Закон о публичных собраниях

Свобода собраний – одно из важнейших прав человека, лежащих в основе демократического общества. Она тесно связана с рядом других прав человека – свободой выражения, считающейся основой демократического общества, свободой мысли, совести и религии.[1] Кроме того, свобода собраний, а также свобода выражения во многом служат залогом обеспечения других прав человека, позволяя людям отстаивать свои права и требовать их соблюдения от государства.

В Конституции Эстонской Республики свобода собраний установлена статьей 47: «Все люди имеют право без предварительного раз­решения мирно собираться и проводить собрания»[2]. Аналогич­ные положения содержат Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 11)[3] и Международный пакт о граждан­ских и политических правах (статья 21)[4]. Однако это право не абсолютно – его можно, а при определенных условиях и нужно огра­ничивать. Конституция и, в несколько иной формулировке, конвенция и пакт позволяют ограничивать свободу собраний в уста­новленном законом порядке «в целях обеспечения госу­дарственной безопас­ности, общественного порядка, нравствен­ности, безопасности дорож­ного движения и участников собрания, а также для пресечения распространения инфекционных болезней».

В Эстонии свободу собраний регулирует прежде всего Закон о публичных собраниях, согласно которому публичным является «проводимое на площади, в парке, на дороге, на улице или в другом общественном месте на открытом воздухе собрание, демонстрация, митинг, пикет, религиозное мероприятие, шествие или иная мани­фестация» (статья 2)[5]. Этот закон был принят в 1997 г., и уже тогда его настоятельно требовалось привести в соответствие с современ­ными нормами[6]. На парламентских дебатах по поправкам к Закону о публичных собраниях в 2008 г. председатель правовой комиссии парламента Кен-Марти Вахер даже заявил, что в первоначальном виде закон противоречит конституции[7].

Приведение Закона о публичных собраниях в соответствие
с современными нормами

Сомнения в конституционности прежнего правового регулирования публичных собраний возникали прежде всего в том, что касалось порядка предварительного уведомления. Раньше в большинстве случаев требовалось сообщать о собрании за семь дней, и это вызывало проблемы: манифестации проводятся чаще всего на злободневные темы, где важно среагировать сразу. «[Н]екоторые собрания и манифестации со временем теряют свою актуальность, и с точки зрения демократии важно, чтобы мнение можно было выразить быстрее»[8].

Поправки, вступившие в силу 13 июля 2008 г., установили два разных срока уведомления о публичном собрании, в зависимости от его массовости и характера:

•      О публичном собрании следует уведомить волостное или городское управление, либо уездное управление, либо Правительство Республики (в зависимости от территориаль­ного масштаба мероприятия) не менее чем за 4 дня и не более чем за 3 месяца, если для собрания требуется (ст. 7, ч. 1)

–   реорганизация движения;

–   установка палатки, помоста, трибуны или иной конструк­ции больших размеров;

–   использование звуко- или светоаппаратуры.

•      В остальных случаях следует уведомить полицию о собрании не менее чем за два часа (ст. 7, ч. 2).

В очень ограниченном числе случаев собрания запрещены (Закон о публичных собраниях, ст. 3, ч. 5 и ст. 8, ч. 6, а также Закон о чрезвычайном положении[9], ст. 27, ч. 1). В этом отношении в 2008 году в Законе о публичных собраниях была изменена формулировка 3-го пункта 3-й статьи. В отличие от прежней, теперь публичное собрание запрещено, если оно «направлено на разжигание ненависти, насилия или дискриминации по признакам националь­ности, расы, цвета кожи, пола, языка, происхождения, религиозных убеждений, половой ориентации, политических взглядов либо имущественного или социального положения». Согласно прежней редакции закона, публичное собрание могли запрещать министр внутренних дел или префект, теперь также генеральный директор Департамента полиции и пограничной охраны (Закон о публичных собраниях, ст. 8, ч. 7).

Законодательное регулирование запрета публичных собраний после внесенных поправок стало значительно более гибким. У чиновников больше нет безусловной обязанности запретить собрание, если оно противоречит положениям Закона о публичных собраниях, – им предоставлена известная свобода решений и даже возможность делать организаторам конкретные предложения (ст. 8).

В целом поправки, внесенные в 2008 г. в Закон о публичных собра­ниях, были шагом в положительном направлении. Срок предвари­тельного уведомления о публичном собрании укорочен, что позво­ляет оперативно реагировать на злободневные темы. Положительно и то, что введена бóльшая гибкость в случае, если общественное собрание или уведомление о нем не отвечает закону. Чиновникам дана возможность, приняв в расчет конкретные обстоятельства, решить, запретить ли данное собрание или предложить организа­торам меры, как привести собрание или уведомление о нем в соответствие с законом.

Применение Закона о публичных собраниях

Несмотря общий положительный характер поправок к Закону о публичных собраниях, на практике в нем уже обнаружились и серьезные недостатки. В 2008 и 2009 годах внимание печати привлекли потуги защитников животных протестовать против показа зверей в цирке. Летом, когда по Эстонии путешествовало «Цирковое турне», они перемещались за ним, устраивая демонстрации почти в каждом месте, где проходили выступления[10]. Устав от этих демонстраций, работники «Циркового турне» стали сами регистри­ровать заявку на манифестацию в очередном месте своего выступления, тем самым препятствуя регистрации такой же заявки от защитников животных[11]. Это повторялось как в 2008, так и в 2009 гг. Зарегистрировав демонстрацию, лица, получившие разрешение, не скрывали своей настоящей цели, комментируя эту идею в средствах массовой информации.

Права и свободы человека не являются неограниченными, в том числе и свобода собраний. Большинство их можно и даже нужно ограничивать. Конституция Эстонской Республики требует уважать права и свободы других лиц и считаться с ними (ст. 19, ч. 2). Несколько с иной стороны подходят к этому вопросу международные договоры по правам человека, имеющие обязательную силу для Эстонии: они запрещают использовать права и свободы в ущерб их истинному смыслу[12]. До сих пор это правило применялось лишь в экстремальных ситуациях, когда свободой выражения, собраний или объединений пользуются для возбуждения расовой ненависти или для свержения демократического государственного устройства[13]. На первый взгляд, формулировка Конституции – более широкая. Данный пункт Конституции (ст. 19, ч. 2) обязывает каждого пользоваться своими правами так, чтобы уважать при этом права и свободы других[14]. Если это требование не соблюдается, то государство вправе и обязано на это реагировать.

Эта обязанность государства вытекает из статей 13 и 14 Конституции, дающих каждому право на защиту со стороны госу­дарства и, таким образом, обязывающих государство и местное самоуправление обеспечивать права и свободы каждого. Эти положения обязывают государство (и местное самоуправление) активно «защищать каждого от помех […] со стороны других лиц».[15] Государство должно активно применять требования закона, но при этом толковать нормы закона «в свете основных прав»[16]. закон следует применять не автоматически, а с учетом того, чтобы в конкретных ситуациях применение соответствующей нормы отвечало бы требованию Конституции обеспечивать права и свободы.

В ситуации, когда применение нормы закона ограничит чьи-то права человека, государство должно найти равновесие между интересами сторон[17]. Цель – найти такое решение, которое минимально огра­ничит права всех сторон и максимально послужит цели, на которую направлено конкретное основное право или свобода.

Результатом распри между «Цирковым турне» и защитниками животных стало искажение сути свободы собраний ради прибыли. Связанные с «Цирковым турне» лица, регистрировавшие псевдо­демонстрации, злоупотребили своими правами и свободами. Об этом свидетельствуют их выступления в различных средствах массовой информации[18]. Митинг в защиту растений они зарегистри­ровали не для того, чтобы его проводить, а чтобы воспрепятствовать мероприятию защитников животных. Тем самым они нарушили свою конституционную обязанность уважать права других и считаться с ними (ст. 19, ч. 2).

Возникли ли при таком ходе событий какие-то обязанности у госу­дарства? Согласно Конституции, государству следовало защи­тить свободу собраний для защитников животных (ст. 13 и 14). Узнав о настоящем намерении лиц, связанных с «Цирковым турне», госу­дарство должно было немедленно что-то предпринять. Защит­ники животных могли бы ускорить это, сообщив местному само­управ­лению, что зарегистрированное общественное собрание про­тиво­речит Конституции. Местному же самоуправлению следо­вало, разо­бравшись в интересах конфликтующих групп, принять взвешен­ное решение и действовать исходя из него. Возможным решением могли быть переговоры с организаторами обоих публичных собраний.

Согласно поправкам к Закону о публичных собраниях, вступившим в силу в середине 2008 года, с местного самоуправления снята без­условная обязанность накладывать запрет на собрание, если оно противоречит положениям закона. В представленном парламенту обосновании поправок было подчеркнуто именно смягчение правил с предоставлением чиновникам определенной свободы решений и возможности делать организаторам конкретные предложения (ст. 8). В данном случае местное самоуправление не воспользовалось своей свободой самостоятельно взвесить ситуацию и приняло авто­матическое решение не регистрировать то уведомление о публичном собрании, которое поступило позже. Согласно Конституции, однако, местное самоуправление должно при толковании закона исходить из основных прав лиц, а при столкновении их прав пытаться найти равновесие между интересами сторон так, чтобы обеспечить осуществление прав всех лиц в возможно большем объеме.

Местное самоуправление не выполнило обязанности, возложенной на него Конституцией. В результате те, кто хотели использовать свои права и свободы в указанных ими целях, были лишены этой возможности. А публичное собрание было разрешено провести лицам, никогда не собиравшимся этого делать. Местное само­управ­ление должно было знать о неконституционности этой ситуации (если не в первом случае в 2008 г., то во втором – в 2009 г., когда лица, связанные с «Цирковым турне», повторили свой прием, причем заранее сообщив об этом через средства массовой информации. Следовательно, местное самоуправление нарушило свою конститу­ционную обязанность по защите прав, а у защитников животных, публичное собрание которых отказались регистрировать, появилось право потребовать выполнения этой обязанности.

Заключение

Недавно принятые парламентом поправки существенно упростили проведение публичных собраний, и к тексту закона нет серьезных претензий. Но, как показывает так называемый «инцидент с “Цирковым турне”», по-прежнему случаются проблемы, связанные с применением закона. Необходимо лучше информировать государст­венных и муниципальных служащих о нюансах проведения публич­ных собраний.


[1]                Европейский суд по правам человека, дело “Handyside v. United Kingdom”
(7 December 1976), Paragraph 49.

[2]                Eesti Vabariigi põhiseadus (RT 1992, 26, 349; RT I 2007, 33, 210).

[3]                Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (принята в 1950 г., вступила в силу в 1953 г., вступила в силу в отношении Эстонии в 1996 г.).

[4]                Международный пакт о гражданских и политических правах (принят в 1966 г., вступил в силу в 1976 г., вступил в силу в отношении Эстонии в 1992 г.).

[5]                Avaliku koosoleku seadus (RT I 1997, 30, 472; RT I 2009, 62, 405).

[6]                См. Ken-Marti Vaher, XI Riigikogu stenogramm, III istungjärk, 4.06.2008 kell 14:50.

[7]                См. Ken-Marti Vaher, XI Riigikogu stenogramm, III istungjärk, 4.06.2008 kell 14:50. См. также: Silver Meikari põhjendus eelnõu §4 p 2 muutmiseks. – Eelnõu teine lugemine, 222 SE II, Muudatusettepanekute loetelu politseiseaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõule (04.06.2008), p. 11.

[8]                См. Silver Meikar, XI Riigikogu stenogramm, III istungjärk, 4.06.2008 kell 14:50.

[9]                Hädaolukorra seadus (RT I 2009, 39, 262; RT I 2009, 62, 405).

[10]              См. Merilin Kruuse. Loomakaitsjad korraldavad tsirkusevastaseid meeleavaldusi. – epl.ee, 03.07.08: http://www.epl.ee/artikkel/434428 (05.03.2010); а также Kerttu Kaldoja. Loomaõiguslased jätkavad tsirkusevastaste meeleavaldustega. – epl.ee, 05.07.08: http://maja.epl.ee/artikkel/434602 (05.03.2010); Ott Heinapuu. Loomaõiguslased avaldavad Tallinnas meelt metsloomade kasutamise vastu tsirkuses. – epl.ee, 16.05.09: http://www.epl.ee/artikkel/468722 (05.03.2010).

[11]              См. Kertu Kalmus. Politsei sekkus Hiiumaal toimunud loomaõiguslaste meeleavaldusse. – epl.ee, 25.07.08: http://www.epl.ee/artikkel/436509 (05.03.2010); Kerttu Kaldoja. Tsirkuse Tuur blokeerib loomakaitsjate meeleavaldusi. – epl.ee, 19.09.09: http://www.epl.ee/artikkel/478301 (05.03.2010); Martti Kass. Loomakaitsjaid tõrjuv Viikna hakkas taimekaitsjaks. – Postimees.ee, 21.09.09,
в электронной форме: http://www.postimees.ee/?id=166165 (05.03.2010);
см. также: http://www.suvetuurid.ee/taimedenimel/ (05.03.2010).

[12]              Tarlach McGonagle. ThePotentialforPracticeofanIntangibleIdea. – 13 Media Law and Policy 28, p. 38. См. также, например: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, статья 17; Хартия Европейского союза об основных правах, статья 54; Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 5(1).

[13]              См., например: Европейский суд по правам человека, дело “Norwood v. United Kingdom” (16 November 2004); Европейский суд по правам человека, дело “W.P. and others v. Poland” (2 September 2004); Европейский суд по правам человека, дело “Gustafsson v. Sweden” (25 April 1996).

[14]              Этот пункт Конституции анализировал и Государственный суд: «Использованию любой основной свободы ставит пределы пункт 2 статьи 19 Конституции, согласно которому каждый должен, пользуясь своими правами и свободами и выполняя свои обязанности, уважать и учитывать права и свободы других и соблюдать закон». – Riigikohtu erikogu, 3-2-1-99-97 (1.12.1997).

[15]              См. Taavi Annus. Riigiõigus. – Juura 2006, lk. 223; Rait Maruste. Konstitutsionalism ning põhiõiguste ja -vabaduste kaitse. – Juura 2004, lk. 295.

[16]              Annus (см. примечание 76), lk. 223.

[17]              Annus (см. примечание 76), lk. 235-236. См. также: Eesti Vabariigi põhiseadus, kommenteeritud väljaanne (teine, täiendatud väljaanne). – Juura 2008, lk. 129.

[18]              Kaldoja (см. примечание 72); Kass (см. примечание 72).