Закон о равном обращении

2008-й год для Эстонии ознаменовался изменениями в применении принципов равного обращения. Конституция Эстонской Республики устанавливает равное обращение в статье 12:

«Перед законом все равны. Никто не может быть подвергнут дискри­минации из-за его национальной, расовой принадлежности, цвета кожи, пола, языка, происхождения, вероисповедания, политических или иных убеждений, а также имущественного и социального положения или по другим обстоятельствам. Разжигание националь­ной, расовой, религиозной или политической ненависти, насилия и дискриминации запрещается и карается по закону. Также запрещено и карается по закону разжигание ненависти, насилия и дискрими­нации между слоями общества»[1].

Помимо общего запрета, нужно иметь и более конкретную защиту с уточнением проявлений дискриминации. Такую защиту дает Закон о равном обращении, принятый 11 декабря 2008 г. и вступивший в силу 1 января 2009 г.[2]

Принятие Закона о равном обращении

Закон о равном обращении не был принят парламентом столь же быстро и плавно, как шел процесс его подготовки. Проект закона рассматривался в парламенте несколько раз, прежде чем был принят. Впервые законопроект поступил на заседание правительства 24 сентября 2002 г., но рассмотрение было прекращено во втором чтении[3]. Процедура была возобновлена в парламенте (законо­проект 67 SE) лишь пять лет спустя – 30 мая 2007 года. В пояснительной записке необходимость внесения законопроекта мотивировалась следующим образом:

«28 июня 2006 г. Европейская комиссия (далее – Комиссия) напра­вила Эстонии официальное письмо о введении в законодательство директивы Европейского совета 2000/43/EU от 29 июня 2000 г. (устанавливающей принцип равного обращения независимо от расового или этнического происхождения). 3 января 2007 г. Комиссия направила Эстонии официальное письмо о введении в законо­дательство директивы Совета 2000/78/EU от 27 ноября 2000 г. (устанавливающей общую правовую структуру равного обращения при поступлении на работу и при получении работы по профессии). В официальных письмах Комиссия находит, что Эстония не выполняет обязательств, вытекающих из директив 2000/43/EU и 2000/78/EU. Официальное письмо является первым формальным шагом в процедуре рассмотрения нарушения статьи 226 договора об учреждении Европейского сообщества. Поскольку Европейская комиссия приступила к процедурам рассмотрения нарушений, проект следует рассмотреть по возможности быстрее».

Из этой пояснительной записки явствует, что основной причиной принятия к чтению Закона о равном обращении послужило начатое Европейской комиссией рассмотрение нарушения.

Процедура рассмотрения парламентом законопроекта 67 SE о равном обращении была начата в 2007 г. и длилась почти год: в третье чтение он поступил лишь в мае 2008 г., но из-за отсутствия необходимой поддержки на пленарном заседании был снят с рассмотрения 7 мая 2008 г.[4]

Фракция Эстонской партии реформ, фракция социал-демократи­ческой партии и фракция Союза Isamaa и Res Publica решили 8 мая 2008 г. вновь внести Закон о равном обращении на рассмот­рение без изменений (законопроект 262 SE III). В третьем чтении на пленарном заседании 23 октября 2008 г. он был отвергнут.

6 ноября 2008 г. фракции Эстонской партии реформ, Социал-демо­кратической партии и Союза Isamaa и Res Publica опять внесли законопроект в том же виде. На первом его чтении 19 ноября 2008 г. слово взял член фракции Эстонской партии реформ Вяйно Линде, речь которого еще раз подтвердила, что Закон о равном обращении нужен прежде потому, что этого требует Европейская комиссия:

«На сегодняшний день никак нельзя сказать, что дела у нас в Эстонии обстоят так, что здесь не борются с дискриминацией, что у нас нет соответствующих законодательных положений. Напротив, это у нас записано прямо в конституции Эстонской Республики. Эстонская конституция дает защиту от дискриминации […] Но, как я сказал, с точки зрения Европейской комиссии этого недостаточно, требуют все-таки отдельного закона. Исходя из этого, вам теперь представлен проект закона».

Эту мысль Вяйно Линде повторил в той же речи еще раз:

«Можно вспомнить позапрошлый этап обсуждения здесь, в зале Рийгикогу, законопроекта с тем же содержанием, когда уважаемый коллега Урмас Рейнсалу, выступая от имени фракции Союза Isamaa и Res Publica, сказал, что, по мнению фракции, этот закон, по сути, не нужен. Извините, но точка зрения была, в принципе, именно такова, и он пояснил, что закон этот нужен прежде всего Европейской комис­сии и именно для того, чтобы строить отношения Эстонии в Европей­ском cоюзе. Лично моя точка зрения, в сущности, и сейчас такова».

При такой постановке вопроса о необходимости принятия закона возникает сомнение, понимают ли законодатели, что при опоре на другие законы принцип равного обращения остался бы без внима­ния. Из пояснительных записок ко всем законопроектам о равном обращении можно ясно вычитать, что закон этот нужен для Европейской комиссии и для реноме Эстонии, а не для общества самой страны. Выступая в парламенте 19 ноября 2008 г., Вяйно Линде вновь подтвердил необходимость в Законе о равном обра­щении лишь ради репутации Эстонии:

«Быстрое принятие этого законопроекта будет иметь одно хорошее последствие, а именно: будет остановлено рассмотрение нарушения, начатое Европейской комиссией в отношении Эстонской Республики. Это то, за что мы все должны […] сердцем болеть. Это создаст не очень хорошее мнение о нашей стране».

Законопроект о равном обращении поддержал и канцлер юстиции, но при этом нашел, что проект согласуется скорее с правом Европей­ского союза в этой сфере, нежели с Конституцией Эстонской Республики. Мнение канцлера юстиции парламент проигнорировал. Канцлер юстиции указал и на ряд недостатков в законопроекте: в частности, приведенный в нем перечень признаков дискриминации проблематичен в свете тех обязательств, которые вытекают и из Конституции, и из международных договоров. Канцлер также пред­ложил оставить сферу применения данного закона открытой, чтобы обеспечить защиту во всех областях общественной жизни, и указать исключения из сферы применения. По мнению канцлера юстиции, нецелесообразно порождать разбросанность правовых норм, регули­рующих одну область, по различным правовым актам[5].

11 декабря 2008 года парламент наконец принял Закон о равном обращении 55 голосами за.

Изменения, связанные со вступлением в силу Закона о равном обращении

Вступивший с 1 января 2009 г. в силу Закон о равном обращении привнес ряд изменений и в другие законы – такие, как Закон Эстонской Республики о трудовом договоре, Закон о заработной плате, Закон о публичной службе, Закон о Правительстве Респуб­лики, Закон о разрешении индивидуальных трудовых споров, Закон о должностных наименованиях государственных служащих и шкале должностных окладов, Закон о гендерном равноправии.

Принятие Закона о равном обращении самым непосредственным образом затрагивает Закон о гендерном равноправии и уполномо­ченного по гендерному равноправию. Раздел 4 Закона о равном обращении посвящен уполномоченному по равноправию полов и равному обращению – в частности, устанавливается порядок назна­чения, финансирование, организация работы, сфера компе­тенции и процедура подачи мнения уполномоченного. До вступления в силу Закона о равном обращении Эстония имела уполномоченного по равноправию полов, но теперь он стал «уполномоченным по равноправию полов и равному обращению». Теперь один и тот же уполномоченный следит за соблюдением как Закона о гендерном равноправии, так и Закона о равном обращении (см. Закон о равном обращении, ст. 15, ч. 1)[6]. В пояснительной записке к законопроекту о равном обращении (384 SE) было указано:

«поскольку в Эстонии не имеется массовых нарушений прав чело­века, нецелесообразно создавать ряд органов по соблюдению равно­правия в разных сферах по отдельности. Наилучшим реше­нием будет учредить одного уполномоченного, в чью задачу будет входить защита равноправия в целом (независимо от признака дискри­минации)»[7].

Таким образом, начиная с 1 января 2009 г. Эстония имеет уполно­моченного по равноправию полов и равному обращению (в даль­нейшем – уполномоченный), занимающегося вопросами нерав­ного обращения по признакам пола, национальности, расы, цвета кожи, веры или убеждений, инвалидности или половой ориентации. До               1 января 2009 г. уполномоченный по равноправию полов зани­мался только одной сферой – гендерной дискриминацией; теперь к этому добавилось еще пять сфер.

Составители пояснительной записки к законопроекту о равном обращении предвидели, что вступление закона в силу принесет дополнительные расходы на создание канцелярии уполномоченного и на дополнительные рабочие места и увеличит хозяйственные рас­ходы (предварительная оценка бюджета уполномоченного давала сумму в 4,4 млн. крон). Из бюджета Министерства социальных дел на 2009 г. неясно, выделены ли дополнительные средства на уполно­моченного, хотя это обещали сделать[8]. Судя по ответу Министерс­тва финансов, точка зрения министра такова, что нецелесообразно дополнительно направлять средства из государственного бюджета в сферу, указанные в законопроекте задачи которой уже покрыты из средств других финансируемых из государственного бюджета учреждений или должностных лиц[9].

5 мая 2009 года на заседании парламента по второму чтению законопроекта 317 UA слово взяла Эвелин Сепп, объяснившая, как обстоит дело в Эстонии с равноправием полов и равным обращением:

«[…] Когда мы [члены парламента] в прошлом году объединили сферы равного обращения и равноправия полов, то следовало ожидать заметного увеличения финансовой поддержки независимого уполномоченного, чтобы он мог нанимать себе помощников. Но, несмотря на твердое обещание, положение сейчас в точности наоборот: вместо того чтобы добавить, так сказать, один плюс один, он потерял несколько десятков процентов своего бюджета. Выходит, мы опять сделали что-то только ради названия. В таком виде эта инстанция наверняка неработоспособна»[10].

Если ознакомиться с тем, как финансируется деятельность уполно­моченного, то выясняется, что на необходимость финанси­ровать его смотрят по-разному, и возникает сомнение, может ли он выполнять свои задачи. Поставленная цель – защищать людей от дискри­минации – оказывается не достигнутой, если Эстония не в состоянии предоставить достаточно средств и обеспечить авторитет органу, содействующему равноправию, т. е. уполномоченному, дабы он мог эффективно выполнять свою роль как в информировании, так и в помощи дискриминируемым. Какое внимание в Эстонии уделяют работе уполномоченного и ее финансированию, стало ясно в 2009 году. Именно тогда государство ограничило эффективность работы уполномоченного, сократив его ресурсы. И сделано это было вопреки указанию в законопроекте о равном обращении о том, что ресурсы уполномоченного в связи с расширением его обязанностей нужно увеличить. Если в 2008 г. бюджет уполномоченного составлял 950 000 крон, то в 2009 г. – 923 254 кроны. В канцелярии уполно­моченного работают только два человека – сам уполномоченный и советник, а обещанный в законопроекте дополнительный персонал так и не появился. Наоборот, с мая 2009 г. из-за нехватки бюджетных средств уполномоченный был вынужден работать с неполной нагрузкой (75%).

Сокращение финансирования работы уполномоченного при одно­временном добавлении новых сфер деятельности говорит о том, что в Эстонии эту работу (а тем самым и всю тематику, касающуюся равного обращения) правительство не считает приоритетной.

Общество, напротив, проявило к уполномоченному больше доверия – об этом свидетельствует число обращений к нему. Всего таких обращений в 2009 г. было 161 – почти вдвое больше, чем в 2008 г. Большинство из них касалось гендерного равноправия (77 обра­щений). Обращений по других причинам (национальность, инва­лидность, половая ориентация и др.) было заметно меньше (общим числом 47). Каждая третья жалоба касалась трудовой сферы. Очень часто в запросах к уполномоченному затрагивали принцип равного обращения в широком плане, без конкретизации сферы или признака дискриминации[11].

Поправки к Закону о равном обращении

Вскоре после того как Закон о равном обращении вступил в силу, в парламент поступили предложения о внесении в него поправок. Эти поправки касались распределения обязанности доказывания и выдачи уполномоченным заключений. Законопроект 317 SE поступил в третье чтение 19 февраля 2009 г., был принят парламентом и направлен президенту. Президент, однако, не утвердил его, мотиви­ровав это тем, что поправки были приняты с такими нарушениями процедур, предусмотренных Законом о регламенте и порядке работы Рийгикогу, которые можно считать существенным нарушением как процесса рассмотрения законопроектов, так и Конституции[12]. 11 марта 2009 г. проект поправок был вновь обсужден, и было решено принять его без изменений. Этот законопроект (317 UA) был в конце концов принят и вступил в силу 23 октября 2009 г.[13]

Правовая защита, обеспечиваемая Законом о равном обращении

Исходя из принципа равного обращения, принятие и вступление в силу Закона о равном обращении – положительный шаг для обеспе­чения равноправия. Теперь те, кто подвергнутся дискри­минации по признаку национальности, расы, цвета кожи, веры или убеждений, инвалидности или половой ориентации, могут для защиты своих прав опираться на конкретный действующий в Эстонии закон. Уполно­моченный по равноправию полов и равному обращению Маргит Сарв тоже подтвердила необходимость иметь для этого специальный закон: «Хорошо, если можно рассчитывать на принцип равного обра­щения как на отдельное основное право и обращаться за защитой в случае дискриминации, опираясь на конкретный отдельный закон, потому что в других законах принцип равного обращения может оставаться в тени или связи с ним можно не заметить»[14].

Для разрешения споров по вопросам дискриминации Закон о равном обращении дает основания обращаться в суд или в комиссию по трудовым спорам и требовать возмещения ущерба. Люди могут обращаться также к уполномоченному, который консультирует их, помогает в подаче жалоб о дискриминации и делает заключения о том, могла ли иметь место дискриминация. Можно обращаться и к канцлеру юстиции, который разрешает споры о дискриминации в порядке процедуры примирения: принципы равного обращения и равноправия входят в его сферу[15]. Подробно устанавливает задачи канцлера юстиции и регулирует его деятельность по содействию равноправию и соблюдению принципа равного обращения Закон о канцлере юстиции[16]. К канцлеру юстиции имеет право обратиться каждый, кто сочтет, что его как физическое или частно-правовое юридическое лицо дискриминируют по признаку пола, расы, национальности (этнической принадлежности), цвета кожи, языка, происхождения, веры или религиозных убеждений, политических или других взглядов, имущественного или социального положения, воз­раста, инвалидности, половой ориентации или другим указанным в законе признакам дискриминации (Закон о канцлере юстиции, ст. 19).

В 2008 г. к канцлеру юстиции поступило 52 заявления, связанных с принципом равного обращения[17].

Принципы равного обращения в Законе о трудовом договоре

2009-й год принес с собой радикальные изменения в эстонском трудовом праве. 1 июля 2009 г. вступил в силу новый Закон о трудовом договоре, принятый 17 декабря 2008 г.[18] При его состав­лении были проанализированы пути введения в законо­дательство Эстонии обязательств, вытекающих из законодательства ЕС и из международных договоров. В регулирование отношений между работодателями и работниками был введен принцип равного обращения. Статья 3 Закона о трудовом договоре устанавливает принцип равного обращения следующим образом:

«Работодатель должен обеспечивать работникам защиту от дискри­минации, соблюдать принцип равного обращения и содействовать равноправию согласно Закону о равном обращении и Закону о гендерном равноправии».

Тем самым Закон о трудовом договоре возлагает на работодателя прямую обязанность придерживаться принципа равного обращения. В тексте закона принцип равного обращения и недопущения дискриминации рассмотрен в разных сферах отношений между работодателем и работником. Работодатель обязан не допускать дискриминации уже при переговорах о получении работы. Статья 11 устанавливает, что от желающего получить работу работодатель не может требовать данных, к которым у него нет обоснованного интереса. В пояснительной записке были перечислены сферы, интерес работодателя к которым может привести к дискриминации. Это, например, личные данные работника, политические и рели­гиозные взгляды, вопросы о семейном планировании работника, его любимых занятиях, убеждениях и т.п. Закон устанавливает принципы равного обращения и во многих других контекстах – например, требует недопущения дискриминации между работниками с частичным и полным рабочим днем и между работающими по бессрочному и срочному трудовому договору.

Закон о равном обращении принят и вступил в силу, но это не означает автоматического улучшения защиты от дискриминации. Если люди не знают, в чем состоит их право на равное обращение, то они не умеют его и отстаивать, а представители уязвимых групп вдобавок, из-за отношения к ним общества и правоохранительных органов, не решаются обращаться за правовой защитой[19].

Подводя итог, можно сказать, что равное обращение в Эстонии обеспечено как Конституцией, так и Законом о равном обращении, и что Эстония наконец выполнила обязательство внести в свои законы директивы Европейского cоюза 2000/43/EU и 2000/78/EU. Принятие Закона о равном обращении заполнило значительный пробел в законодательстве Эстонии – это подтвердил и канцлер юстиции[20]. В то же время еще неизвестно, сколь успешно будет этот закон применяться на практике, особенно когда уполномоченному по равноправию полов и равному обращению средства выделяются крайне скупо.



[1]     Eesti Vabariigi põhiseadus (RT 1992, 26, 349; RT I 2007, 33, 210).

[2]     Võrdse kohtlemise seadus (RT I 2008, 56, 315; RT I 2009, 48, 323).

[3]     См. Vabariigi Valitsus, Võrdse kohtlemise seaduse eelnõu seletuskiri (67SE III).

[4]     См. Seletuskiri (примечание 125).

[5]     См. Õiguskantsleri 2008. aasta tegevuse ülevaade. – Tallinn : Õiguskantsler, 2009. В электронной форме: http://www.oiguskantsler.ee/index.php?weeklyID=153&menuID=38 (05.03.2010).

[6]     См. Võrdse kohtlemise seadus (примечание 124), §15. lg 1.

[7]     См. Seletuskiri (примечание 125). Такой же точки зрения придерживается и канцлер юстиции (см. примечание 127).

[8]     Sotsiaalministeeriumi 2009. a. eelarve. – Rahandusministeerium, 2009 [http://www.fin.ee/?id=366]. 19. mai 2009.

[9]     См. Seletuskiri (примечание 125).

[10]   См. XI Riigikogu stenogramm, III istungjärk, 5.05.2009 kell 10:00.

[11]   Информация уполномоченного по гендерному равноправию.

[12]   Vabariigi Presidendi 3. märtsi 2009. a. otsus nr. 440 “«Soolise võrdõiguslikkuse seaduse, võrdse kohtlemise seaduse, Eesti Vabariigi töölepingu seaduse, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse muutmise seaduse» väljakuulutamata jätmine” (RTL, 10.03.2009, 22, 284).

[13]   Soolise võrdõiguslikkuse seaduse ja võrdse kohtlemise seaduse muutmise seadus (RTI 2009, 48, 323).

[14]   См. Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise volinik, “Võrdse kohtlemise põhimõtte rakendamine Eestis”, ettekanne “Sotsiaalfoorumil – õigus võrdsele kohtlemisele Eestis” 30.11.2007. В электронной форме: http://www.svv.ee/index.php?id=478 (5.03.2010).

[15]   Võrdse kohtlemise seadus (см. примечание 124).

[16]   Õiguskantsleri seadus (RT I 1999, 29, 406; RT I 2009, 15, 94).

[17]   См. Õiguskantsleri tegevuse ülevaade (примечание 127).

[18]   Töölepingu seadus (RTI, 2009, 5, 35; RT I 2009, 36, 234).

[19]   См. Seletuskiri (примечание 125).

[20]   См. Õiguskantsleri tegevuse ülevaade (примечание 127).