Право на образование

Политическое и структурное развитие

Закон об образовании Эстонской Республики устанавливает, что государство и местное самоуправление должны обеспечить в Эстонии возможности каждого для исполнения школьной обязанности от начального образования до получения высшего образования,^[1] конституция Эстонской Республики обязывает детей школьного возраста учиться в установленном законом объеме и при этом гарантирует право на получение образования без платы за учебу в общеобразовательных школах государства и местного самоуправления.[2] Определенно, хорошим знаком образовательной системы являются результаты исследования PISA 2012,[3] которые демонстрируют, что уровень основной школы в Эстонии принадлежит к лучшим в мире и находится на абсолютной вершине в Европе, и что результаты улучшились в сравнении с прежними (2006 и 2009) годами. Такие результаты могут, очевидно, сохраняться при мотивированном учительском составе.

После забастовки учителей правительство подняло минимальную зарплату учителей, которая с настоящего года составляет 800€ в месяц.^[4] Реальная статистика в этом вопросе все-таки варьируется и опять на повестке вопросы об обеспечении учителям реального роста зарплат и, при необходимости, и при отстаивании своих прав забастовками.[5] Однако помимо учителей, в обычных школах приходится заниматься и учениками с особыми потребностями, которые нуждаются в помощи социальных педагогов, психологов и др., чтобы справляться с учебой. Вопросы зарплаты вспомогательного персонала оставлены для решения местным самоуправлениям, что ограничивает права учащихся с особыми потребностями и возможности сладить с учебой.

Программа упорядочивания школьной сети вызывает напряжение и неизвестность в отношении будущего в школах, местных самоуправлениях и родителях. Аудит государственного контроля отмечает, что в министерстве образования и науки отсутствует четкое понимание, в каком месте должны располагаться учебные учреждения, также не до конца ясно, как принимаются решения в части формирования государственных гимназий и сколько их вообще должно быть в стране.^[6] Тармо Олго проясняет ситуацию: “Если число учащихся сократилось за десятилетие примерно на треть, то число школ лишь на одну шестую. Дополнительные расходы в области образования обусловлены избыточным числом школ. И излишние школы должны быть укомплектованы учителями и иным необходимым персоналом. Минобр прогнозировал в начале этого тысячелетия, что к 2008 году в Эстонии будет чуть более 9000 учительских ставок. В реальности это число составляет 12 000, то есть почти на четверть больше прогноза”.[7] Нерешительность при формировании школьной сети приносит государству и всем затронутым сторонам ущерб и неясность в отношении будущего, поскольку решения следовало бы принимать уже до упорядочивания школьной сети, в той мере, в какой статистика в этой части была доступна. Много полемики вызвал и новый, 1-бальный проходной уровень государственных экзаменов, который вступает в силу в 2014 году, после которого будет возможность увидеть изменения в общей таблице результатов экзаменов.

Закрытие основных школ в сельских регионах из-за недостатка учащихся приводит к более продолжительной дороге в школу и школьному дню для детей. По закону об основной школе и гимназии, у учеников основной школы не должно уходить на дорогу свыше 60 минут,[8] однако и это является продлением школьного дня почти на два часа в случае, если отсутствуют иные возможности. Таким образом, особенно дети в сельской местности находятся в неравном положении в сравнении с учениками, живущими, к примеру, в Таллинне или Тарту. Во-вторых, региональные изменения в сторону центров притяжения увеличили в определенных регионах число жителей и якобы усиливают необходимость в местах в детских садах и школах. Присоединившиеся к конвенции о правах ребенка ООН страны, в число которых входит и Эстония, договорились в принципе, по которому образование должно быть основой для наиболее полного развития личности, умственных способностей, духовных и физических способностей и формирования ценностей ребенка.[9] Эти принципы поддерживает и закон о защите детей Эстонской Республики, устанавливая и право ребенка на отдых и время для занятий, однако поддерживает ли указанные принципы и имеющая место программа школьной сети, по которой закрываются многие малые школы и путь детей в школу и участие в деятельности по интересам становятся недоступными из-за удаленности.

Целью запущенной начиная с 2013 учебного года реформы образования считается повышение качества высшего образования, снижение неразумного дублирования и оживление сотрудничества между университетами. Вместе с реформой вырастет финансирование университетов со стороны государства, что является предпосылкой для внедрения бесплатного высшего образования. При этом понятно, что выражение “бесплатное высшее образование” не применим напрямую по отношению ко всем молодым людям с амбициями в части высшего образования. Для обеспечения качества высшего образования была создана реформа финансирования университетов, отказались от понятия государственного заказа и перешли на систему пособий на деятельность.[10] При поступлении и для продолжения пребывания в школе применяются определенные критерии, как кумулятивное обучение в полном объеме. Ходатайствовать о стипендии и учебном кредите студент может лишь учась с полной нагрузкой.[11] Результативность оценивается много шире, чем лишь по числу выпускников. По этой части еще рано делать выводы, поскольку результаты в системе образования проявляются лишь спустя годы.

По оценке студентов, закон о стипендиях и далее не учитывает доход студента, хотя большое изменение принятым 19.12.2013 в Рийгикогу законопроектом об изменении закона^[12] исправило несправедливость в системе пособий. По подсчетам министерства образования и науки, это привнесло бы по меньшей мере 1000 дополнительных студентов с правом на получение стипендии, что по словам председателя Союза студенческих объединений Эстонии Йоханна Пеэтре является важным развитием.^[13] При создании учебных пособий для нуждающихся придерживались точки зрения, что ходатайствование и назначение должны быть простыми и быстрыми, опираться на данные декларации о доходах за прошлый год,[14] однако закон все же не распространяется на всех равно, пособия распределяются без оценки уже устаревших данных или всех имеющих отношение к делу доказательств.[15]

С переходом на бесплатную учебы в ВУЗах изменили и выплачиваемые студентам пособия. Все поступившие в университет начиная с 2013 учебного года студенты имеют право получать учебное пособие по нужде в объеме 75-220 евро в зависимости от дохода семьи, что связывает студентов с семьей до 24-летнего возраста. При этом, понятие семьи является очень узким, например, при высчитывании пособия членами семьи студента не считаются новый спутник(-ца) жизни его родителя и его(ее) дети, даже в том случае, если внесенные в регистр народонаселения данные адреса места жительства совпадают.[16]

По прогнозу министерства, учебное пособие по нужде начнет получать оценочно порядка 37% студентов, учащихся с полной нагрузкой,^[17] увы, после первого тура приема ходатайств учебное пособие по нужде было назначено лишь 2264 студентам. В 2013 году примерно 14 000 студентов имели право ходатайствовать об учебном пособии по нужде. Ходатайство представило 3857 студентов и пособие было назначено 2264 студентам, что означает, что 1583 ходатайств не отвечало условиям.[18]

Из изменений законов следовало бы еще упомянуть закон об изменении статьи 22 закона об учебных пособиях и учебном кредите, согласно которому аннулирование учебного кредита, которое прежде применялось к постоянно утратившим трудоспособность людям, теперь применяется и к людям, у которых отсутствует работа,  однако которые ухаживают за ребенком с глубоким недостатком здоровья, даже если волостная или городская управа поддерживает уход за ребенком с недостатком здоровья.[19]  Также был принят новый закон о профессиональных учебных заведениях,[20] вместо устаревшего на сегодняшний день закона, вступившего в силу в 1998 году. Изменения в числе прочего охватывают определение новых типов профессионального обучения и переход с прежних типов профессионального обучения на типы обучения с новыми квалификационными рамками. Примечательны и новшества, на основании которых ученики смогут окончить профессиональное училище и в случае, если учебная программа выполнена лишь частично, при этом профессиональные училища имеют право уменьшать объем учебных программ; также возникла возможность поступать учителем в профессиональное училище и без получения непосредственно педагогического образования и у специалистов с практическими навыками из предпринимательства.

Принцип образования участия

В программе развития системы общего образования Эстонии на 2007-2013 гг. установлена цель, что в образовательных учреждениях на центральном месте должен быть ребенок/ученик.[21] Та же программа развития подтверждает, что одним из базовых оснований функционирования образовательной системы является принцип образования участия, согласно которому следует предпочитать обучение детей с особыми образовательными потребностями[22] в детском саду или школе вблизи дома совместно с другими детьми и, если хоть немного возможно, воздерживаться от направления ребенка в специальное учреждение: “для обеспечения равных возможностей детей с особыми образовательными потребностями и претворения в жизнь образовательной политики вовлечения законодательно созданы возможности для применения различных услуг поддержки (логопедическая помощь, работа над ошибками, индивидуальная учебная программа, классы для детей с трудностями воспитания, домашнее обучение и т. д.)”.[23]

Издание департамента статистики „Laste heaolu“[24] (рус. “Благополучие детей” – прим. пер.) демонстрирует, что почти три четверти из всех детей в возрасте 1,5–3 лет ходят в ясли и почти все в возрасте 4-6 лет – в детский сад. Возможности ясель для детей в возрасте до 3 лет сократились начиная с 2008 года. Главная причина тому – местные самоуправления не могут обеспечить ясельные места для всех желающих. Проблемным вопросом образовательной системы Эстонии являются дети, которые не выполняют школьную обязанность, выпадают из школы до получения основного образования или оставляют образовательную систему после окончания основной школы, не получая специальное образование. По большей части, отстранение от школы не является лишь вопросом лени или малых способностей ребенка, а указывает на сложные проблемы в отношении ребенка и касающихся его систем, в том числе образовательной системы.[25]

В отличие от обычного детского сада, в специальных детских садах в должности специалистов по поддержке лишь специальные педагоги и логопеды, психологов или социальных педагогов там нет. В сравнении с временем пятилетней давности, число работающих в специальных детских садах специалистов по поддержке сократилось.[26] То обстоятельство, что в обычных детских садах их число, напротив, возросло, подтверждает, что в начальном образовании Эстонии соблюдаются принципы образования вовлечения.[27]

Программа развития общеобразовательной системы на 2007-2013 гг. подчеркивает, что дальнейшее применение принципов образования участия совместно с обеспечением доступности консультирования и услуг специалистов по поддержке и подходящей учебной среды для учеников с особыми образовательными потребностями является крайне важным.[28] Для улучшения доступности помощи специалистов по поддержке школы в сотрудничестве с местным самоуправлением наняли работников с необходимой специальной подготовкой. В последние пять лет их численность в школах Эстонии несколько выросла. Дети, чья школа не находится близко к месту жительства, могут по ходатайству родителей и при наличии мест жить в ученическом доме школы. В прошлом учебном году ученический дом был в Эстонии при 28 государственных школах, 6 частных школах и 46 школах местного самоуправления. В ученических домах были места примерно на 2500 детей. Большинство мест находилось при основных школах, находящихся в собственности государства. Из учащихся в основной школе детей, возможность обучения в школе с ученическим домом предлагается прежде всего детям с особыми потребностями и детям из семей с социально-экономическими проблемами и трудностями с проживанием. В управляемых местным самоуправлением школах есть примерно 700 мест и этот показатель в последние пять лет не сильно изменился. В основном, создание мест в ученических домах ограничивают финансовые возможности местных самоуправлений. В ученических домах при создаваемых в ходе текущей реформы образования государственных гимназиях есть почти 300 мест.[29]

Хороший опыт

Вклад в вовлечение учеников и изменение школьной жизни в более интересную сторону внес и представленный в середине года комплект курсов по выбору в гимназии, согласно которому, новая учебная программа гимназии содержит новые любопытные учебные предметы. Эти интердисциплинарные материалы были созданы как дополнение к традиционной тематике с целью развивать знания учащихся именно на реальном направлении, применяя средства инфотехнологии.[30] Предметные материалы доступны преимущественно в знакомой университетам среде Moodle.[31]

Важным фактором при вовлечении учеников является их собственная мотивированность и инициатива. В качестве хорошего примера можно упомянуть молодежное объединение “Открытая республика”, одной из целей которого является улучшение качества образования и учебной среды и повышение мотивации к учебе. В объединение входит свыше 1500 человек в возрасте 16-26 лет, из них свыше половины говорят на русском языке.[32]

Более важным становится диалог между учреждениями различного образовательного уровня. В 2013 году Фонд открытой Эстонии объявил достойной Премии согласия инициативу „Tagasi kooli“ (рус. “Назад в школу” – прим. пер.), которая стала круглогодичным предприятием в области гражданского образования. “Назад в школу” расширяет границы традиционной учебной работы и сближает через непосредственный опыт общество и школу.[33] Еще одной возможностью для того, чтобы прежняя дискуссия стала функционировать лучше, является начавшийся в 2013 г. проект Института  права ТТУ, поддержанный Европейской Комиссией, цель которого – повышение осведомленности о Европейском Союзе на уровне гимназии, используя для этого академические ресурсы школы.[34]

Отчет о развитии человеческого потенциала Эстонии за 2013/2014 гг. подчеркивает обусловленную старением населения философию учебы в течение всей жизни, то есть участия в образовании буквально от люльки до гроба, которое рассматривается от получения начального образования до участия совершеннолетних в образовании.^[35] Хотя вес женщин среди получивших высшее образование выше, чем среди мужчин, явствует, что при рассмотрении рабочих мест с высоким окладом ситуация противоположна. Соответствие образования нуждам экономики опровергает распространяющееся в публичных дискуссиях убеждение, что молодежь у нас учится на неверных специальностях. Европейская Комиссия подчеркивает, что люди работают ниже уровня своих выученных навыков и знаний, показатель выполняющих не соответствующую образовательной квалификации работу является одним из наиболее высоких в союзе, доходя значительно выше среднего уровня в 20%. Из исследований следует, что несмотря на очень хорошие результаты учащихся в международном сравнении, важным недостатком является слишком большая зависимость образования от государственного финансирования и слабый уровень и связь профессионального обучения с рынком труда, а также низкий уровень зарплат учителей.[36]

Институт прав человека претворяет в жизнь проект “Права человека в образовательной системе”. Цель проекта – вносить вклад в систематические позитивные изменения в образовании в области прав человека в Эстонии как в формальном, так и в неформальном образовательном секторе; развитие сети дружелюбных к правам человека школ и предложение тематических тренингов и новых актуальных учебных материалов для принадлежащих к той же общине гражданских объединений. При проведении проекта 12 школ Эстонии станут членами сети “Школ, уважающих права человека”, где продвигаются права человека, принимая во внимание многообразную реальность прав человека. Также, будет переведен и принят к использованию справочник Совета Европы „Compass“ для обучения молодежи правам человека.[37]

Право на образование помимо доступа означает и право на хорошее образование, которое отвечает требованиям рынка труда. При этом следует рассматривать как возможности уровневого и дополнительного обучения, так и возможности переобучения. Несомненно, на люди с более высоким уровнем образования находятся в лучшем положении на рынке труда,[38] однако необходимость в хороших квалифицированных рабочих предполагает вклад со стороны государства в ощутимое улучшение профессионального образования.

Статистика

По уровню знаний детей, даваемой в школе Эстонии образование является конкурентоспособным в международном плане. Это подтверждают хорошие результаты в международных сравнительных исследованиях. По данным инициированного ОЭСР опубликованного в октябре исследования PIAAC[39], навыки эстонцев выше среднего – по функциональному навыку чтения жители Эстонии в возрасте 16-65 лет расположились на 7-й строчке из 24 изученных стран, по математической грамотности мы занимали 11-ю строчку рейтинга и навык решения проблем дал эстонцам 16-е место в рейтинге. Опубликованное же в декабре исследование PISA 2012[40] сдвигает уровень наших 15-летних учеников основной школы в число лучших в мире, при этом в Европе находимся на абсолютной вершине. В реальных науках Эстония делит 1-2-е место с северным соседом Финляндией. Из всех отмеченных в тесте в сравнении 65 стран, молодежь Эстонии заняла в реальных науках 4-7-е место совместно с Финляндией, Японией и Кореей. В чтении и математике Эстонию оценивают достойной 11-го места в мире, что на уровне Европы означает 3–6-е место.

При этом, с точки зрения детей ситуация вовсе не такая безоблачная. Из исследования Института развития здоровья выясняется, что многие посещающие школу дети испытывают стресс и перегружены,[41] а также склонны к употреблению одурманивающих веществ,[42] серьезной проблемой по мнению школьников Эстонии является школьное притеснение и насилие, обусловленные иерархичной, многослойной и различающейся школьной средой.[43] Делая выводы об эстонской школе на основании результатов международных исследований следует быть осторожным, поскольку результаты зачастую охватывают довольно узкую возрастную группу и не представляют мнения всех школьников. С мальчиками и учениками в более негативном социально-экономическом положении в школе Эстонии обращаются иначе, нежели с девочками и с учениками в более позитивном социально-экономическом положении. Также, это демонстрирует, что выставленная эстонским учителем оценка не измеряет лишь знания ребенка, но и поведение, убеждения и привычки ребенка через призму учителя.[44]

Помимо различий в обращении с мальчиками и девочками в школе Эстонии и, в результате этого, возникающего уже на уровне основного образования гендерного расслоения,[45] исследования PISA как 2006, так и 2009 годов обращают внимание на различия в школьной жизни и ощущении школ учениками школ с эстонским и русским языком обучения, а также жителей сельской местности и горожан, по которым ученики школ с русским языком обучения и сельских школ находятся в худшем положении, нежели другие.[46] Право ребенка на образование и благополучие ребенка в школе не означает лишь право на место в классном помещении и за партой. Его можно обеспечить лишь тогда, когда в то же время обеспечены многие другие основные права детей, уважают достоинство ребенка, терпимо относятся к различиям учеников и т. д.

Судебные решения

Судебные решения прошлого года показывают продолжающуюся тенденцию с проблемами при финансировании частных школ Таллинна. “В то время, когда частные школы должны вести судебные сражения с городской управой Таллинна в части предусмотренных для них законом пособий, Таллинн, и глазом не моргнув, дал 30000 евро целевому учреждению, в части целевой деятельности которого отсутствует любая ясность,” – сказала уездная старейшина Юлле Раясалу,[47] поясняя инициирование официального надзора за подоплекой финансирования действующего без лицензии Русского лицея.

Для того, чтобы получить пособия, частные школы вынуждены обращаться в суд. Например, школа Рокка-аль-Маре подала на город Таллинн в суд с целью взыскания с города 35259 евро для покрытия расходов школы на деятельность за ноябрь 2012 г.[48] Постановлением суда производство было завершено, не принимая жалобу в производство, поскольку город Таллинн выделил предусмотренную сумму. Такая же тенденция касается и получения места в детском саду,[49] где производство закончили по той причине, что представленная жалобщиком проблема нашла решение. По заверениям волостной управы Юленурме, выделение места в детском саду не было связано с тем, что жалобщик обратился в суд.

Касающееся качества образования судебное решение было принято в отношении ВУЗа Евроакадемия, где оценочный совет Агентства качества высшего образования Эстонии (EKKA) представил министру образования и науки предложение не давать ВУЗу Евроакадемия права проводить учебу в аспирантуре (в представленной учебной программе) группе учебных программ по сбережению окружающей среды и выдавать соответствующие академические степени и дипломы, поскольку не были выполнены исходящие из стандартов высшего образования требования к качеству.[50] Суд принял точку зрения, что решение министра образования по завершению проведения учебы был закономерным и обоснованным.

Для обеспечения равного доступа к высшему образованию университеты могут устанавливать различные критерии к приему. Например, установление предельных границ для периода поступления нашло решение Европейской конвенции о правах человека и основных свободах.[51] Жалобщиков не приняли на учебу из-за составленного на основании результатов экзамена рейтинга, поскольку в университетах Италии действует принцип numerus clausus. Жалобщики нашли, что организация приема в университеты не обеспечивает их право на образование. Ограничение сочили легитимным и пропорциональным и при его установлении не было обнаружено нарушений. Также нашли, что принцип numerus clausus соответствует общественному интересу обеспечивать трудовую занятость окончивших университет. Увеличение числа окончивших университет привело бы к давлению на общественные средства для содержания безработных лиц с высшим образованием. При принятии судебного решения один из судей остался при ином мнении, поскольку не счел решение пропорциональным – “Numerus clausus не является пропорциональным ограничением доступа к университетскому образованию, потому что для граждан страны-члена Европейского Союза открыт рынок труда всего объединения. Поэтому не обоснованно исходить лишь из нужд рынка труда Италии”.

Установка предельных границ в ВУЗах как на бесплатные, так и на платные учебные места является проблематичной и в сегодняшней Эстонии. Понятно формирование предельных границ финансируемых государством учебных мест в диалоге между учебным заведением и министерством образования и науки. В случае платных и иноязычных учебных программ остается непонятным основание для установления этих ограничений Эстонией, считающей интернационализацию высшего образования важной.

Рекомендации

• Внести ясность в критерии оплаты учителей и вспомогательного персонала школ.
• Вовлечение родителей и групп интересов в процесс формирования школьной сети и ограничение компетенции принятия решений местным самоуправлением и государством.
• Дополнительный анализ проблематики учебных пособий и учебного кредита.
• Соблюдение четких правил в профессиональных учебных заведениях при исполнении учебной программы.
• Дополнение механизма обеспечения интересов детей с особыми потребностями.
• Приоритизация принципа образования участия при принятии решений в области политики образования.