Запрет дискриминации

Закон о равном обращении

2008-й год для Эстонии ознаменовался изменениями в применении принципов равного обращения. Конституция Эстонской Республики устанавливает равное обращение в статье 12:

«Перед законом все равны. Никто не может быть подвергнут дискри­минации из-за его национальной, расовой принадлежности, цвета кожи, пола, языка, происхождения, вероисповедания, политических или иных убеждений, а также имущественного и социального положения или по другим обстоятельствам. Разжигание националь­ной, расовой, религиозной или политической ненависти, насилия и дискриминации запрещается и карается по закону. Также запрещено и карается по закону разжигание ненависти, насилия и дискрими­нации между слоями общества»[1].

Помимо общего запрета, нужно иметь и более конкретную защиту с уточнением проявлений дискриминации. Такую защиту дает Закон о равном обращении, принятый 11 декабря 2008 г. и вступивший в силу 1 января 2009 г.[2]

Принятие Закона о равном обращении

Закон о равном обращении не был принят парламентом столь же быстро и плавно, как шел процесс его подготовки. Проект закона рассматривался в парламенте несколько раз, прежде чем был принят. Впервые законопроект поступил на заседание правительства 24 сентября 2002 г., но рассмотрение было прекращено во втором чтении[3]. Процедура была возобновлена в парламенте (законо­проект 67 SE) лишь пять лет спустя – 30 мая 2007 года. В пояснительной записке необходимость внесения законопроекта мотивировалась следующим образом:

«28 июня 2006 г. Европейская комиссия (далее – Комиссия) напра­вила Эстонии официальное письмо о введении в законодательство директивы Европейского совета 2000/43/EU от 29 июня 2000 г. (устанавливающей принцип равного обращения независимо от расового или этнического происхождения). 3 января 2007 г. Комиссия направила Эстонии официальное письмо о введении в законо­дательство директивы Совета 2000/78/EU от 27 ноября 2000 г. (устанавливающей общую правовую структуру равного обращения при поступлении на работу и при получении работы по профессии). В официальных письмах Комиссия находит, что Эстония не выполняет обязательств, вытекающих из директив 2000/43/EU и 2000/78/EU. Официальное письмо является первым формальным шагом в процедуре рассмотрения нарушения статьи 226 договора об учреждении Европейского сообщества. Поскольку Европейская комиссия приступила к процедурам рассмотрения нарушений, проект следует рассмотреть по возможности быстрее».

Из этой пояснительной записки явствует, что основной причиной принятия к чтению Закона о равном обращении послужило начатое Европейской комиссией рассмотрение нарушения.

Процедура рассмотрения парламентом законопроекта 67 SE о равном обращении была начата в 2007 г. и длилась почти год: в третье чтение он поступил лишь в мае 2008 г., но из-за отсутствия необходимой поддержки на пленарном заседании был снят с рассмотрения 7 мая 2008 г.[4]

Фракция Эстонской партии реформ, фракция социал-демократи­ческой партии и фракция Союза Isamaa и Res Publica решили 8 мая 2008 г. вновь внести Закон о равном обращении на рассмот­рение без изменений (законопроект 262 SE III). В третьем чтении на пленарном заседании 23 октября 2008 г. он был отвергнут.

6 ноября 2008 г. фракции Эстонской партии реформ, Социал-демо­кратической партии и Союза Isamaa и Res Publica опять внесли законопроект в том же виде. На первом его чтении 19 ноября 2008 г. слово взял член фракции Эстонской партии реформ Вяйно Линде, речь которого еще раз подтвердила, что Закон о равном обращении нужен прежде потому, что этого требует Европейская комиссия:

«На сегодняшний день никак нельзя сказать, что дела у нас в Эстонии обстоят так, что здесь не борются с дискриминацией, что у нас нет соответствующих законодательных положений. Напротив, это у нас записано прямо в конституции Эстонской Республики. Эстонская конституция дает защиту от дискриминации […] Но, как я сказал, с точки зрения Европейской комиссии этого недостаточно, требуют все-таки отдельного закона. Исходя из этого, вам теперь представлен проект закона».

Эту мысль Вяйно Линде повторил в той же речи еще раз:

«Можно вспомнить позапрошлый этап обсуждения здесь, в зале Рийгикогу, законопроекта с тем же содержанием, когда уважаемый коллега Урмас Рейнсалу, выступая от имени фракции Союза Isamaa и Res Publica, сказал, что, по мнению фракции, этот закон, по сути, не нужен. Извините, но точка зрения была, в принципе, именно такова, и он пояснил, что закон этот нужен прежде всего Европейской комис­сии и именно для того, чтобы строить отношения Эстонии в Европей­ском cоюзе. Лично моя точка зрения, в сущности, и сейчас такова».

При такой постановке вопроса о необходимости принятия закона возникает сомнение, понимают ли законодатели, что при опоре на другие законы принцип равного обращения остался бы без внима­ния. Из пояснительных записок ко всем законопроектам о равном обращении можно ясно вычитать, что закон этот нужен для Европейской комиссии и для реноме Эстонии, а не для общества самой страны. Выступая в парламенте 19 ноября 2008 г., Вяйно Линде вновь подтвердил необходимость в Законе о равном обра­щении лишь ради репутации Эстонии:

«Быстрое принятие этого законопроекта будет иметь одно хорошее последствие, а именно: будет остановлено рассмотрение нарушения, начатое Европейской комиссией в отношении Эстонской Республики. Это то, за что мы все должны […] сердцем болеть. Это создаст не очень хорошее мнение о нашей стране».

Законопроект о равном обращении поддержал и канцлер юстиции, но при этом нашел, что проект согласуется скорее с правом Европей­ского союза в этой сфере, нежели с Конституцией Эстонской Республики. Мнение канцлера юстиции парламент проигнорировал. Канцлер юстиции указал и на ряд недостатков в законопроекте: в частности, приведенный в нем перечень признаков дискриминации проблематичен в свете тех обязательств, которые вытекают и из Конституции, и из международных договоров. Канцлер также пред­ложил оставить сферу применения данного закона открытой, чтобы обеспечить защиту во всех областях общественной жизни, и указать исключения из сферы применения. По мнению канцлера юстиции, нецелесообразно порождать разбросанность правовых норм, регули­рующих одну область, по различным правовым актам[5].

11 декабря 2008 года парламент наконец принял Закон о равном обращении 55 голосами за.

Изменения, связанные со вступлением в силу Закона о равном обращении

Вступивший с 1 января 2009 г. в силу Закон о равном обращении привнес ряд изменений и в другие законы – такие, как Закон Эстонской Республики о трудовом договоре, Закон о заработной плате, Закон о публичной службе, Закон о Правительстве Респуб­лики, Закон о разрешении индивидуальных трудовых споров, Закон о должностных наименованиях государственных служащих и шкале должностных окладов, Закон о гендерном равноправии.

Принятие Закона о равном обращении самым непосредственным образом затрагивает Закон о гендерном равноправии и уполномо­ченного по гендерному равноправию. Раздел 4 Закона о равном обращении посвящен уполномоченному по равноправию полов и равному обращению – в частности, устанавливается порядок назна­чения, финансирование, организация работы, сфера компе­тенции и процедура подачи мнения уполномоченного. До вступления в силу Закона о равном обращении Эстония имела уполномоченного по равноправию полов, но теперь он стал «уполномоченным по равноправию полов и равному обращению». Теперь один и тот же уполномоченный следит за соблюдением как Закона о гендерном равноправии, так и Закона о равном обращении (см. Закон о равном обращении, ст. 15, ч. 1)[6]. В пояснительной записке к законопроекту о равном обращении (384 SE) было указано:

«поскольку в Эстонии не имеется массовых нарушений прав чело­века, нецелесообразно создавать ряд органов по соблюдению равно­правия в разных сферах по отдельности. Наилучшим реше­нием будет учредить одного уполномоченного, в чью задачу будет входить защита равноправия в целом (независимо от признака дискри­минации)»[7].

Таким образом, начиная с 1 января 2009 г. Эстония имеет уполно­моченного по равноправию полов и равному обращению (в даль­нейшем – уполномоченный), занимающегося вопросами нерав­ного обращения по признакам пола, национальности, расы, цвета кожи, веры или убеждений, инвалидности или половой ориентации. До               1 января 2009 г. уполномоченный по равноправию полов зани­мался только одной сферой – гендерной дискриминацией; теперь к этому добавилось еще пять сфер.

Составители пояснительной записки к законопроекту о равном обращении предвидели, что вступление закона в силу принесет дополнительные расходы на создание канцелярии уполномоченного и на дополнительные рабочие места и увеличит хозяйственные рас­ходы (предварительная оценка бюджета уполномоченного давала сумму в 4,4 млн. крон). Из бюджета Министерства социальных дел на 2009 г. неясно, выделены ли дополнительные средства на уполно­моченного, хотя это обещали сделать[8]. Судя по ответу Министерс­тва финансов, точка зрения министра такова, что нецелесообразно дополнительно направлять средства из государственного бюджета в сферу, указанные в законопроекте задачи которой уже покрыты из средств других финансируемых из государственного бюджета учреждений или должностных лиц[9].

5 мая 2009 года на заседании парламента по второму чтению законопроекта 317 UA слово взяла Эвелин Сепп, объяснившая, как обстоит дело в Эстонии с равноправием полов и равным обращением:

«[…] Когда мы [члены парламента] в прошлом году объединили сферы равного обращения и равноправия полов, то следовало ожидать заметного увеличения финансовой поддержки независимого уполномоченного, чтобы он мог нанимать себе помощников. Но, несмотря на твердое обещание, положение сейчас в точности наоборот: вместо того чтобы добавить, так сказать, один плюс один, он потерял несколько десятков процентов своего бюджета. Выходит, мы опять сделали что-то только ради названия. В таком виде эта инстанция наверняка неработоспособна»[10].

Если ознакомиться с тем, как финансируется деятельность уполно­моченного, то выясняется, что на необходимость финанси­ровать его смотрят по-разному, и возникает сомнение, может ли он выполнять свои задачи. Поставленная цель – защищать людей от дискри­минации – оказывается не достигнутой, если Эстония не в состоянии предоставить достаточно средств и обеспечить авторитет органу, содействующему равноправию, т. е. уполномоченному, дабы он мог эффективно выполнять свою роль как в информировании, так и в помощи дискриминируемым. Какое внимание в Эстонии уделяют работе уполномоченного и ее финансированию, стало ясно в 2009 году. Именно тогда государство ограничило эффективность работы уполномоченного, сократив его ресурсы. И сделано это было вопреки указанию в законопроекте о равном обращении о том, что ресурсы уполномоченного в связи с расширением его обязанностей нужно увеличить. Если в 2008 г. бюджет уполномоченного составлял 950 000 крон, то в 2009 г. – 923 254 кроны. В канцелярии уполно­моченного работают только два человека – сам уполномоченный и советник, а обещанный в законопроекте дополнительный персонал так и не появился. Наоборот, с мая 2009 г. из-за нехватки бюджетных средств уполномоченный был вынужден работать с неполной нагрузкой (75%).

Сокращение финансирования работы уполномоченного при одно­временном добавлении новых сфер деятельности говорит о том, что в Эстонии эту работу (а тем самым и всю тематику, касающуюся равного обращения) правительство не считает приоритетной.

Общество, напротив, проявило к уполномоченному больше доверия – об этом свидетельствует число обращений к нему. Всего таких обращений в 2009 г. было 161 – почти вдвое больше, чем в 2008 г. Большинство из них касалось гендерного равноправия (77 обра­щений). Обращений по других причинам (национальность, инва­лидность, половая ориентация и др.) было заметно меньше (общим числом 47). Каждая третья жалоба касалась трудовой сферы. Очень часто в запросах к уполномоченному затрагивали принцип равного обращения в широком плане, без конкретизации сферы или признака дискриминации[11].

Поправки к Закону о равном обращении

Вскоре после того как Закон о равном обращении вступил в силу, в парламент поступили предложения о внесении в него поправок. Эти поправки касались распределения обязанности доказывания и выдачи уполномоченным заключений. Законопроект 317 SE поступил в третье чтение 19 февраля 2009 г., был принят парламентом и направлен президенту. Президент, однако, не утвердил его, мотиви­ровав это тем, что поправки были приняты с такими нарушениями процедур, предусмотренных Законом о регламенте и порядке работы Рийгикогу, которые можно считать существенным нарушением как процесса рассмотрения законопроектов, так и Конституции[12]. 11 марта 2009 г. проект поправок был вновь обсужден, и было решено принять его без изменений. Этот законопроект (317 UA) был в конце концов принят и вступил в силу 23 октября 2009 г.[13]

Правовая защита, обеспечиваемая Законом о равном обращении

Исходя из принципа равного обращения, принятие и вступление в силу Закона о равном обращении – положительный шаг для обеспе­чения равноправия. Теперь те, кто подвергнутся дискри­минации по признаку национальности, расы, цвета кожи, веры или убеждений, инвалидности или половой ориентации, могут для защиты своих прав опираться на конкретный действующий в Эстонии закон. Уполно­моченный по равноправию полов и равному обращению Маргит Сарв тоже подтвердила необходимость иметь для этого специальный закон: «Хорошо, если можно рассчитывать на принцип равного обра­щения как на отдельное основное право и обращаться за защитой в случае дискриминации, опираясь на конкретный отдельный закон, потому что в других законах принцип равного обращения может оставаться в тени или связи с ним можно не заметить»[14].

Для разрешения споров по вопросам дискриминации Закон о равном обращении дает основания обращаться в суд или в комиссию по трудовым спорам и требовать возмещения ущерба. Люди могут обращаться также к уполномоченному, который консультирует их, помогает в подаче жалоб о дискриминации и делает заключения о том, могла ли иметь место дискриминация. Можно обращаться и к канцлеру юстиции, который разрешает споры о дискриминации в порядке процедуры примирения: принципы равного обращения и равноправия входят в его сферу[15]. Подробно устанавливает задачи канцлера юстиции и регулирует его деятельность по содействию равноправию и соблюдению принципа равного обращения Закон о канцлере юстиции[16]. К канцлеру юстиции имеет право обратиться каждый, кто сочтет, что его как физическое или частно-правовое юридическое лицо дискриминируют по признаку пола, расы, национальности (этнической принадлежности), цвета кожи, языка, происхождения, веры или религиозных убеждений, политических или других взглядов, имущественного или социального положения, воз­раста, инвалидности, половой ориентации или другим указанным в законе признакам дискриминации (Закон о канцлере юстиции, ст. 19).

В 2008 г. к канцлеру юстиции поступило 52 заявления, связанных с принципом равного обращения[17].

Принципы равного обращения в Законе о трудовом договоре

2009-й год принес с собой радикальные изменения в эстонском трудовом праве. 1 июля 2009 г. вступил в силу новый Закон о трудовом договоре, принятый 17 декабря 2008 г.[18] При его состав­лении были проанализированы пути введения в законо­дательство Эстонии обязательств, вытекающих из законодательства ЕС и из международных договоров. В регулирование отношений между работодателями и работниками был введен принцип равного обращения. Статья 3 Закона о трудовом договоре устанавливает принцип равного обращения следующим образом:

«Работодатель должен обеспечивать работникам защиту от дискри­минации, соблюдать принцип равного обращения и содействовать равноправию согласно Закону о равном обращении и Закону о гендерном равноправии».

Тем самым Закон о трудовом договоре возлагает на работодателя прямую обязанность придерживаться принципа равного обращения. В тексте закона принцип равного обращения и недопущения дискриминации рассмотрен в разных сферах отношений между работодателем и работником. Работодатель обязан не допускать дискриминации уже при переговорах о получении работы. Статья 11 устанавливает, что от желающего получить работу работодатель не может требовать данных, к которым у него нет обоснованного интереса. В пояснительной записке были перечислены сферы, интерес работодателя к которым может привести к дискриминации. Это, например, личные данные работника, политические и рели­гиозные взгляды, вопросы о семейном планировании работника, его любимых занятиях, убеждениях и т.п. Закон устанавливает принципы равного обращения и во многих других контекстах – например, требует недопущения дискриминации между работниками с частичным и полным рабочим днем и между работающими по бессрочному и срочному трудовому договору.

Закон о равном обращении принят и вступил в силу, но это не означает автоматического улучшения защиты от дискриминации. Если люди не знают, в чем состоит их право на равное обращение, то они не умеют его и отстаивать, а представители уязвимых групп вдобавок, из-за отношения к ним общества и правоохранительных органов, не решаются обращаться за правовой защитой[19].

Подводя итог, можно сказать, что равное обращение в Эстонии обеспечено как Конституцией, так и Законом о равном обращении, и что Эстония наконец выполнила обязательство внести в свои законы директивы Европейского cоюза 2000/43/EU и 2000/78/EU. Принятие Закона о равном обращении заполнило значительный пробел в законодательстве Эстонии – это подтвердил и канцлер юстиции[20]. В то же время еще неизвестно, сколь успешно будет этот закон применяться на практике, особенно когда уполномоченному по равноправию полов и равному обращению средства выделяются крайне скупо.