается своей отдельной областью деятель­ности; через них объединения сотрудничают для достижения единых целей. Во всех уездах есть так называемые центры развития, где гражданские объединения могут бесплатно получать консультации и подготовку, но многие объединения об этом не знают[12]. Центры развития зачастую сосредоточивают внимание только на потребностях новых, создаваемых с нуля объединений, а когда речь заходит о потреб­ностях даже чуть более высокого уровня, то оставляют их один на один со своими проблемами.

Существует тесная взаимосвязь между возможностью вести деятельность и ценностями – желанием и умением быть активными гражданами. Распространение ценностей зависит прежде всего от роста уровня жизни и наличия положительных примеров. За всплеском гражданской активности в конце 1980-х гг. последовал спад в 1990-х гг., но в последнее десятилетие можно заметить явный подъем. Не смог помешать и экономический спад последних двух лет. Проведенное в 2009 г. исследование показало, что у боль­шинства гражданских объединений сократились средства, полу­чаемые от организаций – например, от государства или из местного бюджета – и от предприятий, но не от частных лиц[13]. Число добро­вольных участников уменьшилось только у 4% объединений, а у трети – возросло. Надо полагать, большую роль сыграли массовые начинания “Teeme ära!” («Сделаем!») – в 2008 году это была уборка мусора по всей стране, в которой приняло участие около 50 000 человек, в 2009 году – обмен идеями, в котором участвовало 12 000. Оба мероприятия не только дали всем участникам хороший непосредственный опыт, но и активно освещались прессой, став, пожалуй, самыми известными граждан­скими инициативами за последние годы. С ростом профессионализма организаций повышается и их способность быть «на слуху» и привлекать людей.

Но именно организационное умение и прежде всего профессиона­лизм в управлении остаются слабыми местами третьего сектора в Эстонии. В определенной степени причиной этому является описан­ная выше среда деятельности общественных объединений, однако в рамках этой среды оставляет желать лучшего их умение участвовать в выработке общественно-государственной политики, оказывать услуги, развивать экономически самостоятельные финансовые моде­ли и привлекать людей к своей деятельности. Хотя год от года растет число умело управляемых, активных и влиятельных гражданских объединений, чья деятельность находит отражение в средствах массовой информации и с которых берут пример, большинство объединений все же действует весьма случайно, ограничиваясь лишь имеющимися возможностями, не задумываясь о своих потребностях и о поиске возможностей развития.

Это значит, что, помимо решения обсуждавшихся выше практических вопросов, важно развивать и гражданское сознание в Эстонии: способствовать тому, чтобы люди, независимо от своей прямой работы, стремились быть заботливыми, полезными и активными гражданами и чтобы талантливые и деятельные люди видели в третьем секторе заслуживающую внимания возможность само­реализации.