Танель Керикмяэ, Айви Реммельг

Политическое и институциональное развитие

Государство и местное самоуправление в Эстонии должны обеспечить каждому возможность исполнить школьную обязанность[1], а также получить уровневое образование: начиная с начального и до высшего. Международные исследования (PISA 2009; OECD 2012; ESLC 2012) высоко оценивают степень образованности эстонского населения, но, с учетом уменьшения численности населения и его старении, следует тщательно взвешивать каждое решение в политике образования.[2] Принципы государственной политики в области образования в Эстонии основаны на участии в процессе образования, согласно которому каждый учащийся имеет право получить образование в соответствии со способностями и необходимостью.[3] В то же время, упор в реформе образования делается больше на экономии и качестве, что не всегда гарантирует реализацию принципов участия в образовании и доступность образования на равных условиях.[4]

Реформа высшего образования в 2012 с принятием Закона об университетах выполнила взятое на выборах обязательство по обеспечению бесплатного высшего образования. Составление проекта закона об университетах вызвало оживленную дискуссию в обществе, произошло противопоставление позиции студентов и президента. Ожидания студентов[5], прежде всего, были связаны с гарантией доступности образования на равных и справедливых условиях, а также с изменением системы учебных пособий, которая позволила бы с большей нагрузкой посвятить себя учебе.

Общегосударственная забастовка учителей привлекла внимание к вопросу о финансировании. [6] Проблематичным стало предложение опорных услуг в школе и рассмотрение этих услуг, как затраты на образование. Местному самоуправление затраты на эти услуги не по карману. [7]  Ситуация такова, что количество детей-инвалидов возросло, а сокращение необходимых специалистов противоречит праву ребенка получить образование в соответствии с его способностями. Таким детям следует обеспечить необходимую для развития среду воспитания, учитывая их нужды.[8]

Неравные возможности в образовании по регионам могут угрожать уравновешенному развитию государства и экономическому росту. [9] В Центре профессионального образования Вырумаа планируется прекратить обучение прикладному высшему образованию и сократить количество учащихся на 300-350 студентов. Это решение может привести к закрытию учебного заведения, обрабатывающее производство региона останется без образованных и обученных специалистов, а социально-экономическая ситуация юго-восточной части Эстонии ухудшится. [10]

Способность процветания сельского региона зависит от наличия детских садов и школ. Реорганизация системы образования может ограничить права родителей на выбор подходящей школы для своего ребенка, поскольку продолжительность школьного дня и поездки в школу может повлиять на выбор. Право на образование предполагает, что государственная политика включает в дополнение к содержательным реформам образования также учет региональной и социальной политики. Демографическая ситуация и административная реформа довели отдаленные регионы к периферийному прозябанию. По данным департамента статистики[11] за последние десять лет количество школьников в Эстонии упало приблизительно на 33% и было закрыто более 100 общеобразовательных учебных заведений. Одновременно с этим количество детей в городах и пригородах возросло, что привело к нехватке мест в детских садах.

Законодательное развитие

10 мая 2012 года Рийгикогу приняло Закон об изменении закона об университетах, закона о прикладных высших школах и других законов.[12] Законопроект вызвал обширные дебаты в разных кругах заинтересованных лиц. Основные разногласия, на что также обратил внимание государственный контроль, излишняя спешка с реформой высшего образования может привести к нежелательным последствиям, поскольку многие существенные вопросы не решены, таких как финансирование, система  распределения учебных мест, пособий и стипендий и прочие вопросы. [13] Решения, принятые в законотворчестве, опираясь на добрые традиции законотворчества, должны быть согласованы с общественными интересами, ясными и обоснованными; чем существеннее изменение, тем основательнее обоснование. [14] Президент нашел, что закон об университетах, принятый 9 февраля 2012 в Рийгикогу, противоречит статьям 10, 11, 13, 38 ч. 2 и 87 п. 6 конституции, и по этой причине не огласил закон. [15]  На втором чтении и слушании законопроект прошел без существенных изменений, не были учтены рекомендации в отношении академического отпуска, вопросы о компенсации учебных затрат (более выгодные условия для студентов). Запланированное изменение о запрете сдачи экзаменов и тестов во время академического отпуска  должно было вступить в силу с 1 января 2013 года, т.е. до учреждения бесплатного высшего образования. Согласно вступившему в силу закона, упомянутое положение будет действовать в отношении вступивших в ВУЗ в 2013 году. В отношении студентов, начавших обучении раньше, действующая возможность остается в силе до конца учебного года 2015/2016, чтобы не ограничить ожидания и права студентов, которые уже проходят обучение.

Среди рекомендаций, которые были представлены по «Стратегии высшего образования на 2006-2015 год», было предложено пересмотреть методы для обеспечения равной доступности высшего образования лицам с худшей социально-экономической ситуацией. Согласно реформе высшего образования учебные дотации, основанные на потребностях, будут начисляться с учетом семейного дохода. Прожиточное пособие в размере 135 евро ставит учащегося из семьи с тяжелым материальным положением в неравные условия. Расчеты Союза студенческих представительств Эстонии показали, что учебные пособия будут получать не 37% студентов, а всего 9%.[16] Новая система дотирования  ставит под вопрос возможность получения высшего образования на равных условиях, поскольку образование является правом, которое может быть ограничено исключительно интеллектуальным способностями и ни какие социальные или экономические условия не должны являться препятствием в получении высшего образования. Возможности студентов в получении высшего образования не должны зависеть от экономических условий их самих или их родителей.[17] Достойно внимания предложение канцлера юстиции[18] об изменении Закона о дошкольном образовании, который дает возможность получить образование на иностранном языке в частных гимназиях, находящихся в ведомстве публичных властей и, тем самым, не достаточно обеспечивает доступность образования на эстонском языке. [19]  В случае частных школ язык обучения определяет владелец школы. Государство обязано обеспечить каждому возможность получить образование на эстонском языке, как на исполнительном и законодательном уровне, так и на уровне местного самоуправления, чтобы действительно реализовать права на образование.[20]

Судебная практика

Тартуский Административный суд[21]аннулировал решение Отепявского волостного совета о закрытии Пюхаярвеской школы. Родители Пюхаярвеской школы опротестовали решение волостного совета, которое нарушило право родителей и жителей волости на получение образования своим детям[22] и право на хорошее администрирование. [23] По оценке суда, решение было принято поспешно и непродуманно, при вынесении решения волостное собрание воспользовалось правом из практических соображений вопреки целям, в результате чего решение содержит немаловажные ошибки при взвешивании целесообразности и является незаконным. [24] В процессе решения игнорировался принцип доброго администрирования, заинтересованные лица не привлекались к участию, до составления административного акта не было обеспечено право на выслушивание участников процесса. Согласно существующей практике Государственного суда это нарушение настолько существенно, что административный акт был признан противозаконным (RKHKo 3-3-1-94-10).[25]

Проект «Стратегия образования Эстонии на 2012-2020гг.» [26] предусматривает обеспечение получения начального образования на государственном уровне. [27] Решением Таллиннского Административного суда[28] был создан первый прецедент: обязали Пярнускую городскую управу обеспечить места в детском саду, поскольку планирование бюджета входит в задачи местного самоуправления о нехватке мест в детских садах было известно в продолжении длительного периода. [29]

«Стратегическое планирование государственного бюджета на 2013-2016 гг.» [30], утвержденное правительством, не разрешает самоуправлению превышать кредитную нагрузку более чем 60% от доходов основной деятельности за финансово-хозяйственный год. Административная состоятельность волостей-городов и уровень предлагаемых услуг не только задача самоуправлений, ясно, что это должно затрагивать и государство. Волостной старейшина: «Ситуация является абсурдной – суд сказал, что решение, принятое в пользу родителей следует выполнить, но если государство не дает достаточно свободных средств, чтобы выполнить обязательство, то самоуправление должно вступить в спор с государством».[31]

Закон об основной школе и гимназии обязывает самоуправление оплачивать накладные расходы, прокрывающие расходы на учеников частных школ. Общество образования и культуры “Läte”, которое содержит школы вальдорфского типа, подало в суд на Таллиннскую мэрию с требованием о возмещении накладных расходов. Мэрия опротестовала этот иск в суде с утверждением, что в бюджете не выделено для этого достаточно средств.[32] Государственный суд не принял встречный иск в судопроизводство, тем самым решение Таллиннского Административного суда вступило в силу, обязав мэрию покрыть накладные расходы. [33]

Право на образование распространяется на заключенных. Заключенный подал жалобу, поскольку в тюрьме не была обеспечена возможность продолжить получение общего среднего образования, тюрьма опротестовала жалобу, ссылаясь на то, что заключенный уже имел основное образование. Решение Государственного суда обеспечило заключенному право на получение общего среднего образования. [34]

Статистика и исследования 

Исследование департамента статистики в области образования[35] показало, что на многие темы не существует статистики в области образования, а имеющиеся данные не умеют или не хотят использовать и, нет соглашения в отношении того, каким образом двигаться к целям, сформированным на словах. На недостаток анализов и исследований, при оценке влияний и принятии решений, указывает,  как государственный контроль[36], так и рапорт OECD[37] – «Среди приоритетов политики высшего образования равенства нет, для улучшения равенства проявляется мало инициативы. Чтобы оценить масштабность проблемы собирается недостаточно информации и только незначительная часть из средств бюджета выделена на финансовую поддержку, основанную на потребностях».[38]

По оценке Союза студенческих представительств Эстонии, цель поддержки деятельности – это создание равноценных возможностей на обучение всех мотивированных и способных студентов, но нет исследований, которые подтверждали бы социально-экономическую ситуацию студентов и поддерживали бы позицию министерства в отношении учебных пособий, основанных на потребностях учащихся вузов, чтобы покрыть расходы на проживание. [39]

Существенные общественные дискуссии

Случай школьного насилия над несовершеннолетним в спецшколе в Валге обратил повышенное внимание на безопасность школьной среды.[40] Серьезность проблемы подтвердило исследование[41], проведенное Союзом защиты детей. Министерство постоянно напоминает общественности о необходимости сделать школы безопасными. [42] В то же время государство возлагает на самоуправления заказ услуг школьных психологов и социальных педагогов, что может привести к тому, что доступность этой услуги будет зависеть от возможностей. Детский омбудсмен подчеркнул, что «Важно, чтобы ребенок был защищен и обеспечен в любой ситуации в соответствии с возрастными потребностями». Доступность образования может быть ограничена для тех, кто пострадал от школьного насилия. [43]

Тенденции в подотчетный период

Право на образование означает, что каждый имеет право получить наилучшее образование, соответствующее его потребностям и способностям, вне зависимости от места проживания и социально-экономического положения семьи. В сфере образования 2012 год имел огромное значение, поскольку был обновлен закон об университетах и были сделаны шаги по формированию школьной сети. Обеспечение религиозных убеждений через школьное образование набирает обороты из-за беспокойства родителей о том, что государственная программа не способна обеспечить обучение, основанное на принципах формирование ценностей у детей. [44] По этому, многие школы перешли на обучение ценностям в контексте христианского воспитания. В Эстонии действует еврейская школа и все больше внимания обращается на религиозные потребности мусульман. [45] Право на образование связано с качеством обучения. Правительство обещало поднять заработную плату учителям на 11%, но общественность выражает беспокойство по поводу того, с каких именно средств и какими методами выполнят данное решение.

Демонстрации протеста студентов и забастовка учителей указывают на тот факт, что точки зрения заинтересованных сторон не были учтены. Это указывает на узкие места в регуляции, которые можно избежать, если фактически привлечь стороны.



[1] Закон об образовании Эстонской Республики, RT 1992, 12, 192.

[2] Нооркыйв, Р. Петтай, Ю. Региональной уравновешивание образования. Региональное развитие в Эстонии, 2012. Таллинн, Департамент статистики 2012.

[3] Принципы участия в образовании. Доступно в Интернете по адресу: http://primus.archimedes.ee/takistusteta/7.html.  См. также Керикмяэ, T. (2012). From liberalism towards more control: Short-sighted strategy of a State in higher education. International Conference on Curriculum Theory and Practice [От либерализма к более строгому контролю: близорукая государственная стратегия высшего образования. Международная конференция о теории и практике учебных программ]. Таба, Х.110, 7-8 декабря. Каламеэс-Руубель, K. Таллинн: Juura, 2012, 67-68.  Керикмяэ, T (2012). Cost of non-inclusiveness: social stratification and failure of the EU competitive market. Sustainable growth in the European Union – the role of education and training [Цена не участия: специальный социальный статус и провал конкурирующего ранка Евросоюза.], Bruxelles, Jean Monnet Conference/ECSA World conference 13-14 ноября. European Commission, Education and Training, 2012.

[5] См. точку зрения Союза студенческих представительств Эстонии (EÜL). Доступно в Интернете по адресу: http://www.eyl.ee/ap/?p=398.

[6] «Министерство ужесточает порядок использования фонда зарплат учителей» Postimees 14.02.2012. Доступно в Интернете по адресу:

http://www.postimees.ee/739168/ministeerium-karmistab-opetajate-palgaraha-kasutamise-korda/.

[7] „Местные самоуправления против плана, что затраты на опорные услуги в системе образования будут покрываться из их бюджета», ERR 30.06.2012 Доступно в Интернете по адресу: http://uudised.err.ee/index.php?06256318.

[8] Статья 6, 23 Конвенции о правах ребенка; статья 16 Закона о семье; статья 8 Закона о защите детства.

[9] Статья 6, 23 Конвенции о правах ребенка; статья 16 Закона о семье; статья 8 Закона о защите детства.

[10]Тулик, Ю. «Возможность получения прикладного высшего образования в Центре профессионального образования Вырумаа должна продолжиться» Võrumaa teataja. Доступно в Интернете по адресу:

http://vorumaateataja.ee/index.php/ee/mangud/44-arvamus/6252, 22.01.2013.

[11] Департамент статистики. Доступно в Интернете по адресу: http://www.stat.ee.

[12] Закон об университетах, RT I, 30.05.2012, 1.

[13] Ольго, T. Государственный контроль 30.09.2011 № 1-8/11/39 мнение о законопроекте, изменяющего закон об университетах, закон о прикладных высших школах и другие законы.

[14] Добрые традиции законотворчества. Доступно в Интернете по адресу: http://teenusmajandus.ee/hot.

[15] Решение президента Республики № 59 27.02.2012 о не оглашении «Закона об изменении закона об университетах, закона о прикладных высших школах и других законов».

[16] Ляанеметс, Л. Учебные пособия, основанные на потребностях – вы что шутите? 23.10.2012. Доступно в Интернете по адресу:

http://www.delfi.ee/news/paevauudised/arvamus/lauri-laanemets-vajaduspohised-oppetoetused-nalja-teete.d?id=65150994.

[17] Мнение Союза студенческих представительств Эстонии об учебных пособиях. Доступно в Интернете по адресу: http://eyl.ee/?page_id=847.

[18] Предложение канцлера юстиции Рийгикогу № 16: доступность обучения на эстонском языке, 02.07.2012. Доступно в Интернете по адресу: http://oiguskantsler.ee/.

[19] «Рийгикогу будет изменять закон, чтобы обеспечить образование на эстонском языке». Postimees, 13.09.2012. Доступно в Интернете по адресу: http://www.postimees.ee/971068/riigikogu-hakkab-muutma-eestikeelse-hariduse-tagamiseks-seadust/.

[20] Ibid.

[21] Решение Тартуского административного суда 7.03.2012 № 3-11-2982.

[22] Конституция § 37.

[23] Конституция § 14.

[24] Решение Тартуского административного суда 7.03.2012 № 3-11-2982.

[25] Решение Тартуского административного суда 7.03.2012 № 3-11-2982.

[26] Проект стратегии образования в Эстонии 2012-2020. Доступно в Интернете по адресу: http://www.haridusfoorum.ee/images/stories/haridusstrateegia/eesti-haridusstrateegia-2012-2020-projekt.pdf.

[27] Решение Таллиннского административного суда 1.12.2011 № 3-11-1757 «Право на начальное образование связано с государственной учебной программой, принятой Правительством Республики, согласно которой начальное образование преподается также детям в ясельной группе. Согласно конституции все имеют право на образование. Если родитель не желает, он может не отдавать своего ребенка в детсад, но если родитель желает отвести ребенка в детское дошкольное учреждение, то местное самоуправление обязано обеспечить возможность посещать его и получать начальное образование § 10 закона о детский дошкольных учреждениях»

[28] Решение Таллиннского административного суда 1.12.2011 № 3-11-1757.

[29] Решение Таллиннского административного суда 1.12.2011 № 3-11-1757.

[30] Государственная бюджетная тратегия 2013-2016. Доступно в Интернете по адресу: http://www.fin.ee/res.

[31] Оравас, Х. «В суд требовать место в школе?» Новости Дельфи 29.11.2012. Доступно в Интернете по адресу: http://www.delfi.ee/news/paevauudised/arvamus/haldo-oravas-kohtusse-koolikohta-noudma.d?id=65334220.

[32] Решение Таллиннского административного суда 3.02.2012 № 3-11-2703.

[33] «Позиция ответчика безосновательна, как будто не выполнение обязанности, установленной статьей 222 закона о частных учебных заведениях можно оправдать тем, что государство не выделило достаточно бюджетных средств городу Таллинну, положенных по закону о частных учебных заведениях и  закону об основной школе и гимназии, на выполнение так называемых обязанностей государственного характера. Является ли участие в покрытии расходов на деятельность частной школы задачей государства или местного самоуправления в данном случае совершенно не важно. По закону обязанность по участию в покрытии расходов возложена на город или волость. Здесь не имеет место условная обязанность, которую следует выполнять только в случае, если государство выделяет для этого городу денежные средства.

[34] Решение государственного суда 16.10.2012 № 3-3-1-31-12.

[35] «Региональное развитие Эстонии 2012.» Таллинн 2012, Департамент статистики.

[36] Выполнение результативных договоров ВУЗами. Отчет государственного надзора для Рийгикогу. 8.08.2012.

[37] Хуисман, Й., Сантьяго, П., Хегселиус, П., Лемайтре М, Д., Тхорне, В.Thorne. (2007). Тематический обзор образования третьего уровня организации экономического сотрудничества и развития. Эстония, Тарту 2007.

[38] Хуисман, Й., Сантьяго, П., Хегселиус, П., Лемайтре М, Д., Тхорне, В.Thorne. (2007). Тематический обзор образования третьего уровня организации экономического сотрудничества и развития. Эстония, Тарту 2007.

[39] См. точку зрения Эстонского студенческого союза. Доступно в Интернете по адресу: http://www.eyl.ee/ap/?p=398.

[40] Хирв, Л. Новости телерадиовещания 19.10.2012. Доступно в Интернете по адресу: uudised.err.ee/index.php?06263936&com=1.

[41] Новости телерадиовещания, 19.10.2012. Доступно в Интернете по адресу: http://www.postimees.ee/1012782/psuhholoogid-riik-peaks-koole-tugispetsialistide-palkamisel-aitama.

[42] Министерство прекратило служебный надзор в отношении школы Jaanikene. 7.12.2012. Доступно в Интернете по адресу: http://s.ohtuleht.ee/multimedia/images/000297/x-4a3287fc-2c5d-4646-95a6-3ecc6115cfd2.jpg.

[43] Статьи 19, 20, 32, 37 конвенции о защите прав ребенка; § 18, § 28, § 29 конституции; § 10, 14, 15 закона о защите детства. Доступно в Интернете по адресу: lasteombudsman.ee/et/…/lapse-oigused-ja-kohustused.

[44] Парийыги, M. «В Эстонии возрастает интерес к христианским школав». Postimees, 12.10.2012. Доступно в Интернете по адресу: http://arvamus.postimees.ee/1004230/eestis-kasvab-huvi-kristlike-koolide-vastu.

[45] Мусульманские дети в школьной системе Эстонии. Доступно в Интернете по адресу: http://www.teretere.eu/moslemilapsed-eesti-koolisusteemis/.