Ситуация лиц, ходатайствующие о предоставлении убежища и получивших международную защиту

Понятия:

Лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища (asylum seeker) – это иностранец, который подал ходатайство о предоставлении убежища, в отношении которого не вынесено решение Департаментом полиции и пограничной охраны. ^[1]

Беженец (refugee) – это иностранец, который в силу обоснованых опасений преследования по признаку расовой или национальной принадлежности вероисповедения, политических убеждений или принадлежности к определенной социальной группе, пребывает за пределами страны его происхождения и не может или из опасений не желает получать защиту от указанного государства и в отношении которого отсутствуют обстоятельства, исключающие его признание беженцем. [2] Беженцам в Эстонии предоставляет вид на жительство со сроком на три года.

Получатель дополнительной защиты (recipient of subsidary protection) – это иностранец, который не квалифицирован в качестве беженца, с которым не связано обстоятельство, исключающее предоставление ему дополнительной защиты, и в отношении которого имеется основание полагать, что его возвращение или высылка из Эстонии в государство происхождения может повлечь для него в указанном государстве серьезную опасность, в том числе:

1) применение или приведение в исполнение в отношении него смертной казни, или

2) подвержение пыткам или применение в отношении него бесчеловечных или унижающих человеческое достоинство видов обращения или наказания, или

3) угрозу конкретно его жизни или жизни гражданских лиц вообще либо применение насилия в отношении него или гражданских лиц в ситуации международного или внутригосударственнего вооруженного конфликта.^[3] Получателю дополнительной защиты в Эстонии выдается вид на жительство со сроком один год.

Лицо, получившее международную защиту (beneficiary of international protection) общее наименование, включает беженца и лицо, получившее дополнительную защиту. Если нет отдельного уточнения, то настоящая глава использует понятие «беженец» как синоним лицу, получившего международную защиту.

Эстония предоставляет международную защиту начиная с 1997 года, когда она присоединилась с Конвенцией ООН о статусе беженца (1951) и протоколом о статусе беженца (1967).[4] С 1997 по 2012 было подано 349 ходатайств о предоставлении убежища в Эстонии и международную защиту предоставили 83 лицам (это число включает воссоединение семей). Если в 2010 году в Эстонии было подано 30 ходатайств и в 2011 году 66 ходатайств, то в 2012 году было подано (до сих пор наибольшее число) 77 ходатайств о предоставлении убежища, из которых были удовлетворены 13 (статус беженца получили 8 человек и статус дополнительной защиты 5 человек). Дополнительно к этому, в 2012 году вид на жительство получили 10 человек через воссоединение семьи.[5]

Статистика указывает на то, что количество ходатайств о предоставлении убежища с каждым годом возрастает. Это значит, что число лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища и лиц, получивших международную защиту (как в Иллукаском Центре приема ходатайствующих о предоставлении убежища, так и по все Эстонии) постоянно возрастает. Одновременно с этим, в 2012 году продолжается ситуация, при которой основную часть опорных услуг для лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища и лиц, получивших международную защиту, предоставляются через деятельность разных некоммерческих организаций.

В 2012 году был готов отчет Таллиннского представительства Международной организации миграции (МОМ) в котором было отмечено, что «сейчас поддержку и различные виды деятельности (в определенном объеме) жителям центра приема предоставляет гражданское общество. Услуги прежде всего предлагаются из средств финансирования проекта в сотрудничестве министерства социальных дел, Европейского Фонда беженцев и министерства внутренних дел».[6] Поддержка лиц получивших международную защиту, так же как и лиц, проживающих в центре приема, во многом лежит на плечах общественных организаций.

Политическое и институциональное развитие

В сравнении с предыдущими годами за 2012 год произошло несколько изменений в условиях приема лиц, хадатайствующих об убежище, и в сфере оказания помощи лицам, получившим международную защиту.

Руководство центра приема лиц, ходатайствующих о предоставлении  убежища, передали новому администратору – AS Hoolekandeteenus. Изменение означает, что деятельность центра приема расширилась, теперь помощь оказывается и лицам, получившим международную защиту. Государственная поставка министерства социальных дел предусматривает, что новый поставщик услуг, должен помочь лицам, получившим международную защиту, найти место жительства и заключить договор об аренде, также при общении с местным самоуправлением и прочими официальными организациями, в случае необходимости организовать предоставление услуг по переводу. Изменение предусматривает также, что поставщик услуг обеспечивает лицам, получившим международную защиту, участие на курсах по изучению эстонского языка.[7] В предыдущие годы центр приема не имел вышеупомянутых задач. В дополнение к этому центр приема переименовывается в центр размещения и AS Hoolekandeteenus планирует в 2014 году перевести центр размещения из Иллукаской волости (деревни Яма) в волость Вяйке-Маарья (деревню Вао).

Министерство социальных дел стало выплачивать пособие на жилище лицам, получившим международную защиту (раньше этого не было). За 2012 год министерство социальных дел поддержало три семьи в Эстонии (получивших международную защиту) пособием на жилище, чего министерство не выделяло ранее получившим защиту лицам. Все пособия были выплачены, как исключения, поскольку Правительсво Республики еще не утвердило изменение проекта Закона о предоставлении международной зашиты иностранцам (в которм зафиксированы соответсвующие пособия).

В рамках проекта САР-СО МОМа было организовано около десяти семинаров в сотрудничестве с представителями местного самоупрвления. Темой семинаров было информирование самоуправления и привлечение к поддержке интеграции людей, получивших международную защиту (подобное было проведено в Эстонии с такой масштабностью впервые). Необходимо проводить информативную работу в местных самоуправлениях, чтобы лицо получившее международную защиту смогло проживать на территории местного самоуправления. Представительство МОМа в Эстонии вместе с министерством социальных дела в 2012 году в рамках пректа САР-СО посетило около десяти местных самоупрвлений, чтобы ознакомить их со сферой миграции, оказать помощь и подготовить к приему лиц, получивших международную защиту.[8]  Если до настоящего времени местные самоуправления давали отрицательный ответ на письма из министерства социальных дел с просьбой принять лицо, получившее международную защиту, то после визита отношение нескольких местных самоуправлений стало положительным (даже были даны согласия принять беженцев), что подает надежду на дальнейшее сотрудничество.

Не смотря на вышеприведенные изменения, ситуация лиц, ходатайствующих о предоставлении  убежища, осталась и в 2012 году проблематичной. В сравнении с прошлыми годами, в Иллукаском Центре приема ходатайствующих о предоставлении убежища не произошло существенных улучшений. Все так же остается нерешенной проблема с нечастым графиком движения автобусного соединения с ближайшим городом Йыхви, обучение эстонскому языку происходит не регулярно и не обеспечен перевод при оказании врачебной помощи. в 2012 году не проводилось исследований о ситуации лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, но можно сослаться на отчет по исследованию «Услуги, предлагаемые лицам, ходатайствующим о предоставлении убежища, с особыми нуждами (инвалидам)»,[9] составленный Институтом Балтийских исследований (IBS) в 2011 году, почти все проблемы, приведенные в отчете, остались не решенными и в 2012 году. Языковой барьер, отмеченный в отчете (IBS), в центрах приемах остался по-прежнему, в результате чего лицам, ходатайствующим о предоставлении убежища и проживающим в центре приема трудно изъясняться, проблематично заполнить на эстонском языке заявление или ходатайство, также разъяснить свои проблемы руководству центра приема. По-прежнему в центрах приема не проводится подробного ознакомительного интервью, которое дало бы проживающим в центре приема представление о процессах предоставления убежища, разных услугах, которые распространяются (и не распространяются) на ходатайствующего, а также о возможном последующем переходном процессе после получения международной защиты. Все это создает ситуацию, при которой ходатайствующие ожидают помощи не от центра, а скорее всего от общественных организаций.

После присвоения статуса беженца лицу выдается вид на жительство на три года, в случае дополнительной защиты вид на жительство выдается на один год.[10] Согласно закону о предоставлении международной зашиты иностранцам министерство социальных дел или ее подведомтсвенные учреждения должны по договоренности с местным самоуправлением организовать проживание лица, получившего международную защиту, на территории местного самоуправления в течение четырех месяцев с момента получения защиты.[11] Если в течение этого времени министерство социальных дел и местное самоуправление не придут к соглашению, то министерство социальных дел или его подведомственное учреждение обязаны сами предоставить услуги, перечисленные в законе.

9 января 2013 года был опубликован меморандум[12] канцлера юстиции, в котором отмечено, что в результате расследования он пришел к выводу, что министерство социальных дел не выполнило обязательство, вытекающего из закона о предоставлении международной защиты иностранцам, что не было организовано проживание лиц, получивших международную защиту, в еденице местного самоуправления. Также министерство социальных дел не предоставляло услуги получателям международной защиты пердусмотренные статьей 73 частью 3 закона о предоставлении международной защиты иностранцам.

С момента принятия упомянутого закона (с 2006 года) ни для одного члена целевой группы не было организовано проживание в течение четырех месяцев с момента получения защиты вышеприведенным образом. Министерство социальных дел объясняло это обстоятельством, что местные самоуправления отказываются сотрудничать, а местные самоуправления со своей стороны ссылаются на некорректность закона, подчеркивая, что закон о предоставлении международной защиты иностранцам не определяет точно задачи самоуправлений и размер пособия. Это привело к ситуации при которой местные самоуправления остались в стороне от исполнения статьи 73 закона о предоставлении международной защиты иностранцам, и беженцы пытаются получить пособия на жилище из местных самоуправлении таким же образом, как и прочие граждане Эстонии в затруднительном социальном положении получают пособие на проживание.

Организация уроков по обучению эстонскому языку лиц, получивших международную защиту, до сих пор была деятельностью, основанной на проектах. Лица, получившие международную защиту, не могут воспользоваться основной возможностью по изучению языка, организованную для новых иммигрантов из третьих стран (курсы по изучению языка в рамках программы адаптации новых иммигрантов, координатором которой является фонд интеграции и миграции «Наши люди») поскольку они не являются целевой группой Европейского фонда интеграции. Беженцы, которые встали на учет в Страховой кассе по безработице, имеют возможность по изучению языка, но эта возможность дана только ищущим работу, а не работающим беженцам. Тем самым, (работающие) беженцы по-прежнему находятся в ситуации, при которой им сложно найти курсы по изучению языка. Курсы по изучению языка (как на базе английского, так и эстонского), организованных в рамках проекта Центра Йоханнеса Михкельсона в 2012 году, были направлены, прежде всего, на работающих беженцев. На курсах приняли участие около десяти беженцев и курсы финансировал Европейский фонд беженцев и министерство внутренних дел. Возможность изучить язык предлагали и другие организации, например, с помощью волонтеров Фонда помощи беженцам (MTÜ Pagulasabi) некоторые беженца имели возможность изучать эстонский язык.

Законодательное развитие

За 2012 год знаменательным собитием в законодательном развитии была разработка законопроекта 354 SE[13] по изменению закона о предоставлении международной защиты иностранцам и законов, связанных с ним. Настоящим законопроектом планируется объединить первичный центр приема лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, с центром экспатриации департамента полиции и пограничной охраны. В дополнение к этому на законодательном уровне вводится порядок и размер компенсации расходов по проживанию лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, в местных самоуправлениях из государственного бюджета. Планируется также уточнить содержание нормы полномочий, на основании которой составляются правила внутреннего распорядка центра приема, и полномочия по утверждению правил внутреннего распорядка вместо заведующего центра передаются министру социальных дел. При составлении настоящего законопроекта частично учитывались рекомендации канцлера юстиции от 17 мая 2010 года, перечисленные в меморандуме[14] министру внутренних дел и министру социальных дел, но, к сожалению, мнение о статье 33 части 1 закона о предоставлении международной защиты иностранцам не учитывалось вообще. Следует еще отметить, что ситуация несопровождаемых несовершеннолетних, ходатайствующих о предоставлении убежища, не насколько не улучшается настоящим законопроектом. Необходимость в особом отношении к несовершеннолетним в связи с их уязвимостью следует учитывать в законе о предоставлении международной защиты иностранцам.

Государство должно всерьез призадуматься о расквартировании несопровождаемых несовершеннолетних, ходатайствующих о предоставлении убежища. Дети описывали работников центра, в котором они пребывали, как самых близких и важных людей, и работники центра являются основными людьми, которые могут поддержать ходатайствующих.[15] Также как место проживания ребенка важно, важны и люди, работающие в этом месте. Они получают необходимую информацию и поддержку от этих работников. Для ходатайствующих лиц работники являются первой точкой соприкосновения в государстве-члене. Замечено, что в общем хозяйстве, где расквартированы как представители мужского, так и женского пола, как в Иллукаском Центре приема, может иметь место сексуальное домогательство. Позже жертвы винили в этом контактное лицо, которое не выполнило свою работу и не обеспечило, чтобы лица противоположного пола не имели доступа в спальные комнаты.[16] Часто несопровождаемые несовершеннолетние беженцы, если учесть их психическое и физическое состояние, становяться хорошей целью для торговли людьми. Согласно статьям 34 и 37 конвенции прав ребенка государства- участники обязаны защищать ребенка от любой формы эксплуатации детей, наносящих вред их благосостоянию (в том числе и сексуальной эксплуатации) и злоупотребления ими. Государства обязаны принимать меры, чтобы избежать этого. Следовательно государство должно серьезно призадуматься, что быть может в Эстонии следует открыть еще один пункт приема или несопровождаемых несовершеннолетних, ходатайствующих о предоставлении убежища, следует размещать в соотвествующем учреждении по уходу за детьми, в которых осведомлены о проблемах, которые могут возникнуть, и работники прошли соотвествующее обучение.

Положительная практика

В центре приема услуги предлагали разные общественные организации. В центра приема в 2012 году эксперты  в области права и практиканты центра прав человека в Эстонии в рамках проекта наносили регулярные визиты, а также опорные лица из Центра Йоханнеса Михкельсона.[17] Практиканты в рамках проекта юридической клиники Центра прав человека в Эстонии посещают центр приема и предлагают юридическую помощь лицам, ходатайствующим о предоставлении убежища (в том числе предлагают помощь, чтобы найти представителя). За 2012 год в Центре прав человека в Эстонии прошли консультации 34 члена целевой группы; на 2013 год было перенесено 10 казусов. С помощью центра прав человека в Эстонии один получатель международной защиты обратился в суд, в связи с покрытием расходов за период его пребывания в центре приема. 11 ноября 2011 года Таллиннский Административный суд вынес решение, согласно которому практика изменилась и теперь с беженцев и лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, не требуют покрытия расходов за время их пребывания в центре приема. Решение было обжаловано в той части, где имелось денежное требование за время предыдущее ходатайству о предоставлении убежища. Окружной суд не изменил решение Таллиннского Административного суда, но 25 сентября Государственный суд принял жалобу в производство.

Опорные лица из Центра Йоханнеса Михкельсона пытаются ознакомить лица, проживающих в центре с государством, в котором ходатайствующие находятся, с процессами производства дела, в случае необходимости предоставляют транспортную помощь. Первичная функция опорных лиц в центре – это создать среду, в которой ходатай, во-первых, мог бы доверять опорному лицу, а во-вторых, в которой можно получить от него информацию. В 2012 году опорные лица проконсультировали около 50 членов целевой группы (включая лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, беженцев, и членов их семей).

Практика проектов 2012 года как эстонского центра по правам человека, так и центра Йоханнеса Михкельсона, показывает, что упомянутые услуги очень важны для целевой группы. Практиканты эстонского центра по правам человека и опорные лица центра Йоханнеса Михкельсона часто должны давать первичную информацию по процессам делопроизводства, как в юридических, так и социальных вопросах, повторять правила внутреннего распорядка центра приема, и позже ознакомить ходатайствующих с действием государственных систем в Эстонии (например, ходатайство пособия на проживание, работу Кассы по безработице или Больничной кассы и пр).

В рамках проекта центра Йоханнеса Михкельсона в 2012 году был плотный график деятельности по интересам, который предназначался как жителям центра приема, так и лицам, получившим международную защиту. Целью проекта была организация свободного времени людей, пребывающих в центре приема. Членов целевой группы привлекали к субботникам, в интеграционные лагеря, к хуторским работам, организовывались встречи с предпринимателями (включая консультации на тему, как организовать предпринимательскую деятельность в Эстонии), проводились экскурсии в профучилища и много прочего. Всего за 2012 год в рамках проекта центра Йоханнеса Михкельсона прошло 16 мероприятий, связанных с интересами, организаторами которых были эстонские некоммерческие объединения ETNA, Pagulasabi и Parimad Võimalused.[18]

Кроме упомянутых проектов за 2012 год в центре приема Таллиннское представительство IOM в проекте CAP-CO провела курсы по культурной ориентации, чтобы ходатайствующие имели представление об обществе Эстонии, истории и культуре, а также информацию более практического характера об образовании, медицине и социальных услугах в Эстонии. Таллиннское представительство МОМ в сотрудничестве с союзом журналистов Эстонии составила справочные материалы для журналистов на тему «Беженца и СМИ Эстонии». [19] В упомянутом справочном материале дается инструкция, как проводить интервью с беженцами, описывается миграционная политика и предоставление убежища, каким образом в Эстонии ходатайствуют о получении убежища и о многом таком, что поможет поднять знания журналистов на данную тему. Журналисты доносят истории до более широкой аудитории, и потому для них важно знать данную сферу.

Примером положительной практики за 2012 год можно привести регулярно организованные встречи за круглым столом для некоммерческих объединений. Инициатором данной идеи было MTÜ Eesti Pagulasabi.[20] Заслуживает одобрение благотворительное мероприятие «Я поддерживаю беженцев», организованное Эстонским Центром по правам человека и MTÜ Eesti Pagulasabi в день прав человека (10 декабря). В рамках благотворительной акции были собраны средства для организации курсов по изучению языка для беженцев, а также покрытия расходом на объявления о поиске работы.[21]

С 16 февраля по 12 апреля в академии внутренних дел прошел цикл лекций «Миграция, беженцы, медиа», на которых был дан общий обзор о миграции и сфере предоставления убежища, более подробно было рассмотрено влияние СМИ на формирование отношения людей при публикациях на чувствительные темы. [22]

В сотрудничестве организаций по правам человека и беженцев с 18 по 22 июня 2012 г. впервые была организована неделя беженцев для повышения осведомленности общества по этому вопросу. Эстонский Центр по правам человека инициировал во второй половине 2012 года проект «Повышение осведомленности эстонского общества в области международного принудительного переселения». Упомянутый проект был одним из крупнейших и обширнейших проектов в эстонском обществе, в рамках которого повышается терпимость во всем обществе в отношении беженцев. Более 8000 человек просмотрела фильмы о беженцах в рамках фестиваля «Темных ночей», прошедшего в Таллинне и Тарту. Также более 30 журналистов приняло участие в учебной поездке и на семинарах. Более 100 студентов Таллиннского Университета, Тартуского Университета и Таллиннского Технического Университета участвует в изучении дисциплины «Международная принудительная миграция». В 2013 году еще запланирована первая всегосударственная кампания, которая информирует о наличии беженцев и в день беженцев в газете Постимеес будет опубликована статья о межгосударственной принудительной миграции.

Существенные общественные дискуссии

В начале года Кадри Ирбус, журналистка газеты Eesti Päevaleht, поддерживала тему о беженцах, опубликовав разные истории о людях, ходатайствующих о предоставлении убежища в Эстонии. Например: «Эстония не хочет предоставлять убежище политическим беженцам из Украины».[23] Эта статья вызвала обширные дискуссии о том, какими должны быть основания для ходатайства о предоставлении убежища.

В начале лета та же журналистка описала проблему несовершеннолетних лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, в частности о том, что департамент полиции и пограничной охраны, а также суд считают нужным отправлять несовершеннолетних девочек в Харкусском Центре экспатриации, куда обычно помещают людей, проедставляющих опасность внутренней безопасности эстонского государства.[24] Харкусский Центр экспатриации это в сущности тюрьма, окруженная колючей проволокой. Сатья призывала к дискуссии о правах ребенка и причинах заключения в центре экспатриации.

Осенью вспыхнула дискуссия вокруг дефиниции беженца и их правах, вызванная статьей Райта Марусте «Время требует новой политики о предоставлении убежища».[25] Кристина Калласт подчеркнула, что мнение Марусте о том, что политика о предоставлении убежища это то же, что и иммиграционная политик, ошибочно. Убежище предоставляется людям, которых преследовали на их родине, угрожали жизни и нарушали права человека, и которые по этим причинам не могут вернуться на родину.[26] Право на ходатайство о предоставлении убежища, является одним из прав человека, на которое нельзя ставить ограничения.

Важно выделить, что в 2012 году заметно выросло количество дискуссий на тему о беженцах в русскоязычной медиа, прежде всего, благодаря русскоязычной Дельфи, в которой публиковались разные мероприятия, направленные на повышение осведомленности журналистов, которые проводились в рамках проекта эстонского центра по правам человека «Повышение осведомленности эстонского общества о международной принудительной миграции».

Тенденции в подотчетный период

По-прежнему, затруднено общение и передача материалов для лиц, ходатайствующими о предоставлении убежища, из-за метоположение центров приема беженцев. Условия приема лиц, ходатайствующими о предоставлении убежища (особенно инвалидов, ходатайствующих о предоставлении убежища) и беженцев, и государственные услуги недостаточны, даже в случаях, когда они требуются по закону, в действительности они недействуют.

Государство по-прежнему не обеспечивает ходатайствующих о предоставлении убежища всеми услугами, предусмотренными законом. В центрах приема беженцев несовершеннолетние дети не обеспечены жилищными условиями, доступностью врачебной помощи и необходимой информации. Интеграция беженцев в общество требует больших усилий.

Часто в общественных дисскусиях беженцев путают с экономическимим мигрантами, что указывает на недостаточную осведомленность общества о теме беженцев.

Общественные организации по-прежнему активно сотрудничают друг с другом по защите прав членов целевой группы, передаче информации обществу и оказании помощи беженцам при итеграции в эстонское общество.

Рекомендации

• Министерство социальных дел должно обращать больше внимания на реальное обеспечение лиц, получившим международную зашиту, при организации жилища и средств, необходимых на проживание, а также, привести в сооствествие с требованием времени законодательство в этой сфере.
• Следует найти государственные рессурсы, обеспечивающие изучение эстонского языка лицам, получившим международную защиту.
• Эстонская Республика могла бы, в сотрудничестве с агенством ООН по делам беженцев (UNHCR) и эстонским центром по правам человека, установить мониторинг на пограничных пунктах, чтобы обеспечить независимый надзор о соотвествии производтсва ходатайства о предоставлении убежища с правовыми актами Эстонии и международной отвественности.
• Составить на многих языках информационный материал о правах и обязанностях лиц, получившим международную защиту, вместе с необходимыми контактными данными.
• Привести законодательство Эстонии в соотвествие с директивами Европейского Союза и с признанной международной практикой, а также при проектировании законов всегда спрашивать мнение по данной тематике у неправительственный организаций, которые тесно связаны с данной сферой, и у агенства ООН по делам беженцев (UNHCR).
• Продолжить с информационной кампанией по теме беженцев, повышая осведомленность общества по данной тематике.
• Предлагать возможность проверки состояния здоровья лицам, ходатайствующим о предоставлении убежища, проживающим в центре приема беженцев.