Свобода собраний и объединений

Алари Раммо учился на факультете журналистики и связям с общественностью в Тартуском университете, закончил со степенью магистра Таллиннский технический университет. По специальности поработал в публичном и коммерческом секторе и, начиная с 2004 года, работает в Союзе свободных объединений EMSL.

2012 год вошел в историю, как год очередного пробуждения гражданского общества – со времени восстановления независимости имели место самые большие массовые демонстрации и небывало сильный голос общества. Подобное выражение мнения, возможно, указывает на продолжающийся оптимизм в отношении будущности государства и общества, хотя подобные волнения бывали почти ежегодно. Поскольку со свободой собраний и объединений в Эстонии особых проблем не отмечается, как по внутренним, так и международным критериям оценивания демократии и свобод, рассмотрим в этой главе события, происшедшие в глобальном обществе. В демократическом э-государстве дискуссии и группирования проходят  больше в интернете и электронных сетях, в результате этого физические собрания или формальные объединения уже не играют существенную роль.

Политическое и институциональное развитие

Положительную оценку можно дать непрекращающимся дебатам по гражданской инициативе на тему будущего демократии, которые, в большинстве выражали протест. Нагнетающим идейным источником можно считать инициативу конституционной комиссии Рийгикогу в декабре 2011 года, выдать политическим партиям разрешение создать целевые общества по развитию демократии (DASA, позже целевые общества по развитию мировоззрения). На создание целевых обществ из государственного бюджета предусматривалось выделить 900 000 евро, но основным объектом для споров стал вопрос, а почему именно эти четыре организации являются лучшими для распространения определенного мировоззрения в Эстонии или других странах. Активное обсуждение с десятками и сотнями участников продолжалось до начала лета^[1].

С начала года набирал обороты спор между представителями публичной власти^[2], активистами и юристами^[3], по теме, повлияет ли на эстонское право и юридическую практику или нет присоединение к Торговому соглашению по борьбе с контрафакцией (Anti-Counterfeiting Trade Agreement – ACTA). Остро противопоставленные мнения участников не раз приводили к тому, что народ выходил на улицы, а пугающие^[4] или неудачные^[5] высказывания политиков, все больше становились мемами, вышедшими из контекста, в результате чего, имидж политиков, сохранявших надменное молчание, все более возрастал, уменьшая тем самым надежду на рациональное обсуждение.

Противостояние властей и граждан, громко выражающих свое мнение, в конце мая усугубилось еще больше из-за скандала о финансировании политических партий^[6], растянувшегося на полгода. Определенный промежуточный финиш наметился в ноябре после составления Хартии 12^[7], подачи в отставку министра юстиции^[8], процесса «Jääkeldri protsess» и создания Народного собрания^[9], чтобы обсудить путем обширных консультаций финансирование политических партий, политическую конкуренцию и  вопросы, связанные с выборами и участием.

Законодательное развитие

В  течение года в регуляции свободы собраний ничего не изменилось. Статья 7 закона о публичных собраниях все также ограничивает публичные собрания требованием о письменной регистрации в полиции как минимум за два часа до собрания. Вторым, вызывающим вопросы ограничением, является требование, установленное статьей 6 закона о публичных собраниях к учредителям публичного собрания, которые должны быть совершеннолетними и дееспособными гражданами Эстонии или иностранцами, проживающими в Эстонии на основании долгосрочного или постоянного вида на жительство^[10]. Таким образом, не обеспечена реализация права по статье 47 конституции, поскольку она не распространяется на лица, пребывающих на территории Эстонии на основании временного вида на жительство и визы, а также на несовершеннолетних.

Закон о правопорядке, который находился в производстве с 2007 года и был принят парламентом в феврале 2011, в 2012 году так и не вступил в силу. Законопроект необходимого акта о применении выпал из производства в марте 2011 с окончанием полномочий состава Рийгикогу, а год спустя министерство юстиции заново отправило на согласование законопроект об изменении и применении закона о правопорядке. Согласно законопроекта, закон должен был вступить в силу (одновременно признав недействительным закон о публичных собраниях) 1 июня 2013 года, но за год законопроект даже не дошел на рассмотрение в парламент.  Три учреждения не согласовало закон, шесть согласовало с примечаниями. Можно предположить, что работа будет продолжаться, и возможные влияния законопроекта еще рано оценивать.^[11]

В сфере регуляции свободы объединений, в связи с переустройством работы коммерческого регистра, вступили в силу некоторые изменения в законе о некоммерческих объединениях, законе о фондах, имеющих статус частноправовых юридических лиц, регулирующий деятельность целевых объединений и законе о церквях и приходах.^[12]Теперь, в интересах точной статистики и надзора, все новые объединения (кроме религиозных объединений, партий и квартирных товариществ) обязаны сообщить коммерческому регистру область основной деятельности и начало и конец финансово-экономического года.

Смягчилось десятилетнее ограничение на местожительства в отношении членов правления религиозных организаций (существовавших вероятно в целях государственной безопасности) согласно статье 23 закона о церквях и приходах. Теперь, также, как и в случае других форм объединений, местожительство не менее половины членов правления может быть, как в Эстонии, так и других странах-членах Европейского экономического пространства или Швейцарии. Предложение на изменение ограничения исходило от самих религиозных организаций, с которым, наконец, согласилось министерство социальных дел. Еще в 2000 году это министерство пыталось запретить запись религиозного объединения в регистр, если в его управлении находился иностранец. Президент Республики посчитал последний факт нарушением конституции в отношении ограничения автономии религиозных объединений и не огласил закон.^[13]

Ограничение на местожительство действует дальше только в отношении церковных служителей. Статья 20 часть 1 закона о церквях и приходах позволяет быть церковным служителем только лицам, имеющим право голоса на местных выборах, т.е. лицо должно проживать в Эстонии на основании долгосрочного или постоянного вида на жительство.

Судебная практика

В судебной практике и в работе канцлера юстиции в течение года не было ни одного дела, напрямую затрагивающего свободу собраний и объединений. Из судебной практики стоит обратить внимание на два решения, которые касаются права на обжалование.

Административная коллегия государственного суда пояснила разницу между популярной и косвенной жалобой на примере спора, в котором член правления местного села ходатайствовал об аннулировании разрешения на разработки^[14]. Среди прочего коллегия нашла, что по вопросам окружающей среды согласно Орхусской конвенции физическое лицо имеет возможность подавать жалобу, как представитель общественности, при этом он не обязан доказывать, что он представляет интересы прочих жителей села. В то же время, согласно конвенции, нельзя, по умолчанию, считать село вне правительственной организацией по окружающей среде, а старейшину или правление села заинтересованным представителем общественности, поскольку не было установлено, что жители села составляют сообщество.

Во-вторых, Тартуский административный суд^[15]  нашел (то же подтвердил в январе 2013 и государственный суд)^[16], что в случае исключения некоммерческого, целевого и религиозного общества из списка обществ, имеющих льготы по подоходному налогу, обжаловать в суде можно только распоряжение Правительства Республики, а не решение налогового и таможенного департамента об исключении объединения из списка, что является действием, которое не меняет права объединения. До сих пор суды низшей инстанции брали в производство и жалобы на решение управляющего налогами.

Новая интерпретация слегка усложняет защиту прав занесенных в список. Управляющий налогами подает свои рекомендации в министерство финансов 1 июня и 1 декабря^[17], решение вступает в силу уже в начале следующего месяца, т.е. часто до его публикации в Riigi Teataja. Тем самым, права объединения заканчиваются до того, как его извещают о соответствующем решении, не говоря уже о возможности опротестовать решение до его вступления в силу. Тем более не ясно, как можно опротестовать в судебном производстве решение об отказе внесения в список, если суд не предусматривает право на обжалование решения управляющего налогами^[18], однако распоряжение Правительства Республики не содержит наименование тех, кого не вносят в список.

Статистика и исследования

Центр исследований и развития гражданского общества при Тартуском университете провел анализ ценностей и позиций жителей Эстонии в сфере гражданской инициативы.^[19] Оказалось, что, не смотря на существующую восприимчивость в отношении «идеала демократии участия», описанным в «Концепции развития гражданского общества Эстонии», в деятельности людей это существенным образом не отображается. Гражданская инициатива связана больше с социальным общением, чем с конкретными действиями. Участие в публичных дебатах незначительно, а среди русскоязычных жителей круг общения часто ограничивается только семьей.

В сравнении с последней пятилеткой участие в свободных объединениях не возросло.  Этому не препятствуют ценности или отношение, вероятнее всего социально-демографические факторы. Незначительное участие самих опрашиваемых не препятствовало им высказывать критику в отношении пассивных членов общества или правительства, которое не приобщает их. Рекомендации исследования подчеркивают создание позитивного опыта совместной деятельности, поощрение добровольного участия, большее приобщение русскоязычных жителей и разработку вне организационного подхода.

Из завершенных в течение года исследований стоит отметить проведенные анализы Центра социально-научных прикладных исследований Тартуского университета (RAKE) в области образования граждан и деятельности добровольцев.^[20] Центр политических исследований Praxis также провел анализ деятельности добровольцев^[21]  и социальную деятельность целевого учреждения «Доброе дело», сети социальных предприятий и Союза некоммерческих организаций и фондов Эстонии (EMSL).^[22]

 Положительная практика

В начале года в сотрудничестве Praxis, Открытого фонда Эстонии и Эстонской общественной телерадиовещательной корпорации (ERR) была запущена интернет-страничка «Стража власти» (Valitsemise Valvurid), на которой общественные организации, эксперты и заинтересованные лица могут давать оценку реализации плана деятельности правительства. ^[23] Это первая попытка дать независимую и текущую оценку всей деятельности правительства.

Традиционно в медиа отобразилось большинство демонстраций, которые вероятно оставили впечатление эффективности из-за большого количества участников и организованности (например, в Таллинне и Тарту прошло несколько демонстраций одновременно или на одну тему). Противодействовали ACTA, NATO, разнице в заработных платах, объединению школ, Европейскому стабилизационному механизму, разделительным полосам для автобусов и бесплатному общественному транспорту в Таллинне, учебным пособиям, изменению закона о коллективном договоре и лживой политике. Поддерживали, например, права Тибета и много внимания привлекла поездка на тракторе в Брюссель землевладельцев Балтийских стран во имя уравнивания сельскохозяйственных дотаций.

Также собирались в поддержку учителей, к трехдневной забастовке которых в марте присоединились представители других сфер деятельности, в результате чего в столице 8 марта полностью остановился общественный транспорт. Еще более обширной была забастовка работников здравоохранения в октябре, которая продлилась более трех недель. Быть может самое напряженное впечатление оставила забастовка пилотов, объявленная в конце года, которая, в отличие от остальных, не получила большой поддержки от общественности. Как обычно забастовки сопровождались высказываниями работодателей или представителей государственной власти о незаконности простоев, многие также использовали медиа для формирования общественного мнения информацией выгодной для них. ^[24]

После мартовских споров канцлер юстиции провел анализ сроков извещения о проведении забастовок в поддержку и вновь нашел, что трехдневное предупреждение не согласуется с конституцией, поскольку работники, предоставляющие жизненно важные услуги не смогут реорганизовать свою деятельность за этот срок. ^[25]

Огромный шаг был сделан в реорганизации финансирования общественных организаций, который решался почти десять лет: по заказу министерства внутренних дел Praxis разработал справочный материал. ^[26] Положительным изменением можно считать подтвержденные правительством в конце 2011 года добрые традиции участия и, вступившие в силу в 2012 году, правила хорошего законотворчества и правотворческой техники, ^[27] на основании которых, в 2013 году ввели методику оценки влияния. ^[28] Все это должно поднять качество законотворчества в будущем, прежде всего путем эффективного приобщения и оценки влияний.

Существенные публичные дебаты

В течение года дискуссия о DASA переросла в обширные дебаты о финансировании самих партий, возможностях по снижению затрат на компании, целевом использовании дотаций из государственного бюджета и попытка привязать ее размер с потенциалом сбора членских взносом. Под конец дискуссия дошла до политической конкуренции, в ходе которой обсудили вопрос о возможности создания партии с менее чем 500 членов, а также возможного увеличения государственного дотирования партий, которые не вошли в парламент.

На дискуссию во многом повлиял скандал, связанный с финансированием партии Реформ. Масло в огонь подлило завершённое прокуратурой расследование и публикация советующего постановления, позже к нему были приложены протоколы допроса. Отчаянное самооправдание партии, риторическая попытка маргинализировать^[29] протестующих и попытка воспрепятствовать протесту, сделав заранее регистрацию фиктивного собрания перед конторой партии, вызвало еще большее раздражение общественности. Подобная регистрация публичного собрания «кто быстрее» считалась предосудительной уже в отчетах о правах человека за 2008-2009 и 2010 год и порицалась канцлером юстиции. ^[30]

Незадолго до оглашения Хартии 12 (которая собрала за месяц в интернете более 17 000 подписей в поддержку)^[31] президент Томас Хендрик Ильвес, из-за критики за пассивность, созвал причастных и наконец, на обсуждение Народного собрания были вынесены вопросы связанные с выборами, принудительной политизацией, финансированием партий и прочие факты – основные источники, нагнетающих напряжение. В той же степени вызывали постоянную дискуссию узкие места представительной демократии: вопросы этики, поскольку именно подозрения во лжи занимали центральное место, как в скандале по финансированию, так и в расследованиях по подозрению в коррупции, когда возникала дискуссия. На фоне этого, по понятным причинам, составление кодекса этики члена Рийгикогу, предложенной  организацией «Свободная от коррупции Эстония», продвигалось с таким трудом. ^[32]

Тенденции в подотчетный период

2012 год был первым в истории, когда уменьшилось количество общественных организаций зарегистрированных в Эстонии.^[33] Не смотря на то, что ежемесячно возникало более ста новых организаций, с регистра были вычеркнуты около трех с половиной тысяч организаций, большинство из которых, составляли, не подавшие повторно отчет за финансово-хозяйственный год, некоммерческие товарищества.

Усугубляющим фактором можно считать неопределенность в правовой сфере деятельности общественных организаций, в отношении чего, регуляция не всегда однозначно интерпретируется; разные трактовки административных органов и отсутствие судебной практики. Нет определенности в деятельности добровольцев и налогообложении социального предпринимательства, а также, в длившихся годами разногласиях между общественными организациями, налогово-таможенным департаментом и министерством финансов о том, кому и на каких условиях предназначены льготы по подоходному налогу. Министр региональных дел Сийм Кийслер в марте составил конкретные предложения,^[34] не смотря на это, правительство не успело прийти к согласию по новой стратегии к сроку, установленному в программе деятельности, т.е. к концу года.

Не совсем ясно, какое влияние может оказать на общественные организации, как на потенциальных поставщиков, нововведённое толкование закона о государственных поставках, данное министерством финансов в 2011 году. ^[35]  Обязательство общественных организаций, на поддержку которых приходится львиная доля общественных денег, подчиняться регуляции государственных поставок, даже в использовании пожертвований и собственной прибыли, можно считать нарушением право на свободу собраний. На ходатайство Союза некоммерческих организаций и фондов Эстонии (EMSL) о проверке нормативов канцлер юстиции ответил, что, поскольку соответствующее положение Закона о государственных поставках, определяющее поставщика, опирается на директиву Европейского Союза и по этому, привести его в соответствие с конституцией не входит в компетенцию канцлера юстиции.^[36]

В Таллинне продолжилась практика, при которой лица, связанные с центриской партией, созывали участников на антиправительственную демонстрацию, организованную за счет ресурсов и от имени чиновников городской управы.^[37] Информацию распространяла официальная пресс-служба^[38]  и, наряду с рядовыми чиновниками, ведущие политики. ^[39] В марте город Таллинн во время забастовки учителей организовал из солидарности своеобразную демонстрацию.^[40] Центристы даже вели споры с полицией безопасности в суде, имело ли место и в интересах кого и какой именно лоббизм провели совместно с Информационным центром прав человека. ^[41] В течение года оставался пестрым фон MTÜ Vene Kool Eestis (некоммерческая организация «Русская школа в Эстонии»).^[42]  Упомянутые проявления вносят не ясность в понимание, насколько, в лице определенных объединений и собраний, имеет место подлинная гражданская инициатива, а в каком случае политические действия оппозиционных партий.

Подобные вопросы поднялись из области объединения, где рядом с дискуссиями о вовлечении гражданского общества в политику, протекающими в обычных рамках, повторно обсудили вопрос о роли членов общества и переосмыслили представительство. К примеру, во время обсуждения развития гражданского общества в парламенте для членов Рийгикогу эта тема вызвала затруднение, а Тармо Юристо, который поднимал вопрос о вертикальном и горизонтальном участии, сам же является их представителем.^[43] Политическим партиям не раз оставалось не понятным, как относиться к «голосам гражданского общества», которые не состоят в организациях и не имеют общего знаменателя, заметного лидера и плана внедрения в политику партии. Среди них можно назвать многих: высказавших протест в отношении DASA, подписавшихся под Хартией 12,  эстонская Интернет-община группа блога Memokraat.^[44]

На многие из этих вопросов красноречиво ответил Микк Мяги^[45], который организовал демонстрацию протеста против лживой политики и который смог доказать, что активным гражданином может быть каждый, даже если он до времени является неизвестной для общественности персоной, быть настолько же эффективным в неформальных сетях, как и в официальных организациях.

Рекомендации:

• Уточнить правовую сферу деятельности общественных организаций и уравнять трактовку положений закона, сделанных административными органами, в т.ч. понятие о работе волонтеров, налогообложении социальных организаций и размере льгот по налогообложению.
• Пересмотреть ограничения, установленные законом о публичном собрании, каждый имеет право на свободу публичных собраний. Например, ограничение, установленное статьей 6, согласно которому не все в Эстонии имеют на это право, а только ограниченный круг людей. Это не согласованно с правом человека на публичное собрание.