Айви Реммельг

Политические и институциональные направления развития

В конституции Эстонской Республики установлено право каждого человека на образование и обязанность детей школьного возраста учиться в пределах, установленных законом, причем учеба в государственных и муниципальных общеобразовательных школах является бесплатной[1]. Запрашиваемые с родителей пожертвования, попытки поступления в так называемые элитные школы и вопросы финансирования частных школ послужили причиной обращения канцлера юстиции в Государственный суд на тему организации основного образования в соответствии с конституцией.

Акцептируя в «элитных школах» денежный вклад родителей, пусть это называется пожертвованием или как-либо иначе, создан гибрид муниципальной и частной школы, который еще сильнее увеличивает превосходства детей с лучшей социально-экономической основой перед другими детьми и тем самым вносит дополнительный вклад в процесс расслоения общества по уровню образования[2]. С точки зрения родителя и ребенка нет разницы, какие институты общественной власти отвечает за доступность качественного и бесплатного основного образования, поэтому, по словам канцлера юстиции, не исключено, что «в дальнейшем Эстония будет рассматривать обеспечение основного образования как одну из задач государственной деятельности»[3]. По оценке Ю. Мадизе, каждый ребенок имеет право на бесплатное, достойное основное образование, предлагающее наилучшую основу для продвижения в жизни. «Задача государства заключается в том, чтобы выбрать модель, которая это действительно гарантирует. Сейчас такой ситуации не наблюдается. Расслоение общества по уровню образования усугубляется»[4].

Планируемое изменение закона, которое бы обязало местные самоуправления участвовать в покрытии расходов частных общеобразовательных школ, по оценке Юлле Мадизе, соответствует конституции. Действующее решение спонсировать частные школы относится к образовательно-политическим выборам, но не исходит из конституции[5].

В 2014 году канцлер юстиции инициировал производство в целях расследования, обеспечено ли ученикам Таллиннского английского колледжа (TIK) исходящее из конституции право учиться в муниципальной школе бесплатно[6]. В настоящий момент родители финансируют учебу по учебной программе через пожертвования. В случае углубленной учебы на английском языке не идет речь об учебе, не входящей в учебную программу. Таким образом, с родителей учеников запрещено требовать деньги за проведение этих уроков. Канцлер права сделал городу Таллинн предложение покрывать в дальнейшем расходы, связанные с обучением на иностранном языке, в объеме, который установлен в учебной программе[7]. Серьезность проблемы состоит в том, что связанное с TIK не является исключительным случаем и требует вмешательства на государственном уровне.

Несмотря на превосходные результаты исследования PISA 2012[8] имеется причина беспокойства в отношении перспектив образования. По словам председателя Эстонского союза работников образования Реэмо Волтри, наибольшей проблемой является заработная плата учителей. «Если мы сравним нашу заработную плату с государствами OECD, то она наименьшая. Проблемой является также то, что наш педагогический состав постоянно стареет»[9]. Работники образования желают провести дискуссию на тему того, что произойдет в последующие годы, т.е. обсудить аспекты, связанные с чувством уверенности и исполнением соглашения в будущем, чтобы обеспечить увеличение числа молодых учителей в школах.

В качестве крупнейшего существенного изменения, касающегося сферы образования Эстонии, можно привести реформу высшего образования, начатую в 2013 учебном году[10]. О результативности реформы за такой короткий период еще рано подводить ключевые итоги, однако в обсуждении уже присутствуют новые предложения по реформированию высшего образования. В рапорте Г. Окки[11], составленном по заказу Совета по науке и развитию, подводятся итоги по направлениям деятельности университетов и других научных учреждений Эстонии[12] и предоставляется тема для дальнейших обсуждений. Проведение кардинальных изменений за такое короткое время дает основание подвергнуть сомнению, действительно ли образовательно-политические решения опираются на достаточные исследования, и привлекались ли при их принятии специалисты различных областей.

Направления развития законодательства

Чтобы сделать более гибким использование дотации на образовательные расходы, выделяемой для содержания волостных и городских муниципальных школ, было инициировано изменение Закона об основных школах и гимназиях, которое позволило бы помимо прочего покрывать трудовые затраты на опорных специалистов, а также разделить ответственность между государством и местными самоуправлениями[13].

Учебное пособие на основании потребностей было создано, чтобы поддержать получение высшего образования молодыми людьми из семей с низким доходом, однако значительная часть целевой группы осталась без пособий. Была изменена система подачи ходатайств о получении учебных пособий на основании потребностей, и вместе с этим была добавлена возможность для молодых людей, которые не попадают в соответствующую категорию для получения основного пособия, ходатайствовать о специальном пособии на основании потребностей[14].

Новый Закон об охране детства[15] утверждает, что насилию нет места в воспитании детей. При составлении проекта приводилось, что сотрудничество между разными уровнями управления и сферами является недостаточным[16]. «Лучшее сотрудничество между сферами позволило бы с большей пользой применять эффективные предупредительные вмешательства»[17].

Одной из целей Закона об изменении Закона о детских дошкольных учреждениях[18] было желание уточнить содержание обязанности городов и волостей при обеспечении мест в детских садах. Частые судебные споры по упомянутым темам обусловили потребность в уточнениях.

Судебная практика

В обзоре деятельности канцлера юстиции за 2013 год, опубликованном в 2014 году, приведено, что, как и в предшествующие годы, так и в этот раз большое количество проблем касается оказания услуги дошкольного детского учреждения. По поводу отсутствия мест в детском саду канцлер юстиции рекомендует заявителям обратиться в суд, поскольку в случае отказа в предоставлении места в детском учреждении местное самоуправление нарушает закон и у суда имеются средства принуждения для обеспечения выполнения решения суда[19]. На настоящий момент решения по предыдущим судебным спорам в данной сфере оказали положительное влияние, и помимо этого законом[20] также урегулированы возможности местных самоуправлений по организации ухода за детьми.

По-прежнему не решена проблема в вопросе финансирования расходов на деятельность частных школ[21]. На Таллинн была возложена обязанность участвовать в покрытии расходов на деятельность частной общеобразовательной школы пропорционально числу учеников, учащихся в этой школе, местожительство которых согласно регистру народонаселения находится в городе. Школа представила административному суду ходатайство о назначении штрафа за отказ в исполнении решения суда, которое город оспорил, и решение поступило от Государственного суда, который оставил постановления судов низшей инстанции без изменений[22]. Позиция Государственного суда в части аналогичной жалобы[23] дает ответ также на возражение города, что несмотря на обязанности, установленные законом, у города отсутствуют для этого бюджетные средства. Государственный суд дополнительно разъяснил, что в виде покрытия расходов на деятельность частных школ имеется дело с государственной обязанностью, возложенной на местное самоуправление. Государственный суд в 2014 году признал противоречащим конституции тот факт, что государство не выделяет самоуправлениям денежные средства, необходимые для покрытия расходов на деятельность частных школ. Несмотря на это заключение самоуправления не могут оспаривать свое обязательство перед частными школами. Государственный суд отметил, что если для финансирования государственного обязательства не выделено денег или их выделено недостаточно, то местное самоуправление вправе истребовать от государства через суд недостающие денежные средства для выполнения государственной задачи.

Антиконституционная ситуация не является препятствием для частных школ в случае подачи жалобы в административный суд. Правовая основа для этого требования исходит из решения коллегии конституционного надзора Государственного суда[24] до тех пор, пока денежное обязательство государства перед местными самоуправлениями устанавливается законом. В судебном споре 2015 г.[25] уже приводится ссылка на решение коллегии конституционного надзора в деле № 3-4-1-26-14.

Статистика и исследования

Опираясь на статью 19 конвенции о правах ребенка и на статью 44 Закона об основных школах и гимназиях, школа обязана по время пребывания ученика в школе обеспечить его душевную и физическую безопасность и защиту здоровья. Исследование сознательности рискованного поведения[26] подтверждает, что большая часть учеников Эстонии испытывает притеснение в школе, которое уменьшается в старших возрастных категориях. Физическое насилие испытывал каждый четвертый ученик. Также учителя упоминают об увеличившемся числе случаев душевного насилия. При решении проблем, по мнению классных руководителей, встречаются препятствия, которые касаются нежелания учеников и их родителей вести сотрудничество. Собственные знания и умения при рассмотрении случаев насилия учителя оценивают при этом скорее хорошими, и наибольшим недостатком считается возможность школы в решении ситуаций.

Исследование отклоняющегося поведения детей[27] приводит в качестве вывода, что по сравнению с 2006 годом притеснения в школе несколько уменьшились, однако все же имеется много детей, для которых школа не является безопасной средой, и поэтому на государственном уровне необходимо обеспечить внедрение механизмов поддержки как для учителей, так и для учеников.

Право на образование содержит в себе не только возрастной период, когда человек обязан учиться в школе. Согласно ч. 1 ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах[28] признается право каждого человека на образование. Поскольку численность населения Эстонии уменьшается, то мы находимся в ситуации, когда почти одна треть населения трудоспособного возраста, в которой представлено больше всего безработных, имеет низкий уровень образования[29]. Анализ Praxis приводит, что при использовании возможностей учебы на протяжении всей жизни данная проблема наблюдается именно у людей с низким уровнем образования. Причинами являются экономические трудности, низкая мотивация к учебе и малая осведомленность о возможностях обучения, а также обстоятельство, что в Эстонии профессиональное обучение предлагается в основном в форме дневного обучения, что усложняет доступ к образовательным услугам.

Изменение нижнего предела заработной платы учителя основной школы и гимназии является частью повышения ценности должности учителя. Нижний предел заработной платы учителя[30] повысился до 900 евро, увеличившись по сравнению с 2013 годом на 12,5%. По данным статистики образования по состоянию на ноябрь прошлого года средняя брутто-зарплата учителей муниципальных школ превышала 1002 евро[31].

Ситуацию со средним и высшим образованием показывает тематическое исследование «Образование и навыки»,[32] опубликованное в этом году, где помимо прочего обращается внимание на навыки учителей. Наибольшее беспокойство вызывают слабые навыки выпускников педагогических курсов. Таким образом, крайне необходимо принять любые политические меры, которые окажут положительное влияние на привлекательность должности учителя, усилят уровень педагогической подготовки и поддержат дальнейшее развитие имеющихся выпускников курсов[33].

По словам министра образования, следовало бы расширить права учителей, поскольку это улучшило бы их способность урегулирования проблемных ситуаций: «Сейчас при выборе должности учителя большим препятствием является то, что абитуриенты не знают, что на этой должности разрешено делать для предупреждения проблем»[34].

Положительная практика

Право ребенка на безопасную и свободную от насилия школьную среду исходит из статьи 19[35] вместе со статьями 28 и 29 конвенции ООН о правах ребенка. Ребенок имеет право на детство, свободное от насилия. Ребенок должен быть защищен от насилия дома, в школе и другом месте.

Статья 28 устанавливает право ребенка на образование, и статья 29 уточняет, на достижение каких целей должно быть направлено образование, т.е. право на образование обеспечено в случае, если для ребенка создана в школе безопасная среда[36]. Возможности для обеспечения безопасной школьной среды должен создать держатель школы (например, местное самоуправление), а также их должен организовать директор школы. Внутренний распорядок школы должен разъяснять, как предупреждаются ситуации, угрожающие безопасности учеников и работников школы, а также регламентировать правила реагирования на них, порядок информирования о таких случаях и пути их решения[37].

Одной из благородных инициатив по обеспечению безопасности в школе является программа «Школа без насилия» KiVA, к которой в 2015/2016 учебном году уже присоединилось свыше 30 школ. Данная программа была разработана в Университете Турку на основе результатов научных исследований при поддержке Министерства образования и культуры Финляндии. Последующие исследования, проведенные в школах, участвовавших в пилотном проекте, показывают, что удельный вес жертв в результате KiVA снизился на 17,2%[38].

Поскольку манеры поведения и социальные отношения детей начинают формироваться уже в детском саду, то работу по предупреждению насилия следует начинать заблаговременно. Проект Союза защиты детей Эстонии «Детский сад и школа без насилия» достиг хороших результатов. Эффективность датской методики по предупреждению проявления насилия подтверждают исследования, проходящие совместно с применением данной методики. В Эстонии эта методика применяется уже в 2/3 детских садах и 81 школе[39].

У учителей помимо знаний по предмету должны быть также навыки общения, знания по распознаванию признаков насилия и урегулированию конфликтных ситуаций. Также важно наличие в школах школьных психологов, социальных педагогов и других опорных специалистов.

Важнейшие общественные дискуссии

Трагический случай, произошедший в 2014 году, поднял тему школьной безопасности. 27 октября в Вильянди, в гимназии Паалалинна произошла стрельба. Ученик 9-го класса во время урока выстрелили из огнестрельного оружия в учителя, который от полученных ранений скончался. Этот случай шокировал всю Эстонию. На разных уровнях велись дискуссии на тему, что является причинами такого поведения. Единогласно было принято, что помимо обеспечения безопасности следует найти также причины, которые могут спровоцировать такое поведение, и заниматься ими. Канцлер юстиции Индрек Тедер подчеркивает, что нет важнее обязанности, чем обеспечить уважение прав детей и защиту их благополучия[40]. Государства, присоединившиеся к конвенции ООН о правах ребенка[41], взяли на себя обязательство по обеспечению защиты этих прав. Оберегая детей от насилия, существенно уменьшается также проявление насилия и иное рискованное поведение у самих детей[42].

Весьма актуальная в настоящий момент тема приема беженцев касается также и наших школ – готовы ли мы учить детей, которые, придя в школу, не владеют эстонским языком. В системе образования Эстонии такие дети упоминаются как ученики новых иммигрантов[43], т.е. дети, которые не владеют эстонским языком в достаточной мере, чтобы справляться в школе. Речь может идти как о гражданах других национальностей, так и о гражданах с эстонскими корнями, которые долгое время находились за границей и владение языком которых недостаточно, чтобы успевать в школе. Канцлер юстиции обратил внимание на проблему, где школа не справилась с организацией обучения[44], обусловленного особыми потребностями ребенка[45]. В отношении получения образования детей с особыми потребностями закон не говорит напрямую, как организовать учебу. Школа должна с учетом каждого конкретного ребенка выбрать опорные методы, подходящие именно для данного ребенка, учитывая его наилучшие интересы[46].

Рекомендации

  • Устранить антиконституционную ситуацию и обеспечить на государственном уровне для самоуправлений денежные средства, необходимые для покрытия расходов на деятельность.
  • Обеспечить всем ученикам основной школы возможность бесплатной учебы.
  • Обеспечить государственное финансирование для применения проверенных мер по борьбе с насилием, начиная от детского сада и заканчивая гимназией.
  • Способствовать повышению ценности должности учителя, чтобы обеспечить увеличение числа молодых учителей в школах.

 

[1] Eesti Vabariigi põhiseadus § 37.

[2] Ibid.

[3] Põhihariduse korralduse põhiseaduspärasusest .Õiguskantsleri kirjalik ettekanne Riigikogule. 26.08.2015.

[4] Maiste, V.S. Eliitkoolid soosivad vanemate uhkust, mitte andekaid. Sirp, 4. september 2015. Arvutivõrgus kättesaadav:

http://www.sirp.ee/s1-artiklid/c9-sotsiaalia/eliitkoolid-soosivad-vanemate-uhkust-mitte-andekaid. (4.09.2015).

[5] Madise – erakoolide rahastamise muutus on põhiseadusega kooskolas. Postimees, 3. november 2015. Arvutivõrgus kättesaadav:

http://www.postimees.ee/3385579/madise-erakoolide-rahastamise-muutus-on-pohiseadusega-kooskolas (5.09.2015).

[6] Eesti Vabariigi põhiseaduse § 37 lg 1.

[7] Õiguskantsler: Tallinna Inglise Kolledži õpilastele ei ole tagatud põhiseadusest tulenevat õigust õppida munitsipaalkoolis ilma õppemaksuta. Õiguskantsleri Kantselei. 1.07.2015. Arvutivõrgus kättesaadav:

http://oiguskantsler.ee/et/oiguskantsler-tallinna-inglise-kolledzi-opilastele-ei-ole-tagatud-pohiseadusest-tulenevat-oigust. (4.09.2015).

[8] Pisa 2012 tulemused. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.hm.ee/index.php?0513776. (12.09.2015).

[9] Kattago, D. 2015. Haridustöötajate Liit: õpetajate palk peab olema „väga hea“, mitte „normaalne“. Pealinn, 17. aprill 2015.

[10] Rahastamisreform ehk üleminek tegevustoetuse süsteemile. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.hm.ee/index.php?popup=download&id=12053. (13.09.2015).

[11] Okk, G. 2015. Eesti ülikoolide, teadusasutuste ja rakenduskõrgkoolide võrgu ja tegevussuundade raport. Arvutivõrgus kättesaadav: https://riigikantselei.ee/sites/default/files/riigikantselei/strateegiaburoo/eutarkvt_loppraport.pdf. (06.09.2015).

[12] Riigikogu poolt 22. jaanuaril 2014 kinnitatud Eesti teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni strateegia „Teadmistepõhine Eesti” aastateks 2014–2020 seab ülesandeks „toetada kõrgkoolide ja teadus-ja arendusasutuste vastutusvaldkondade arendamist, struktuurseid muutusi, keskendumist strateegilisele põhitegevusele ning asutuste võrgustiku korrastamist; suurendada teadusasutuste vastutust oma tegevuse tulemuslikkuse eest.“ 2014. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.hm.ee/sites/default/files/59705_teadmistepohine_eesti_est.pdf. (2.09.2015).

[13] Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse muutmise eelnõu 799 SE.

[14] Õppetoetuste ja õppelaenu seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus RT I. 04.12.2014, 4.

[15] Lastekaitseseadus. RT I. 06.12.2014, 1.

[16] Public Governance Reviews. Estonia. Towards a Single Government Approach. Assessment and Recommendations [Riigivalitsemise raport. Eesti. Ühtsema riigivalitsemise suunas. Hinnang ja soovitused].2011. OECD. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.valitsus.ee/UserFiles/valitsus/et/riigikantselei/uldinfo/dokumendiregister/Uuringud/OECD_Public%20Governance%20Review_Estonia_full%20report.pdf

[17] Lastekaitseseaduse eelnõu 677 SE II.

[18] Koolieelse lasteasutuse seaduse muutmise seadus. RT I. 20.11.14, 2.

[19] Õiguskantsleri 2013. aasta tegevuse ülevaade. 2014. Arvutivõrgus kättesaadav: http://oiguskantsler.ee/sites/default/files/oiguskantsleri__tegevuse_ulevaade_2013.pdf. (16.08.2015).

[20] Koolieelse lasteasutuse seaduse muutmise seadus. RT I. 20.11.14, 2.

[21] Vt õiguskantsleri ettekanne Riigikogule: Põhihariduse korralduse põhiseaduspärasusest .Õiguskantsleri kirjalik ettekanne Riigikogule. 26.08.2015.

[22] Riigikohtu halduskolleegiumi 29.05.2014.a määrus nr 3-3-1-11-14.

[23] Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28.10.2014 otsus nr 3-4-1-26-14.

[24] Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28.10.2014 otsus nr 3-4-1-26-14.

[25] Riigikohtu halduskolleegiumi 21.05.2015 otsus nr 3-3-1-84-14.

[26] Riskikäitumise teadlikkuse uuring kolmes sihtrühmas. 2014. Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.politsei.ee/dotAsset/331164.pdf. (22.08.2015).

[27] Lühiülevaade laste hälbiva käitumise uuringust (ISRD-3). 2014.

Arvutivõrgus kättesaadav: https://www.just.ee/sites/www.just.ee/files/laste_halbiva_kaitumise_uuringu_kokkuvote.pdf . (22.08.2015).

[28] Majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvaheline pakt. RT II 1993, 10, 13.

[29] Haaristo, H.S. 2014. Mida lubatakse madala haridustasemega inimestele? Arvutivõrgus kättesaadav: http://mottehommik.praxis.ee/mida-lubatakse-madala-haridustasemega-inimesele/. (23.08.2015).

[30] Põhikooli ja gümnaasiumi õpetaja töötasu alammäär. Vabariigi Valitsuse määrus. RT I, 23.12.2014, 12.

[31] Haridusstatistika. Arvutivõrgus kättesaadav: www.HaridusSilm.ee. (3.09.2015).

[32] Haridus ja oskused. PIAAC uuringu temaatiline aruanne nr 6. 2015.

Arvutivõrgus kättesaadav: http://dspace.utlib.ee/dspace/bitstream/handle/10062/46963/PIAAC6aruanne_haridus_oskused.pdf?sequence=1.

(12.09.2015).

[33] Haridus ja oskused. PIAAC uuringu temaatiline aruanne nr 6. 2015.

Arvutivõrgus kättesaadav:

http://dspace.utlib.ee/dspace/bitstream/handle/10062/46963/PIAAC6aruanne_haridus_oskused.pdf?sequence=1.

(12.09.2015).

[34] Mäe, I. Noorte õpetajate vähesus on jätkuvalt probleem. Postimees, 12. august 2015. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.postimees.ee/3291641/noorte-opetajate-vahesus-on-jatkuvalt-probleem.

[35] Lapse õiguste konventsioon. RT II 1996, 16, 56.

[36] Kool kiusamisest vabaks. Arvutivõrgus kättesaadav: http://lasteombudsman.ee/koolikiusamine/koolikeskkond.html. (29.09.2015).

[37] Ibid.

[38] SA Kiusamisvaba Kool. Arvutivõrgus kättesaadav: www.kivaprogram.net/estonia/sa_kiusamisvaba_kool/missioon_ja_tegevused. (14.08.2015).

[39] Kiusamisest vabaks. Arvutivõrgus kättesaadav: www.lastekaitseliit.ee. (14.08.2015).

[40] Teder, I. 2014. Laste ja noorte heaolu parandamine ning sotsiaalse tõrjutuse ennetamine. Tallinn. Arvutivõrgus kättesaadav: http://oiguskantsler.ee/et/indrek-tederi-kone-konverentsil-laste-ja-noorte-heaolu-parandamine-ning-sotsiaalse-torjutuse. (15.08.2015).

[41] Lapse õiguste konventsioon. RT II 1996, 16, 56.

[42] Teder, I. 2014. Laste ja noorte heaolu parandamine ning sotsiaalse tõrjutuse ennetamine. Tallinn. Arvutivõrgus kättesaadav: http://oiguskantsler.ee/et/indrek-tederi-kone-konverentsil-laste-ja-noorte-heaolu-parandamine-ning-sotsiaalse-torjutuse. (15.08.2015).

[43] „Uusimmigrantide lapsed Eesti hariduses. Hariduspoliitilised põhimõtted ja hariduskorraldus”. Arvutivõrgus kättesaadav: http://www.meis.ee/bw_client_files/integratsiooni_sihtasutus/public/img/File/Uusimmigrantide_lapsed_Hariduspoliitilised_pohimotted.pdf. (12.09.2015).

[44] Õiguskantsler: Soovitus õiguspärasuse ja hea halduse tava järgimiseks. Ebapiisava eesti keele oskusega lapse õpetamine. 17.02.2014.

Arvutivõrgus kättesaadav: http://oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/6iguskantsleri_soovitus_pohioiguste_ja_-_vabaduste_paremaks_tagamiseks_ebapiisava_eesti_keele_oskusega_lapse_opetamine.pdf. (13.09.2015).

[45] Kooli õppekeelt ebapiisavalt valdava õpilase puhul on tegemist haridusliku erivajadusega.

[46] Kivioja, A.Kui kooli tuleb uusimmigrandi laps.“ Õpetajate Leht, 14. märts 2014.