Katrin Nyman-Metcalf
Sõnavabadus on oluline nii iseseisva vabaduse kui ka teiste vabaduste teostamise ja demokraatia toimimise eeldusena. Sõnavabadus sisaldab nii vabadust väljendada oma mõtteid ja levitada informatsiooni – kirjalikult, suuliselt, piltide kujul või muul viisil – kui ka õigust teavet saada. Sõnavabaduse alla kuuluvad näiteks nii meediat puudutavad kui ka teabele ligipääsu reguleerivad seadused ning andmekaitse. Nagu mitmed põhiõigused, ei ole sõnavabadus absoluutne, vaid seda tohib teatud olukordades ja tingimustel piirata. Sellised piirangud on lubatud teiste õiguste (näiteks privaatsuse) kaitseks, aga ka julgeolekukaalutlustel. EIÕK artiklis 10 on otseselt öeldud, et televisiooni-, raadio- või filmiettevõtete litsentseerimine ei ole keelatud.
Üldiselt võib käesoleval aastal, nagu ka eelnevatel aastatel tõdeda, et Eestis on sõnavabadus tagatud nii seaduses kui praktikas. Olulisi probleeme ei ole ning olukord ei muutunud palju ka 2012. aastal. Ühe märkimisväärse sammuna esitati 2012. aasta lõpus karistusseaduse vaenu õhutamise paragrahvi muudatuse eelnõu. Kuigi muudatus võimaldab paragrahvi varasemast kergematel tingimustel rakendada, ja tundub sõnavabadusega kooskõlas olevat, tuleb selle jõustumisel kohtupraktikal silma peal hoida, kuna teiste riikide kogemuse põhjal otsustades on oht, et vaenu õhutamise keeldu kasutatakse hoopis selleks, et takistada ebameeldivate ütluste tegemist. Tuleb meeles pidada, et sõnavabadus tähendab vabadust ja et ka ebameeldiv sõna on kaitstud. Kaitse solvangute ja ebameeldivate ütluste eest ei ole inimõigus – sellistele ütlustele tuleb vastata vaba debati kaudu. Tuleb olla valvas ohu suhtes, et riik või muud organid hakkavad otsustama selle üle, missugused väited on kaitsmist väärt. Kahjuks on maailmas selliseid tendentse, näiteks seoses Holokausti ja teiste ajalooliste kuritegude eitamisega. Ükskõik kui taunitav nende sündmuste eitamine ka ei ole, kui riik hakkab seadusandluse kaudu määrama, mida võib öelda ja mida mitte, kaasneb sellega oht sõnavabadusele.
2012. aasta lõpus pidas Rahvusvaheline Telekommunikatsiooni Liit (International Telecommunications Union – ITU) muuhulgas internetiteemalise konverentsi, mille eel kardeti mitmel pool maailmas, et üritatakse kehtestada internetti piiravaid rahvusvahelisi reegleid. Kuigi riike ei saa sundida rahvusvaheliste konventsioonidega liituma, oleks selline konventsioon siiski olnud negatiivne ka neile riikidele (kaasa arvatud Eestile), kes liikmed ei ole, kuna see ohustaks interneti globaalset iseloomu. Selliseid ettepanekuid konverentsil ka tehti (näiteks Venemaa poolt) aga ei võetud vastu. Näiteks Eesti Vabariigi president võttis konverentsi eel sõna igasuguste interneti piirangute vastu.[1]
Sõnavabaduse alased seadused ja institutsioonid ning nende areng
Eesti õiguskord on kooskõlas demokraatlikes, sõnavabadusega riikides kehtivate põhimõtetega, mille järgi ei ole eraldi reguleerivaid seadusi trükimeedia kohta ning trükimeedia väljaanded (raamatud, ajakirjad ja ajalehed) ei vaja registreerimist ega väljaandmise luba – selliste väljaannete arvu määrab turg. Ringhäälingu kohta on õigusriikides ja ka Eestis eraldi seaduse sätted ja litsentsi taotlemise protseduur koos vastava ametiga, muuhulgas kuna ringhääling kasutab piiratud loodusressursi (raadiosagedusi). Digitaliseerimisega (mis viidi televisiooni suhtes Eestis läbi juba 2010. aastal) saab küll sagedusi palju efektiivsemalt kasutada ja seega rohkem sisu mahutada, sellegipoolest ei ole veel kuskil maailmas sellist olukorda, et ringhäälingut ei reguleerita. Samas kehtib maailmas aina vähem piiranguid ning litsentsi protseduur on lihtsustatud – nii on see ka Eestis. Mis puutub internetti, siis see arenes nii kiiresti ja etteaimamatult, et seadusandlus ei jõudnud kaasa, mis tähendab, et internet on suures osas reguleerimata nii Eestis kui suures osas maailmast.
Eelmise aasta inimõiguste raportis nimetati 2011. aasta jaanuaris jõustunud meediateenuste seadust. Selle peamiseks sisuks oli terminoloogia ja ringhäälinguga seotud protseduuride kooskõlastamine Euroopa Liidu uute meedia-alaste reeglitega. Uus seadus muutis ka tele- ja raadioringhäälingulubade süsteemi lihtsamaks ja paindlikumaks, mis peaks mõjuma hästi meedia mitmekesisusele. Eestis on juba päris mitmekesine meediaturg ja olulisi muudatusi uue seaduse jõustumisest saati märgata ei ole, kuid pikemas perspektiivis on lihtsam ja paindlikum süsteem kindlasti ka sõnavabadusele kasuks.
Varasematest seadusemuudatustest võib mainida 2010. aastal muudetud ja meedias suurt tähelepanu pälvinud nn allikakaitseseadust, millest on pikemalt juttu olnud eelnevates inimõiguste aruannetes. Peale selle jõustumist ei ole seadusest palju juttu olnud ega sellega seonduvaid probleeme esile toodud.
Piirangud meediale võivad tuleneda näiteks laimu kriminaal ja/või tsiviilvastutusest, andmekaitseseadusest või karistusseadusest, mis puudutavad vihakuritegusid, nagu näiteks vaenu õhutamist (karistusseaduse § 151). Sellised sätted kehtivad tehtud ütluste kohta, olenemata nende tegemise viisist. Meedia kaudu tehtud ütlused on aga oma suurema leviku tõttu suurema mõjuga. Eestis on mõnda aega arutatud vaenu õhutamise keelu sõnastuse üle – paragrahvi sõnastus tegi selle kasutamise väga raskeks, kui mitte võimatuks. 2012. aasta lõpus tehti ülalnimetatud muudatusettepanek. Eelnõu kohta ütles toonane justiitsminister Kristen Michal: „Analüüs näitab, et kõrge lävi, enne kui saab reaalse tagajärgedega vaenu õhutamisest rääkida, võib mõningatel juhtumitel viia juba kättejõudvate tagajärgedeni, mis oleks uue regulatsiooniga õigeaegselt ärahoitavad. Uus seadus viiks meie regulatsiooni kooskõlla ka Euroopa Liidu Nõukogu raamotsusega rassismi ja ksenofoobia vastu võitlemiseks.“ Võib nõustuda ministri sõnadega ja kuigi on hea, et Eesti seadus viiakse kooskõlla EL-i raamotsusega, peab samas siiski jälgima praktikat seadusemuudatuse jõustumise järel, et vältida ohtu sõnavabadusele, mida mujal Euroopas teatud määral on märgata olnud.
Kohtupraktika
Riigikohus ei ole sõnavabaduse teemal 2012. aastal ühtegi põhiseaduse järelevalve kaasust otsustanud. Euroopa Inimõiguste Kohtus (EIK) ei ole aasta jooksul otsustanud ühtegi Eestiga seonduvat kaasust, milles oleks tegu olnud sõnavabadusega. EIK-s peaks aga varsti tehtama otsus kaasuses Delfi vs. Estonia, mille kohus võttis menetlusse 11. veebruaril 2011. Kaasus tegeleb interneti kommentaaridega ja avaldab mõju mitme riigi praktikale, eriti kuna sellel teemal ei ole kujunenud palju rahvusvahelist kohtupraktikat. Küsimus on, kas Eesti kohtute otsus karistada Delfit kommentaarides tehtud laimu eest, oli kooskõlas EIÕK-ga.
Riigikohtu otsustest seostub osaliselt sõnavabadusega üks halduskolleegiumi otsus süütuse presumptsiooni ning isiku au ja hea maine rikkumise (põhiseaduse §-d 22 ja 17) ning privaatsuse kaitse (põhiseaduse § 26) kohta.[2] Kaasus käsitleb ajalehes Vangla Ekspress 2008. aastal ilmunud andmeid. Kaebus rahuldati, kuna leiti, et oli rikutud mitmeid põhiseadusest tulenevaid õigusi. Nimetatud õigused lubavad piirata sõnavabadust, ja kohtuotsuses on sellest vahekorrast juttu. Kohtuotsuses analüüsitakse meedia sisu, vaadates nii ajakirjanduse eetikat kui EIK selle ala otsuseid. Eriliseks teeb olukorra see, et meediaväljaanne, mille kaudu oli rikutud isiku õigusi, oli vanglasüsteemi-sisene väljaanne ja mitte avalikkusele suunatud ajaleht.
Kohus mainib, et isikuandmete kaitse seaduse (IKS) eesmärk on tasakaalu loomine andmesubjekti põhiõiguste ja sõnavabaduse vahel. Samas: „Riik ei saa oma väljaannetes isikuandmete avaldamisel tugineda põhiseaduslikule sõna- ja ajakirjandusvabadusele (põhiseaduse § 45 lg 1). Riik ei ole põhiõiguste kandja, vaid adressaat.“[3] Kohus viitab EL-i direktiivile 95/46/EÜ, millest tulenevalt võib teha andmekaitses erandeid sõnavabaduse tagamise eesmärgil, sh ajakirjanduse jaoks või kunstilise või kirjandusliku eneseväljenduse huvides. Riigiasutuse sisekommunikatsiooni väljaanded ja -kanalid, mis ei ole adresseeritud üldsusele, ei ole aga meediakanalid ega toimi ajakirjanduslikul eesmärgil, vaid kuuluvad asutuse sisemise suhtekorralduse valdkonda. Kohus leiab, et kaebaja isikuandmete kajastamine Vangla Ekspressi artiklites ei olnud vältimatult vajalik: „Ametnike suunamiseks vajaliku info oleks ilmselgelt saanud esitada ka kaebaja isikut mainimata ja tema isikuandmeid sisaldavaid kriminaalasja tõendeid tsiteerimata.“[4]
Ainuüksi sellest, et teatud andmed on varem kas isiku nõusolekul või seaduse alusel muul viisil mingis vormis avalikustatud, ei saa järeldada, et täiendaval avalikustamisel ei saaks olla olulisi tagajärgi, kuna avalikustamised võivad toimuda väga erinevas vormis ja erineva intensiivsusega. Siin on meedial teistsugune roll, kui muudel avalikustamisviisidel. Kohtuistungil avaldatud andmete avaldamine trükiväljaandes avardab reeglina oluliselt teavitatavate isikute ringi. Riigikohus viitab EIK otsustele Krone Verlag jt vs. Austria (17. jaanuar 2012, 33497/07), Kurier vs. Austria (17. jaanuar 2012, 3401/07) ning Eerikäinen jt vs. Soome (10. veebruar 2009, 3514/02).[5] Eraldi tuleb otsustada, kas korduv avalikustamine on lubatav ja proportsionaalne eraelu riive. IKS kohustab ajakirjanduslikul eesmärgil isikuandmete töötlemisel järgima ajakirjanduseetika põhimõtteid, mis tulenevad peamiselt Eesti Ajalehtede Liidu koostatud Eesti ajakirjanduseetika koodeksist ning rahvusvahelistest printsiipidest.[6] Ajakirjanduseetikas, seadustes ja Riigikohtu praktikas eristatakse vaidlustes au ja hea nime teotamise üle faktiväiteid ja väärtushinnanguid.
Riigikohtu halduskolleegium tsiteerib ja nõustub tsiviilkolleegiumi hinnanguga au ja head nime kahjustavate tegude suhtes, mille kohaselt mis tahes viisil ja vormis levitatav informatsioon, mis sisaldab või mis võimaldab halvustava tähendusega hinnanguid, võib riivata põhiseaduse paragrahvi 17. Käesolevas kaasuses oli tegemist kinnipeetavaga ja vaidlusalused artiklid sisaldasid tema suhtes mitmeid halvustavaid hinnanguid võimaldavaid fakte (ka väljavõtteid kaebaja telefonikõnest ja päevikust). Lisaks on küsimus põhiseaduse §-st 26 perekonna- ja eraelu puutumatuse kohta. Kohus mainib, et eraelu kaitse üheks oluliseks valdkonnaks on isikuandmete kaitse. Vaidlustatud artiklites on kaebaja identifitseeritud nimeliselt ning kajastatakse tema suhteid vangla juhtkonna ja kaaskinnipeetavatega. Kuigi süüteo toimepanemine pärast avalikku kohtuistungit ei ole enam delikaatne informatsioon, mainib kohus, et see ei tähenda, et tegemist ei oleks üldse isikuandmetega.
Riigikohus analüüsib eri õiguste, k.a. sõnavabaduse, vahekorda. Kuigi otsusest midagi uut välja lugeda ei saa, toetab see isikuandmete kaitset, aga ka põhimõtet, et sõnavabaduse piirangud teiste õiguste heaks peavad olema proportsionaalsed ja põhinema eri õiguste analüüsil.
Lisaks seadustele ja kohtusüsteemile on Eestis hästi ülesehitatud ja toimiv eneseregulatsioonil põhinev süsteem. Kaebusi saab esitada kohtutele, juhul kui on tegemist õigusrikkumise ja mitte ainult eetika ja hea tava rikkumisega. Lisaks saab kaebusi esitada Avaliku Sõna Nõukogule või Pressinõukogule. Rahvusvaheliselt on Eesti eneseregulatsiooni süsteemi eelis võrreldes mitme teise riigi eneseregulatsiooniga see, et ka teatud ringhäälingukanalid ning internetimeedia (Delfi) on selle liikmed. Mitmes riigis on eneseregulatsioon ainult trükimeedia jaoks. 2011. aastal oli Pressinõukogus menetletud kaebuste arv viimase kümne aasta kõrgeim (67 kaebust ja 61 otsust). Aastal 2012 olid näitajad vastavalt 49 ja 38, seega oli kaebusi tunduvalt vähem. 2011. aasta otsustest olid 33 taunivad ja 28 õigeksmõistvad – 2012 aga olid vastavad näitajad 18 ja 20. Eelkokkulepete ning tagasi võetud või tagasi saadetud kaebuste arv jäi umbes samale tasemele kui tavaliselt (vastavalt 3 ja 1). Lisaks on olemas Avaliku Sõna Nõukogu, mis tegeleb meediaeetiliste küsimustega ja menetleb kaebusi. Aastal 2012 oli Avaliku Sõna Nõukogus oluliselt vähem kaebusi kui aastal 2011 (23 – 40). Ka kahel eelneval aastal oli kaebuste arv tunduvalt kõrgem kui 2012. aastal. Otsuste arv oli samuti väiksem, kuid taunivate ja vabastavate otsuste proportsioon oli umbes sama (3 vabastavat ja 7 taunivat otsust – 2011. aastal olid vastavad arvud 11 ja 20).
Eneseregulatsiooni süsteem toimib Eestis hästi. Raske on ühe aasta arvude alusel öelda, kas vähenev kaebuste arv on erandlik või trend, ja kui see on trend, mis seda on tekitanud. Üldiselt on inimesed teadlikud eneseregulatsiooni olemasolust ja sellest, kuidas sinna kaebusi esitada. Ei ole põhjust arvata, et teadlikkus või huvi oleks 2012. aastal väiksem olnud. Pigem on vähenev kaebuste arv juhus, või signaal sellest, et meediaväljaanded ise tegutsesid rohkem eetiliste küsimustega.
Avalik arutelu ja trendid
Meediamaastiku probleemina tuuakse avalikus arutelus jätkuvalt esile puudulikku suhtlus- ja diskussioonikultuuri ning ka institutsioonide kriitikatalumatust. Viimane teema oli aastal 2012 veel teravamalt üleval, muuhulgas parteide rahastamisskandaalidega seoses. Teise eelmisel aastal nimetatud teema – maksumaksja raha kasutamine linna infotelekanali loomiseks – suhtes ei ole uusi arenguid aasta jooksul toimunud.
Teabele ligipääsu puhul on teatavasti Eesti omapära, et ligipääs toimub olulisel määral interneti ja sealsete andmebaaside ristkasutamise kaudu. Eesti kogemused on endiselt eeskujuks mujal maailmas. Olulisi probleeme illegaalse teabele ligipääsu või tehniliste probleemidega ei tulnud 2012. aastal ette.
Varem on nimetatud üheks probleemiks Eesti meediamaastikul seda, et eesti- ja venekeelne meedia on suurelt osalt erinev ning et eri emakeelega inimesed elavad eri meediaruumis – seda enam, et venekeelne elanikkond tarbib suurel määral Venemaa meediat. Olukord ei ole aasta jooksul selles osas muutunud.
Soovitused
- Jätkama peaks intensiivset tööd nö vaenu õhutamise eelnõuga, millega tuuakse üle vastav EL raamotsus ning muudetakse karistusseadustiku sätteid.