Pagulaste ja varjupaigataotlejate olukord

Anni Säär

Paljud inimesed vahetavad oma elukohta, et minna elama oma abikaasa juurde, või on suur muudatus tingitud hoopis majanduslikest põhjustest või parema töökoha vastu võtmisest. Siiski on inimesi, kelle jaoks ei ole oma päritoluriigist lahkumine valik, vaid nad on sunnitud sealt lahkuma, et tagada enda, ja tihtipeale ka oma pere elu ja/või tervis. Pagulased vajavad erilist kaitset just sellepärast, et nad ei ole endale seda saatust valinud. Eesti pagulaspoliitika alguseks saab nimetada aastat 1997. Sel aastal võeti vastu nii esimene pagulasõiguse alane seadus – pagulaste seadus,^[1] kui ka ühineti pagulasseisundi konventsiooni ning 1967. aasta pagulasseisundi protokolliga.^[2] Praeguseks on pagulaste seadus kehtetu, kuna selle asendas välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadus, mis võeti vastu 2005. aastal.^[3] Seega saab öelda, et Eesti pagulasõigus on võrreldes teiste valdkondade õigusega alles lapsekingades ning seetõttu on loomulik, et arenemisruumi veel on. Pagulasõigus on küll sisse viidud siseriiklikesse õigusaktidesse, kuid riik peab arvestama ning rakendama ka rahvusvahelisi õigusakte, millega ta seotud on.

Valdkonna 2013. aasta suurimaks arenguks saab vaieldamatult nimetada välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS-i) ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse jõustumist 2013. aasta 1. oktoobril.  Euroopa Liidu tasandil tasub välja tuua, et 2013. aastal võeti vastu Euroopa ühise varjupaigasüsteemi (CEAS-i) viimased osad, millest mõned rakendusid 2014. aasta algusest, kuid suurem osa tuleb üle võtta siseriiklikusse õigusesse 2015. aasta juuniks.

Aastal 2013 esitati 97 varjupaigataotlust, mis on 20 võrra rohkem kui eelneval aastal.^[4] Varjupaigataotluste hulk Eestis on aasta-aastalt kasvanud, kuid rahvusvahelise kaitse saanud isikute arv on hoopis langenud. Kuid kui 2012. aastal rahuldati 77-st taotlusest 13 (pagulase staatuse omandas 8 ning täiendava kaitse sai 5 inimest), siis 2013. aastal rahuldati vaid 7 taotlust.^[5] 2013. aastal anti elamisluba perekondade taasühinemise kaudu kolmele isikule, 2012. aastal aga kümnele.^[6] Kõige rohkem taotlusi esitati 2013. aastal Vietnami kodanike poolt – 26 taotlust.^[7]

Poliitiline ja institutsionaalne areng

2013. aasta 12. märtsil viisid õiguskantsleri nõunikud läbi kontrollkäigu Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) kinnipidamiskeskuses (KPK-s). Lähtudes kontrollkäigust edastas õiguskantsler 2013. aasta 3. juunil soovitused PPA-le täitmiseks ning 2014. aasta 8. jaanuaril avaldas õiguskantsler märgukirja,^[8] mis koostati 2013. aasta 29. novembri järelkontrollkäigu tulemusena. Märgukirjas on välja toodud, et peale eelmist kontrollkäiku on käeraudade kohaldamise praktikat oluliselt muudetud (saatmistel st näiteks käikudel hambaarsti juurde kasutati käeraudu vähestel kordadel), kuid käeraudade kasutamise põhjendused olid jätkuvalt üldsõnalised ning seostamata kinnipidamist iseloomustavate faktiliste asjaoludega. Õiguskantsler tõi ka välja asjaolu, et toitlustamisel peaks rohkem arvesse võtma kultuurilisi eripärasid, eriti arvestades faktilist asjaolu, et väljasaatmiskeskus on kujundatud ümber välismaalaste kinnipidamiskeskuseks ning antud eripäradega arvestamine muutub kindlasti üha aktuaalsemaks. Erilist tähelepanu pööras õiguskantsler ka psühholoogilise nõustamisega seonduvatele probleemidele – isikutele, kes ei rääkinud eesti, vene ega inglise keelt, ei olnud tagatud ligipääs psühholoogilisele nõustamisele. Piinamise ja Ebainimliku või Alandava Kohtlemise või Karistamise Tõkestamise Euroopa Komitee (CPT) on juhtinud tähelepanu sellele, et sellistes kinnipidamisasutustes viibivad isikud on iseäranis haavatavas olukorras, sest nende vaimset tervist võivad olla negatiivselt mõjutanud minevikus aset leidnud traumaatilised kogemused. Lisaks on nad teadmatuses oma tuleviku ning kinnipidamise kestuse osas ja viibivad väljaspool oma harjumuspärast isiklikku ning kultuurilist keskkonda. Kõik need asjaolud võivad põhjustada isiku vaimse tervise halvenemist ning soodustada depressiooni, ärevuse ning posttraumaatilise stressi teket või vastavate sümptomite ägenemist.^[9] Kuna varjupaigataotlejad on üldjuhul langenud tagakiusu ja väärkohtlemise ohvriteks, siis on nad väga haavatavas olukorras KPK-s, kus nende psühholoogiliste probleemidega vajalikul määral ei tegeleta, veelgi enam, kinnipidamine võib nende probleeme suure tõenäosusega võimendada. Samuti tunnustas õiguskantsler PPA-d sammude astumise eest kinnipidamiskeskuses kinni peetavate isikute jaoks vaba aja veetmise võimaluste mitmekesistamiseks (sportimine, keeleõpe, käsitöö).

Lähtudes seadusest peaks Sotsiaalministeerium või selle asutus korraldama rahvusvahelise kaitse saaja elama asumise kohalikku omavalitsusse nelja kuu jooksul alates elamisloa andmise päevast. Kui varasemalt on pagulastega seotud vabakonnad tähelepanu juhtinud sellele, et elamiskoha saamisel olid silmnähtavad probleemid, siis praegune praktika on näidanud, et majutuskeskus korraldab rahvusvahelise kaitse saajale elama asumise kohalikku omavalitsusse seaduses ettenähtud tähtaja jooksul.

Positiivse edasiminekuna tuleks välja tuua ka seda, et varjupaigataotlejate majutuskeskus kolis 2014. aasta jaanuaris Illuka vallast Jaamakülast Lääne-Virumaale Väike-Maarja valda Aaverre, Vao külla, kus ligipääs nendele vajalikele teenustele on tunduvalt parem.

Seadusandlik areng

2013. aasta üheks suurimaks arenguks oli välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS-i) ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse jõustumine 1. oktoobril 2013. aastal.

Varasemalt sätestas varjupaigataotlejate kinnipidamise VRKS-i § 33 lg 1: „Taotlejat, kes esitas varjupaigataotluse väljasaatmiskeskuses, vanglas või arestimajas viibimise ajal või väljasaatmise täideviimise käigus, ei paigutata esmasesse vastuvõtukeskusesse, vaid ta viibib varjupaigamenetluse lõppemiseni vastavalt väljasaatmiskeskuses, vanglas või arestimajas. Kui välismaalane, kes esitas varjupaigataotluse vanglas või arestimajas viibimise ajal, vabastatakse karistuse kandmisest vanglas või arestimajas, suunatakse ta vastuvõtukeskusesse.“ Säte oli imperatiivselt sõnastatud ja praktikas tähendas see seda, et kui isik taotles varjupaika väljasaatmiskeskuses (praeguses KPK-s), siis pidi ta seal olema menetluse lõpuni. Kui teda pagulasena ei tunnustatud ning talle täiendavat kaitset ei antud, siis pidi isik ka kohtumenetluse vältel väljasaatmiskeskuses viibima.

Muudetud seaduses sätestab varjupaigataotlejate kinnipidamise alused § 36¹. VRKS-i §-i 36¹ lg 1 kohaselt võib varjupaigataotlejat kinni pidada, kui VRKS-is sätestatud järelevalvemeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada. Kinnipidamine peab sealjuures olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega ning igal kinnipidamise üksikjuhtumil peab arvestama varjupaigataotlejaga seotud olulisi asjaolusid. VRKS-i muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu teise lugemise seletuskirjas (354 SE II) on VRKS-i §-i 36¹ kohaldamise kohta selgitatud, et kinnipidamine on võimalik vaid väga rangelt sätestatud aluse olemasolul, kui järelevalvemeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada, samuti peab kinnipidamisel hindama selle eesmärki, vajalikkust ja mõõdukust, iga üksikjuhtumi hindamisel tuleb arvesse võtta konkreetse varjupaigataotlejaga seotud olulisi asjaolusid (nt haavatavust) ning kinnipidamine peab olema vältimatult vajalik – ehk muul viisil varjupaigamenetlust tagada ei saaks. Seega peab kinnipidamine olema tõepoolest viimane meede varjupaigamenetluse tagamiseks.

Pagulastest saatjata alaealised, arvestades nende vaimset ja tihtipeale ka füüsilist seisundit, on inimkaubitsejatele heaks sihtmärgiks. Lähtudes lapse õiguste konventsiooni artiklitest 34 kuni 37, on osalisriikidel kohustus kaitsta last igasuguse lapse heaolu kahjustavate ekspluateerimisvormide (sealhulgas ka seksuaalse ekspluateerimise) ja ärakasutamise eest, ning riigid on kohustatud selle vältimiseks kasutusele võtma abinõusid. Eesti riik on antud olukorra lahendanud nii, et saatjata alaealised paigutatakse turvakodudesse või lastekodudesse.

Kohtupraktika

Kuna enne 1997. aastat oli pagulaste ja varjupaigataotlejatega seonduv valdkond Eestis õiguslikult reguleerimata ning aastate jooksul on Eestis varjupaika taotletud vähem kui 500-l korral (alates 1997. aastast), siis ei ole varjupaigamenetlusega seonduvat kohtupraktikat piisavalt.

Lähtudes sellest, et 2013. aasta 1. oktoobril jõustus seaduse muudatus seoses varjupaigataotlejate kinnipidamisega, siis on selles valdkonnas ka juba kohtupraktikat. Kahjuks on kohtupraktika siiski erinev ning õigusselgus ei ole tagatud. Pagulastel, kelle lahkumine riigist tähendab tihtipeale põgenemist, on harva võimalik järgida vastuvõtvas riigis kehtivaid õiguspäraseid sisenemise nõudeid (viisa/passi olemasolu).

Siinkohal tuleks mainida, et Tallinna Halduskohtu ning Tartu Halduskohtu kohtupraktika ning vältimatu vajaduse hindamine varjupaigataotleja KPK-sse paigutamisel erinevad.

Tallinna Halduskohtu praktikast^[10] lähtuvalt peavad varjupaigataotleja KPK-s kinnipidamiseks olema täidetud järgmised eeldused:

1)    VRKS-s sätestatud järelevalvemeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada;

2)    kinnipidamine peab olema kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega;

3)    varjupaigataotlejaga seotud olulisi asjaolusid tuleb arvestada igal üksikjuhtumil;

4)    kinnipidamine on vältimatult vajalik.

Lisaks nende nelja punkti arvestamisele varjupaigataotlejate KPK-sse paigutamisel on kohus leidnud, et arvestada tuleb ka isiku kultuurilist tausta ja Eestisse saabumise asjaolusid (nt Süüria kodusõda).

Enamus varjupaigataotlejatest, kes Tartu Halduskohtu loal KPK-sse paigutatakse, on Eestisse jõudnud piiri ebaseaduslikult ületades. Tartu Halduskohtu praktikast on näha, et isikute KPK-sse paigutamisel on suur kaal nende riiki sisenemise meetodil, kuigi 1951. aasta konventsiooni artikkel 26, mis sisaldab karistamatuse klauslit, ei anna riigile automaatselt õigust isikut rahvusvaheliste pagulasi käsitlevate õigusaktide alusel kinni pidada isegi loata riiki sisenemisel. Tartu Halduskohus on KPK-sse paigutamise hindamisel mitmeid kordi väitnud: „kuna isik on saabunud Eesti Vabariiki ebaseaduslikult, siis võib esineda oht ka tema põgenemiseks ja välistada ei saa ka seda, et varjupaigataotlus on esitatud väljasaatmise vältimiseks.“1951. aasta konventsiooni artikli 31 lõige 1 sätestab: „Kui pagulane on saabunud riiki otse territooriumilt, kus tema elu või vabadus on olnud ohus /—/, ei kohalda osalisriik karistust ebaseadusliku riiki sisenemise või seal viibimise eest, kui pagulane viivitamata teatab endast ametiasutustele ning põhjendab riiki loata sisenemist või seal viibimist.“ Ka kohtupraktika on toetanud eeltoodut, näiteks Ühendkuningriigi lahendis R vs. Uxbridge Magistrates Court and Another, Ex parte Adimi kohus märkis, et 1951. aasta konventsiooni artikli 31 lõikes 1 pakutavat kaitset kohaldatakse nii pagulastele kui ka varjupaigataotlejatele ning ka neile, kes kasutavad võltsitud dokumente või sisenevad riiki salaja.^[11] Lähtudes eeltoodust nähtub, et KPK-sse paigutamise istungil tuleks hinnata, kas järelevalvemeetmeid ei ole võimalik tõhusalt kohaldada, kas kinnipidamine on vältimatult vajalik, kas proportsionaalsuse põhimõtet on järgitud, ning võtma arvesse varjupaigataotlejaga seotud olulisi asjaolusid. Seejuures tuleks välja tuua, et ei ole proportsionaalne paigutada isik, kellel on isikut tõendavad dokumendid, mis ilmselgelt ei ole võltsingud, KPK-sse isiku tuvastamise põhjustel.

Avalik arutelu ja trendid

Suurimad avalikud arutelud kerkisid 2013. aastal üles seoses Eesti Inimõiguste Keskuse poolt läbiviidud projektiga „Rahvusvahelise sundrände suhtes teadlikkuse tõstmine Eesti Ühiskonnas“. Veebruarist  maini toimus Tallinna Tehnikaülikooli, Tartu Ülikooli ja Tallinna Ülikooli tudengitele kursus „Rahvusvaheline sundränne“ kus osales üle saja tudengi. Jaanuarist juunini toimusid Postimehe online keskkonnas väitlused sundrände teemadel. Samuti toimus 2013. aasta märtsis Eesti esimene suurem pagulastest teadlikkust tõstev kampaania „Postkaart pagulaselt“, mis jõudis kuue miljoni kontaktini.  Rahvusvahelisel pagulaspäeval, 20. juunil, ilmus projekti raames Postimehe vahel sundrände teemadele keskenduv ajalehelisa. Aasta lõpul viisid Eesti Inimõiguste Keskus ja Pagulasabi läbi inimõiguste päevale pühendatud heategevusliku pagulasi toetava ürituse, mille raames koguti raha pagulaste lõimumiskeskuse avamiseks.

Juunis alustas Eesti Inimõiguste Keskus piirimonitooringu arutelu meedias vihjete põhjal, et üks Süüria kodanik oli Eesti piirivalvurite poolt piirilt tagasi saadetud, mis päädis kolme pagulastega tegeleva organisatsiooni (Johannes Mihkelsoni Keskuse, Eesti Inimõiguste Keskuse ja Pagulasabi) ühise pressiteatega. Samuti on rahvusvahelisel tasandil piirimonitooringu vajalikkust  Siseministeeriumile rõhutanud nii ÜRO pagulaste ülemvoliniku amet (UNHCR) kui Euroopa Pagulaste ja Väljarännanute Nõukogu (ECRE). Piirimonitooring aitaks ka kaasa sellele, et illegaalselt piiri ületavaid pagulasi ei koheldaks kurjategijatena, ning et tegevus piiripunktides muutuks läbipaistvamaks. ÜRO pagulaste agentuur on korduvalt rõhutanud, et pagulasi ei tohiks kohelda kurjategijatena ning nende illegaalset piiriületust ei tohiks karistada, sest tihtipeale ei olegi neil riiki sisenemiseks seaduslikku võimalust. Piirimonitooringu käigus saaks kindlustada seda, et pagulaste inimõigus – õigus taotleda varjupaika – oleks tagatud. Piirimonitooring aitaks vähendada praegust praktikat, kus Vene viisaga varjupaigataotlejaid võidakse üle anda Venemaale, kus nende õigused ei pruugi olla kaitstud. Lisaks on huvitav fakt, et Lätis, kus toimub sõltumatu piirimonitooring, registreeriti 2012. aastal varjupaigataotlusi pea kolm korda enam kui Eestis.^[12]

Varjupaigataotlejate majutuskeskuse asukoha muutus 2014. aasta jaanuaris tegi nendega suhtlemine kergemaks ning tagas parema ligipääsu nendele vajalikele teenustele. Varjupaigataotlejatele (eriti erivajadustega varjupaigataotlejatele) ja pagulastele ettenähtud vastuvõtutingimused ja teenused on paremad kui eelmisel aastal, kuid on halle alasid, kus oleks vaja muuta seadusandlust või olemasolevat paremini rakendada.

2013. aasta 9. detsembril tähistati Estonia talveaias inimõiguste päeva heategevusüritusega „Pagulaste toetuseks“. Ürituse korraldas MTÜ Pagulasabi, kohal oli umbes 150 inimest ning koguti ligikaudu 6000 eurot Tartu pagulaste lõimumiskeskuse remondiks ja tegevuse alustamiseks. Jätkusid ka huvikaitsetegevused – korraldati pagulasorganisatsioonide ümarlaud ning kohtuti ministeeriumite (Siseministeeriumi, Sotsiaalministeeriumi) ja teiste ametitega (AS Hoolekandeteenustega, MISA-ga). Tähelepanu on pälvinud pagulaste töötamise õiguse teema, mille kohta kirjutas Eero Janson ka analüüsi.^[13] Jätkus varjupaigataotlejate õigusnõustamine ja esindamine Eesti Inimõiguste Keskuse poolt ning neile tugiteenuste pakkumine Johannes Mihkelsoni Keskuse poolt, kes 2013. aastal koolitasid juurde uusi tugiisikuid.

Jätkuvalt on problemaatiline pagulaste lõimumine ühiskonda. Sageli aetakse pagulased segamini migrantidega, mis omakorda viitab ühiskonna teadmatusele või tahtmatusele teadlikud olla.

Soovitused:

• Eesti Vabariik peaks lubama piirimonitooringut, et kaardistada pagulastega seotud hetkeolukord piiridel.
• Koostada infomaterjal rahvusvahelise kaitse saajale nende õiguste ja kohustuste kohta koos vajalike kontaktandmetega enamlevinud varjupaigataotlejate poolt räägitavates keeltes.
• Ehitada üles korralik süsteem, mis aitaks pagulastel ühiskonda integreeruda.
• Jätkata teavituskampaaniatega pagulaste kohta, tõstes sellega ühiskonna teadlikkust.
• Mitte paigutada varjupaigataotlejaid KPK-sse eeldusel, et isik põgeneb, kuna ta on riiki sisenenud illegaalselt.