Права беженцев и ходатайствующих об убежище

Многие люди меняют свое местожительства, чтобы отправиться жить к своему супругу, или же большое изменение обусловлено экономическими причинами и принятием лучшего места работы. Все же есть люди, которые не имеют выбора, покидая свою страну происхождения, а вынуждены оттуда уехать, дабы обеспечить жизнь и/или здоровье себя и, зачастую, и своей семьи. Беженцы нуждаются в особой защите именно потому, что они не выбрали себе свою судьбу. Началом политики Эстонии в отношении беженцев можно считать 1997 год. В том году как был принят первый закон в области права беженцев – «закон о беженцах»,[1] так и присоединились к конвенции о состоянии беженцев и протоколу 1967 года о состоянии беженцев.[2] В настоящий момент закон о беженцах не действителен, поскольку его заменил закон о предоставлении иностранцу международной защиты, принятый в 2005 году.[3] Таким образом, можно сказать, эстонское право в области беженцев в сравнении с другими областями права еще в пеленках, и поэтому естественно, что есть куда развиваться. Хоть право в области беженцев и включено во внутригосударственные правовые акты, государство должно считаться и применять также международные правовые акты, с которыми оно связано.

Наибольшим развитием в данной области за 2013 год неоспоримо следует назвать вступление в силу 1 октября 2013 закона об изменениях в законе о предоставлении иностранцу международной защиты и связанных с ним законах. На уровне Европейского Союза можно упомянуть, что в 2013 году приняли последние части единой европейской системы убежища (CEAS), некоторые из которых применяются с начала 2014 года, но большую часть следует принять в национальное право к июню 2015 года.

В 2013 году представили 97 ходатайств об убежище, что на 20 больше, чем в прошлый год.[4] Число ходатайств об убежище в Эстонии год от года росло, однако, число лиц, получивших международную защиту, и вовсе сократилось. Если в 2012 году удовлетворили 13 ходатайств из 77 (статус беженца получили 8 и дополнительную защиту получили 5 человек), то в 2013 году удовлетворили лишь 7 ходатайств.[5] В 2013 году вид на жительство на основании воссоединения семьи был выдан трем лицам, в 2012 же году десяти.[6] Больше всего ходатайств было представлено гражданами Вьетнама – 26 ходатайств.[7]

Политическое и структурное развитие

12 марта 2013 года советники канцлера права провели контрольный визит в центре содержания Департамента полиции и погранохраны. Исходя из данного визита, канцлер права передал 3 июня 2013 года рекомендации для исполнения Департаменту полиции и безопасности и 8 января 2014 года канцлер права опубликовал меморандум,[8] составленный в результате дополнительного визита от 29 ноября 2013 года. В меморандуме говорится, что после первого контрольного визита практика применения наручников была значительно изменена (при сопровождении, т. е., например, при посещениях дантиста наручники использовались редко), однако, обоснования использования наручников по-прежнему были обтекаемыми и не связанными с фактическими обстоятельствами, характеризующими задержание. Канцлер права также то обстоятельство, что при питании следовало бы больше принимать во внимание культурные особенности, в особенности, учитывая то фактическое обстоятельство, что депортационный центр переделан под центр содержания иностранцев и принятие во внимание данных особенностей становится все более актуальным. Особое внимание канцлер права уделил проблемам, связанным с психологическим консультированием – лицам, которые не владели эстонским, русским или английским языками, не был обеспечен доступ к психологическому консультированию. Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (CPT) обратил внимание на то, что находящиеся в таких учреждениях заключения лица в особенности находятся в уязвимом положении, поскольку на их психическое здоровье мог негативно повлиять имевший место в прошлом травматический опыт. Также, они пребывают в неведении в части своего будущего и продолжительности содержания и находятся за пределами привычной личной или культурной среды. Все эти обстоятельства могут обусловить ухудшение психического здоровья лица и способствовать возникновению депрессии, тревоги и посттравматического стресса или ухудшению соответствующих симптомов.[9] Поскольку ходатайствующие об убежище в основной массе стали жертвами притеснения и недостойного обращения, они находятся в крайне уязвимом положении в центре содержания, где их психологическими проблемами не занимаются в должной мере, более того, заключение с большой вероятностью может усугубить их проблемы. Также, канцлер права отметил Департамент полиции и погранохраны за шаги по улучшению многообразия возможностей проведения досуга лицами, содержащимися в центрах содержания (спорт, изучение языка, рукоделие).

Исходя из закона, министерство социальных дел или его учреждение должно организовать переселение получателя международной защиты в местное самоуправление в течение четырех месяцев, начиная с момента выдачи вида на жительство. Если прежде связанные с беженцами гражданские объединения обращали внимание на заметные глазу проблемы при получении местожительства, то нынешняя практика демонстрирует, что центр размещения организует переселение получателя международной защиты в местное самоуправление в предусмотренный законом срок.

В качестве позитивного развития следует упомянуть и то, что центр размещения ходатайствующих об убежище в январе 2014 года переехал из Яамакюла в волости Иллука в деревню Ааверре Вао волости Вяйке-Маарья Ляэне-Вируского уезда, где доступ к этим необходимым услугам ощутимо лучше.

Законодательное развитие

Одним из наибольших шагов вперед 2013 года было вступление в силу 1 октября 2013 года закона об изменениях в законе о предоставлении иностранцу международной защиты и связанных с ним законах.

Прежде задержание ходатайствующих об убежище устанавливалось частью 1 статьи 33 закона о предоставлении иностранцу международной защиты: “Соискатель, который представил ходатайство о предоставлении убежища, во время нахождения в центре высылки, тюрьме или арестантском доме, или в ходе приведения в исполнение процедуры высылки, не помещается в центр первичного приема, а он находится до окончания производства о предоставлении убежища в центре высылки, тюрьме или арестантском доме. Если иностранец, который представил ходатайство о предоставлении убежища, во время нахождения в центре высылки, тюрьме или арестантском доме, освобождается от несения наказания в тюрьме или арестантском доме, то он направляется в центр приема”. Данное положение было сформулировано императивно и на практике означало, что если лицо ходатайствовало об убежище в депортационном центре (нынешнем центре содержания), то оно должно было пребывать там до окончания процедуры. Если его не признавали беженцем и ему не выделяли дополнительную защиту, то лицо должно было находиться в депортационном центре и на протяжении судебного производства.

В измененном законе основания для задержания ходатайствующих об убежище устанавливает статья 36¹. Согласно части один статьи 36 закона о предоставлении иностранцу международной защиты¹, ходатайствующее об убежище лицо можно задержать, если не представляется возможным эффективно применить установленные в законе о предоставлении иностранцу международной защиты меры по надзору. При этом, задержание должно быть согласованным с принципом пропорциональности и в каждом отдельном случае задержания необходимо считаться с важными обстоятельствами, связанными с ходатайствующем об убежище. В пояснительной записке второго чтения законопроекта закона об изменениях в законе о предоставлении иностранцу международной защиты и связанных с ним законах (354 SE II) относительно применения статьи 36 закона о предоставлении иностранцу международной защиты¹ поясняется, что задержание возможно лишь при наличии крайне строго установленного основания, если невозможно эффективно применять меры по надзору, также, при задержании необходимо оценивать его цель, необходимость и умеренность, при оценивании каждого частного случая следует принимать во внимание связанные с конкретным ходатайствующим об убежище важные обстоятельства (напр. уязвимость) и задержание должно быть неизбежно необходимым – т. е. чтобы было невозможно обеспечить производство по убежищу иным образом. Таким образом, задержание действительно должно быть последней мерой для обеспечения производства по убежищу.

Несовершеннолетние беженцы без сопровождающего, учитывая их психической и, зачастую, физическое состояние, являются хорошей мишенью для торговцев людьми. Исходя из статей 34 до 37 конвенции о правах ребенка, страны-участницы обязаны защищать ребенка от всевозможных форм эксплуатации (в том числе и сексуальная эксплуатация) и использования, наносящих ущерб благополучию ребенка, и страны обязаны принимать меры во избежание этого. Эстонское государство разрешило данную ситуацию таким образом, что несовершеннолетние без сопровождающего помещаются в приюты или детские дома.

Судебная практика

Поскольку до 1997 года связанная с беженцами и ходатайствующими об убежище сфера юридически не регулировалась в Эстонии и на протяжении лет об убежище в Эстонии ходатайствовали менее чем 500 раз (начиная с 1997 года), то связанной с производством по убежищу судебной практики недостаточно.

Исходя из того, что 1 октября 2013 года вступила в силу поправка к закону в связи с задержанием ходатайствующих об убежище, то в этой сфере уже есть и судебная практика. К сожалению, судебная практика все же различна и правовая определенность не обеспечена. Беженцы, покидание которыми страны зачастую означает бегство, редко могут соблюдать действующие в принимающей стране правомерные требования въезда (наличие визы/ паспорта).

Здесь следует упомянуть, что судебная практика Таллиннского административного суда и Тартуского административного суда и оценивание неизбежной необходимости определения ходатайствующего об убежище в центр задержания различаются.

Исходя из судебной практики Таллиннского административного суда^[10], для заключения ходатайствующего об убежище в центр заключения должны быть выполнены следующие предпосылки:

1)    невозможно эффективно применять меры по надзору, установленные в законе о предоставлении иностранцу международной защиты;

2)    задержание должно согласовываться с принципом пропорциональности;

3)    в каждом отдельном случае задержания необходимо считаться с важными обстоятельствами, связанными с ходатайствующем об убежище;

4)    задержание неизбежно необходимо.

В дополнение к учеты этих четырех пунктов при определении ходатайствующих об убежище в центр задержания, суд нашел, что следует считаться и с культурным происхождением лица и обстоятельствами приезда в Эстонию (напр. гражданская война в Сирии).

Большинство ходатайствующих об убежище, кого определяют в центр задержания на основании решения Тартуского административного суда, попало в Эстонию при незаконном пересечении границы. Из судебной практики Тартуского административного суда видно, что при определении лиц в центр задержания большим весом обладает их метод попадания в страну, хотя статья 26 конвенции 1951 года, которая содержит клаузулу ненаказуемости, даже прибытие в страну без разрешения не дает стране автоматически права задержать лицо на основании международных актов, рассматривающих беженцев. Тартуский административный суд неоднократно утверждал при оценке определения в центр задержания, что: поскольку лицо прибыло в Эстонскую Республику незаконно, то может иметь место опасность его бегства и нельзя исключать и то, что ходатайство об убежище представлено во избежание депортации. “часть 1 статьи 31 конвенции 1951 года устанавливает, что: “Если лицо прибыло в страну прямо с территории, где его жизнь или свобода была в опасности /—/, страна-участница не применяет наказание за незаконное прибытие в страну или пребывание там, если беженец незамедлительно сообщит о себе учреждениям и обоснует прибытие в страну и пребывание там без разрешения”. И судебная практика поддерживала вышеприведенное, например, в решении Соединенного королевства R vs. Uxbridge Magistrates Court and Another, Ex parte Adimi суд отметил, что предлагаемая в части 1 статьи 31 конвенции 1951 года защита применяется как в отношении беженцев, так и в отношении ходатайствующих об убежище и тех, которые используют поддельные документы или попадают в страну тайком.[11] Исходя из вышеприведенного явствует, что на заседании по определению в центр задержания следует оценивать, не возможно ли эффективно применить меры по надзору при определении в центр задержания, является ли задержание неизбежно необходимым, соблюдался ли принцип пропорциональности, и принимать в расчет важные обстоятельства, связанные с ходатайствующим об убежище. При этом следует упомянуть, что не пропорционально определять лицо, имеющее подтверждающие личность документы, которые, несомненно, не являются подделкой, в центр задержания по причине определения личности лица.

Публичная дискуссия и тренды

Крупнейшие публичные дискуссии в 2013 году возникли в связи с проведенным Эстонским центром по правам человека  проектом «Повышение осведомленности в обществе Эстонии в отношении вынужденной международной миграции». С февраля по май для студентов Таллиннского технического университета, Тартуского университета и Таллиннского университета проходил курс «Международная вынужденная миграция», в котором приняло участие свыше ста студентов. С января по июнь в online-среде Postimees проходили дебаты на тему вынужденной миграции. Также, в марте 2014 года в Эстонии прошла первая крупная кампания, повышающая осведомленность о беженцах «Открытка от беженца», достигшая шесть миллионов контактов. В международный день беженцев, 20 июня, в рамках проекта вышло посвященное темам вынужденной миграции приложение к Postimees. В конце года Эстонский центр по правам человека и «Помощь беженцам» провели посвященное дню прав человека благотворительное международное мероприятие, в рамках которого собирали деньги для открытия центра интеграции для беженцев.

В июне Эстонский центр по правам человека инициировал дискуссию в СМИ о мониторинге границы на основании намеков о том, что один гражданин Сирии был направлен с границы обратно со стороны эстонских пограничников, кульминацией чего стал единый пресс-релиз трех организаций, занимающихся беженцами (Центр Йоханнеса Михкельсона, Эстонский центр по правам человека и “Помощь беженцам”). Также, надобность мониторинга границы на международном уровне министерству внутренних дел подчеркивали как Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (UNHCR), так и Европейский совет по беженцам и изгнанникам (ECRE). Мониторинг границы поспособствовал бы и тому, чтобы с нелегально пересекающими границу беженцами не обходились как с преступниками, и чтобы деятельность на пограничных пунктах стала бы более прозрачной. Агентство беженцев ООН неоднократно подчеркивало, что с беженцами нельзя обходиться как с преступниками и их нелегальное пересечение границы нельзя наказывать, потому что, зачастую, у них нет законной возможности для прибытия в страну. В ходе мониторинга границы можно было бы обеспечить то, что право человека беженцев – право ходатайствовать об убежище – было бы обеспечено. Мониторинг границы помог бы сократить нынешнюю практику, где ходатайствующих об убежище с российской визой могут передать России, где их права не обязательно защищены. Также, интересен тот факт, что в Латвии, где происходит независимый мониторинг границы, в 2012 году зарегистрировали почти в три раза больше ходатайств об убежище, чем в Эстонии.[12]

Изменение центра размещения ходатайствующих об убежище в январе 2014 года упростило общение с ними и обеспечило лучший доступ к необходимым им услугам. Предусмотренные для ходатайствующих об убежище (в особенности для ходатайствующих об убежище с ограниченными возможностями) условия приема и услуги были лучше, чем в прошлом году, но есть области, где следовало бы изменять законодательство или лучше применять существующее.

9 декабря 2013 в зимнем саду национальной оперы “Эстония” благотворительным мероприятием “В поддержку беженцев” отмечался день прав человека. Мероприятие организовало НКО “Помощь беженцам”, присутствовало почти 150 человек и собрали почти 6000 евро на ремонт и начало деятельности центра интеграции. Продолжилась и адвокационная деятельность – организовали круглый стол организаций беженцев и встречались с министерствами (с министерством внутренних дел, с министерством социальных дел) и с другими департаментами (с АО Hoolekandeteenused, с Целевым учреждением интеграции и миграции «Наши люди»). Внимания удостоилась и тема права беженцев на работу, о которой Ээро Яансон написал и анализ.[13] Продолжилось юридическое консультирование и представление ходатайствующих об убежище со стороны Эстонского центра по правам человека и предложение им опорных услуг Центром Йоханнеса Михкельсона, который обучил в 2013 году новые опорные лица.

По-прежнему остается проблематичной интеграция беженцев в общество. Часто беженцев путают с мигрантами, что, в свою очередь, указывает на незнание общества или нежелание быть осведомленными.

Рекомендации

–       Эстонская Республика могла бы позволить мониторинг границы, чтобы зафиксировать текущее положение с беженцами на границах.

–       Составить информационный материал для получателя международной защиты о его правах и обязанностях вместе с необходимыми контактными данными на наиболее популярных среди ходатайствующих об убежище языках.

–       Построить приличную систему, которая помогла бы беженцам интегрироваться в общество.

–       Продолжать информационную кампанию о беженцах, повышая таким образом осведомленность общества.

–       Не определять ходатайствующих об убежище в центр задержания при предпосылке, что лицо убежит, поскольку оно нелегально прибыло в страну.