Avaliku koosoleku seadus
Kogunemisvabadus on üks olulisemaid demokraatliku ühiskonna aluseks olevaid inimõigusi. See on tihedalt seotud mitme teise inimõigusega nagu väljendusvabadus, mida peetakse demokraatliku ühiskonna alustalaks või mõtte-, südametunnistuse ja ususvabadus.[1] Samuti on kogunemisvabadus koos väljendusvabadusega oluline teiste inimõiguste tagamiseks, kuna neid vabadusi kasutades on inimestel võimalik oma õiguste eest seista ja nõuda nende austamist riigi poolt.
Eesti Vabariigi põhiseadus on kogunemisvabaduse sätestanud §-s 47: “Kõigil on õigus ilma eelneva loata rahumeelselt koguneda ja koosolekuid pidada.”[2] Sarnase sätte leiab ka Euroopa inimõiguste konventsioonist (artikkel 11)[3] ja ÜRO kodaniku ja poliitiliste õiguste paktist (artikkel 21).[4] Siiski ei ole tegemist absoluutse õigusega – seda on võimalik piirata ja konkreetsetel juhtudel peab seda piirama. Põhiseadus ning mõnevõrra teises sõnastuses ka inimõiguste konventsioon ja ÜRO pakt, lubavad kogunemisvabadust piirata seaduses sätestatud korras “riigi julgeoleku, avaliku korra, kõlbluse, liiklusohutuse ja koosolekust osavõtjate ohutuse tagamiseks ning nakkushaiguse leviku tõkestamiseks.”
Eestis on kogunemisvabadust reguleerivaks põhiliseks seaduseks avaliku koosoleku seadus, mille kohaselt on seadusega reguleeritav avalik koosolek “väljakul, pargis, teel, tänaval või muus avalikus kohas vabas õhus korraldatav[…] koosolek[…], demonstratsioon[…], miiting[…], pikett[…], religioos[ne] üritus[…], rongkäik[…] või muu[…] meeleavaldus[…]” (§2).[5] Tegemist on seadusega, mis oli kehtiv juba 1997. aastast ning vajas hädasti kaasajastamist tänapäevastele standarditele vastavalt.[6] Riigikogus toimunud avaliku seaduse muudatuste arutelul 2008. aastal hindas Ken-Marti Vaher, Riigikogu õiguskomisjoni esimees, senise seaduse isegi põhiseadusega vastuolus olevaks.[7]
Avaliku koosoleku seaduse kaasajastus
Senise avalike koosolekute regulatsiooni põhiseaduspärasuse osas tekkinud kahtlused puudutasid eelkõige sellistest koosolekutest etteteatamist. Siiani pidi nendest ette teatama enamasti seitse päeva enne avaliku koosoleku toimumist, mis on problemaatiline kui võtta arvesse, et enamik meeleavaldusi puudutavad päevakajalisi otsuseid, millele on oluline oma arvamuse väljendamiseks reageerida kohe. “[T]eatud koosolekud ja meeleavaldused kaotavad aja möödudes oma aktuaalsuse ja demokraatia seisukohalt on oluline, et oleks võimalik oma meelt avaldada kiiremini.”[8]
13. juulil 2008 jõustunud muudatuste kohaselt on avalike koosolekute etteteatamiseks seatud kaks erinevat tähtaega, olenevalt koosoleku mastaabist ja olemusest:
- Avalikust koosolekust peab valla- või linnavalitsusele, maavalitsusele või Vabariigi Valitsusele (olenevalt, territooriumist, kus üritust soovitakse korraldada) teatama vähemalt neli päeva aga mitte rohkem kui 3 kuud kui see nõuab (§7 lg 1)
– liikluse ümberkorraldamist;
– telgi, lava, tribüüni või muu suuremõõtmelise konstruktsiooni püstitamist; või
– heli- või valgustusseadmete kasutamist;
- Muudel juhtudel peab politseile koosolekust ette teatama vähemalt kaks tundi (§7 lg 2).
Väga piiratud juhtudel on avalikud koosolekud keelatud (avalike koosolekute seaduse §3, 5 ja 8 lg 6 ning hädaolukorra seadus,[9] §27 lg 1). 2008. aasta muudatused tõid siinkohal sisse avalike koosolekute seaduse § 3 punkti 3 uue sõnastuse. Erinevalt varasemast, on nüüd keelatud avalik koosolek, mis “õhutab vihkamist, vägivalda või diskrimineerimist rahvuse, rassi, nahavärvuse, soo, keele, päritolu, usutunnistuse, seksuaalse sättumuse, poliitiliste veendumuste või varalise või sotsiaalse seisundi tõttu”. Avalikku koosolekut võib nüüd keelata lisaks varem seaduses nimetatud siseministrile ja prefektile ka Politsei- ja Piirivalveameti peadirektor (avalike koosolekute seadus, §8 lg 7).
Regulatsioon avalike koosolekute keelamise osas on pärast seadusesse sisseviidud muudatusi oluliselt paindlikum. Enam ei ole ametnikel absoluutset kohustust keelata koosolek, kui see läheb avaliku koosoleku seaduse sätetega vastuollu, vaid ametnikele jäetakse teatud otsustusõigus ning isegi võimalus korraldajatele konkreetseid ettepanekuid teha (§8).
Kokkuvõtvalt on 2008. aastal avaliku koosoleku seadusesse sisseviidud muudatused olnud areng positiivses suunas. Avalikest koosolekutest etteteatamise tähtaega on lühendatud ning see võimaldab nüüd operatiivselt päevakajalistele teemadele reageerida. Lisaks on positiivseks arenguks ka suurem paindlikkus olukorras, kus avalik koosolek ise või selle teade ei vasta seaduses sätestatule. Ametnikel on võimalus konkreetseid asjaolusid arvesse võttes otsustada, kas keelata selle avaliku koosoleku toimumine või teha korraldajatele ettepanekuid, kuidas viia koosolek või selle teade seadusega kooskõlla.
Avaliku koosoleku seaduse rakendus
Vaatamata üldiselt positiivsetele muutustele avaliku koosoleku seaduses, on praktikas ilmnenud juba ka tõsiseid vajakajäämisi. 2008. ja 2009. aastal jõudis meedia tähelepanu keskpunkti loomakaitsjate ponnistused tsirkuses kasutatavate loomade kaitsmisel. Eestis ringi liikunud Tsirkuse Tuuriga liikusid mõlemal suvel kaasa ka loomakaitsjad, kes suuremas osas Tuuri peatuspaikades meeleavaldusi korraldasid.[10] Meeleavaldustest tüdinuna registreerisid Tuuriga seotud isikud ise meeleavalduse Tuuri peatuspaigas, takistades sellega loomakaitsjaid oma meeleavaldust registreerimast.[11] See juhtus nii 2008. kui 2009. aastal. Olles demonstratsiooni registreerinud, ei varjanud selleks loa saanud isikud oma tegelikke motiive, kommenteerides oma ideed mitmel pool ajakirjanduses.
Inimõigused ja -vabadused ei ole piiramatud ning selles osas ei ole erand ka kogunemisvabadus. Enamikku neist võib või lausa peab piirama. Eesti Vabariigi põhiseadus nõuab teiste isikute inimõiguste ja -vabaduste austamist ja nendega arvestamist (§19 lg 2). Mõnevõrra teisest küljest on sellele teemale lähenenud Eestile siduvad rahvusvahelised inimõigustealased lepingud – need keelavad isikutel oma õiguste ja vabaduste kasutamist viisil, mis nende mõttega vastuollu lähevad.[12] Seda reeglit on siiamaani kasutatud pigem ekstreemsemates olukordades, kus arutluse all on olnud väljendusvabaduse, kogunemis- või ühinemisvabaduse kasutamine rassilise viha õhutamise või demokraatliku riigikorra vastu tegutsemise eesmärgil.[13] Põhiseaduses sätestatud kohustus on esmapilgul avarama kasutusalaga. Põhiseaduse §19 lg 2 eesmärgiks on kohustada isikuid kasutama oma õigusi viisil, mis austaks teiste isikute õigusi ja vabadusi.[14] Kui seda kohustust ei täideta, siis on riigil õigus ja kohustus sellele reageerida.
Riigi sellekohane kohustus tuleneb põhiseaduse paragrahvidest 13 ja 14, mis annab igaühele õiguse riigi kaitsele; ning sellest tulenevalt kohustab riiki ja kohalikku omavalitsust isikute õigusi ja vabadusi tagama. Need sätted kohustavad riiki (ja kohalikku omavalitsust) aktiivsele tegevusele “kaitsta igaüht teiste isikute … sekkuva tegevuse eest”.[15] Riik peab aktiivselt kohaldama seadusest tulenevaid nõudeid, aga samas ka tõlgendama seadusnorme “põhiõiguste valguses”.[16] Seega ei tohi seadust kohaldada üksnes automaatselt, vaid jälgima ka, et konkreetses situatsioonis oleks asjakohase normi kohaldamine kooskõlas põhiseadusega tagatud inimõiguste ja -vabadustega.
Kui tekib olukord, kus seadusnormi kohaldamine toob kaasa kellegi inimõiguse piiramise, on riigil kohustus leida erinevate huvide vahel tasakaal.[17] Selle eesmärgiks on leida lahendus, mis võimalikult vähe piiraks kõikide asjaosaliste õigusi ning mis täidaks maksimaalselt eesmärki, mida konkreetne põhiõigus või -vabadus silmas peab.
Tsirkuse Tuuri ja loomakaitsjate vahelise jõukatsumise tulemuseks oli kogunemisvabaduse mõtte moonutamine omakasu eesmärgil. Tsirkuse Tuuriga seotud isikud, kes pseudo-demonstratsiooni taga olid, kuritarvitasid oma õigusi ja vabadusi. Seda näitavad nende sõnavõtud erinevates meedia-allikates.[18] Nad lasid registreerida avaliku koosoleku taimede kaitseks mitte selleks, et avalikku koosolekut korraldada, vaid, et takistada loomakaitsjaid avalikku koosolekut korraldamast. Seega rikkusid need isikud põhiseadusega neile pandud kohustust austada ja arvestada teiste isikute õigustega (§19 lg 2).
Kas riigil tekkis sellise asjade käiguga seoses mingeid kohustusi? Põhiseaduse kohaselt tekkis riigil kaitsekohustus loomakaitsjate kogunemisvabaduse tagamiseks (§13 ja 14). Saades teada Tsirkuse Tuuriga seotud isikute tagamõttest, oleks riik pidanud kohe midagi ette võtma. Selles osas oleksid loomakaitsjad võinud asjade käiku kiirendada, andes kohalikule omavalitsusele teada, et oli registreeritud avalik koosolek, mis läheb vastuollu põhiseadusega. Siinkohal oleks kohalik omavalitsus pidanud tegema kaalutletud otsuse isikute huvide vahel ning sellest tulenevalt käituma. Võimalikuks lahendiks oleks olnud läbirääkimised kahe vastandliku avaliku koosoleku läbiviijatega.
2008. aasta keskpaigast jõustunud avaliku koosoleku muudatuste kohaselt ei ole kohalikul omavalitsusel enam absoluutset kohustust keelata koosolek, kui see läheb avaliku koosoleku seaduse sätetega vastuollu. Muudatuste põhjendustes rõhutati reeglistiku pehmendamist, mille kohaselt jäeti ametnikele teatud kaalutlusulatus ja võimalus korraldajatele konkreetseid ettepanekuid teha (§8). Käesoleval juhul tegi kohalik omavalitsus otsuse, mis ignoreeris talle antud kaalutlusulatust ning tegi automaatse otsuse hiljem esitatud avaliku koosoleku teate mitteregistreerimise kohta. Samas, põhiseaduse kohaselt peab kohalik omavalitsus lähtuma seaduse tõlgendamisel isikute põhiõigustest ning nende kollisiooni puhul üritama tasakaalustada erinevad huvid viisil, mis tagaks võimalikult suures ulatuses kõikide isikute õiguste realiseerimise.
Kohalik omavalitsus jättis täitmata talle põhiseadusega antud kohustuse. Selle tulemusel jäid oma inimõigusi ja -vabadusi eesmärgipäraselt kasutada soovinud isikud sellest võimalusest ilma. Samas lubati pidada avalikku koosolekut isikutel, kes seda kunagi teha ei kavatsenud. Kohalik omavalitsus oleks pidanud teadma selle põhiseadusevastasusest (kui mitte esimesel korral, 2008. aastal, siis teisel korral 2009. aastal, mil Tsirkuse Tuuriga seotud isikud oma käitumismudelit kordasid ning sellest meedia kaudu eelnevalt ka avalikkust teavitasid). Seega rikkus kohalik omavalitsus talle põhiseadusega pandud kaitsekohustust ning loomakaitsjatel, kelle avalik koosolek jäi registreerimata, tekkis õigus nõuda kaitsekohustuse täitmist.
Kokkuvõte
Avalike koosolekute korraldamine on viimaste muudatustega tunduvalt lihtsustatud ning seaduse tekstile ei ole suuremaid etteheiteid. Samas on jätkuvalt problemaatiline seaduse rakendamine, mida näitlikustab nn Tsirkuse Tuuri intsident. Oluliseks tuleb pidada ametnike teadlikkuse tõstmist avaliku koosoleku läbiviimise nüansside osas.
[1] Euroopa inimõiguste kohus, Handyside vs Ühendkuningriigid (7. detsember 1976), ¶ 49.
[2] Eesti Vabariigi põhiseadus (RT 1992, 26, 349; RT I 2007, 33, 210).
[3] Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon, vastu võetud 1950, jõustunud 1953, jõustunud Eesti suhtes 1996.
[4] Kodaniku ja poliitiliste õiguste pakt, vastu võetud 1966, jõustunud 1976, jõustunud Eesti suhtes 1992.
[5] Avaliku koosoleku seadus (RT I 1997, 30, 472; RT I 2009, 62, 405).
[6] Ken-Marti Vaher, XI Riigikogu stenogramm, III istungjärk, 4.06.2008 kell 14:50.
[7] Ken-Marti Vaher, XI Riigikogu stenogramm, III istungjärk, 4.06.2008 kell 14:50. Ka Silver Meikari põhjendus eelnõu §4 p 2 muutmiseks. – Eelnõu teine lugemine, 222 SE II, Muudatusettepanekute loetelu politseiseaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõule (04.06.2008), p 11.
[8] Silver Meikar, XI Riigikogu stenogramm, III istungjärk, 4.06.2008 kell 14:50.
[9] Hädaolukorra seadus (RT I 2009, 39, 262; RT I 2009, 62, 405).
[10] Merilin Kruuse, “Loomakaitsjad korraldavad tsirkusevastaseid meeleavaldusi”, epl.ee, 03.07.08, saadaval aadressil: http://www.epl.ee/artikkel/434428 (05.03.2010); Kerttu Kaldoja, “Loomaõiguslased jätkavad tsirkusevastaste meeleavaldustega”, epl.ee, 05.07.08, saadaval aadressil: http://maja.epl.ee/artikkel/434602 (05.03.2010); Ott Heinapuu, “Loomaõiguslased avaldavad Tallinnas meelt metsloomade kasutamise vastu tsirkuses”, epl.ee, 16.05.09, saadaval aadressil: http://www.epl.ee/artikkel/468722 (05.03.2010).
[11] Kertu Kalmus, “Politsei sekkus Hiiumaal toimunud loomaõiguslaste meeleavaldusse”, epl.ee, 25.07.08, saadaval aadressil: http://www.epl.ee/artikkel/436509 (05.03.2010); Kerttu Kaldoja, “Tsirkuse Tuur blokeerib loomakaitsjate meeleavaldusi”, epl.ee, 19.09.09, saadaval aadressil: http://www.epl.ee/artikkel/478301 (05.03.2010); Martti Kass, “Loomakaitsjaid tõrjuv Viikna hakkas taimekaitsjaks”, Postimees.ee, 21.09.09, saadaval aadressil: http://www.postimees.ee/?id=166165 (05.03.2010); samuti vt: http://www.suvetuurid.ee/taimedenimel/ (05.03.2010).
[12] Tarlach McGonagle, The Potential for Practice of an Intangible Idea, 13 Media Law and Policy 28, lk 38. Nt Euroopa inimõiguste konventsioon (Artikkel 17), EL põhiõiguste harta, Euroopa Liidu Teataja 303, 14/12/2007, lk 1-16 (art 54), kodaniku ja poliitiliste õiguste pakt (art 5(1)).
[13] Vt nt Euroopa inimõiguste kohus, Norwood vs Ühendkuningriigid (16. november 2004); Euroopa inimõiguste kohus, W.P. ja teised vs Poola (2. september 2004); Euroopa inimõiguste kohus, Gustafsson vs Rootsi (25. aprill 1996).
[14] Seda sätet on lahanud ka Riigikohus: “Mistahes põhiõiguse kasutamisele seab piirid PS §19 lg 2, mille kohaselt peab igaüks oma õiguste ja vabaduste ning kohustuste täitmisel austama ja arvestama teiste inimeste õigusi ja vabadusi ning järgima seadust” – Riigikohtu erikogu, 3-2-1-99-97 (1.12.1997).
[15] Taavi Annus, Riigiõigus, Juura 2006, lk 223; Rait Maruste, Konstitutsionalism ning põhiõiguste ja -vabaduste kaitse, Juura 2004, lk 295.
[16] Annus (viide 74), lk 223.
[17] Annus (viide 74), lk 235-236; ka Eesti Vabariigi põhiseadus, kommenteeritud väljaanne (teine, täiendatud väljaanne), Juura 2008, lk 129.
[18] Kaldoja (viide 70); Kass (viide 70).