Varjupaigataotlejate kinnipidamine varjupaigamenetluse kestel ja alternatiivid kinnipidamisele

Pagulaste õiguskliiniku töösse panustanud Viivika Sirelpu kirjutas ja kaitses magistritöö teemal  „Varjupaigataotlejate kinnipidamine varjupaigamenetluse kestel ja alternatiivid kinnipidamisele“. Taolise aluse kinnipidamisele annab välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS) § 33 lg 1, mis näeb imperatiivselt  ette varjupaigataotleja kinnipidamise väljasaatmiskeskuses kuni varjupaigamenetluse lõppemiseni, juhul kui isik esitas varjupaigataotluse väljasaatmiskeskuses viibides või väljasaatmise täideviimise käigus. Töö põhieeseesmärgiks oli välja selgitada, kas varjupaigataotlejate kinnipidamine väljasaatmiskeskuses kogu varjupaigamenetluse on õiguspärane ja kooskõlas rahvusvahelise ja Euroopa Liidu õigusega ning Eesti Vabariigi põhiseadusega.

Sealjuures uuris Viivika, millised tingimused peavad olema täidetud selleks, et riik võiks varjupaigataotlejalt vabaduse võtta ning milliseid põhimõtteid tuleb  taoliste otsuste tegemisel arvesse võta. Sellega seoses käsitles Viivika varjupaigataotlejate põhiõiguste riivega seonduvat ja Euroopa Inimõiguste Kohtu, Euroopa Liidu kohtu ning siseriiklike kohtute praktikat. Viivikat ajendas nimetatud teemat uurima migratsiooni – ja asüülivaldkonna üha kasvav tähtsus Eestis ning sellega seonduv varjupaigataotlejate järjest sagedasem  kinnipidamine väljasaatmiskeskuses. Samuti oli selle uurimistöö teema valik seotud ka tegevusvaldkonnaga, milleks oli varjupaigataotlejatele õigusabi osutamine Eesti Inimõiguste Keskuse pagulaste õiguskliinikus.

Oma uurimistöös vaatles Viivika kinnipidamise lubatavust rahvusvahelise õiguse, Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika ja Euroopa Liidu õiguse valguses ning analüüsisin, kas Eestis kehtiv õigus ja kohtupraktika vastab praktikas väljatöötatud Euroopa inimõiguste konventsiooni põhimõtetele ja rahvusvahelise õiguse ning Euroopa Liidu õiguse sätetele.

Euroopa inimõiguste konventsiooni artikkel 5 annab  aluse, mis tingimustel on vabaduse võtmine  lubatud. Need alused on sätestatud ammendavalt. Artikkel 5 lg 1 sätestab, et igaühel on õigus isikuvabadusele ja turvalisusele. Kelleltki ei või võtta tema vabadust, välja arvatud seaduses kindlaksmääratud korras järgmistel juhtudel: […] f) seaduslik vahistamine või kinnipidamine, vältimaks tema loata sissesõitu riiki või et võtta meetmeid tema väljasaatmiseks või -andmiseks. Ehk riigid võivad varjupaigataotlejaid kinni pidada vaid EIÕK artikli 5 lõikes 1 punktis f sätestatud alusel. See kinnipidamine peab olema vastavuses kogu artikli 5 eesmärgiga, milleks on kaitsta isiku vabadusõigust ja kindlustada, et kedagi ei jäeta tema vabadusest meelevaldselt ilma. Siseriiklik peab olema kooskõlas rahvusvahelise õiguse ja nende põhiväärtustega.

Lisaks sellele peab vabadusõiguse piiramine vastama ka kõikidele järgnevatele tingimustele:

1) piirang peab olema seaduslik

2) piirangul peab olema legitiimne eesmärk

3) piirang peab olema vajalik demokraatlikus ühiskonnas.

Viivika jõudis oma uurimistöös järeldusele, et varjupaigataotlejate kinnipidamine väljasaatmiskeskus omab seaduslikku alust, mis on sätestatud VRKS-s. Järgnevalt uuris ta, kas varjupaigataotlejate kinnipidamine teenib piirangusättes loetletud legitiimset eesmärki. Selleks tuli uurida, kas varjupaigataotleja on riigis seaduslikult või ebaseaduslikult viibiv isik.

Uurimistöös ei õnnestunud tal tuvastada, et varjupaigataotleja, kelle taotlus on menetlusse võetud, viibib riigis ebaseaduslikult. Kuskil õigusaktis ei ole sätestatud, et tegemist oleks ebaseaduslikult riigis viibiva isikuga. Viivika leidis, et kui varjupaigataotlus on menetlusse võetud, siis ei saa taotlejat enam käsitleda ebaseaduslikult riigis viibiva isikuna. Õigust elamisloaks varjupaigamenetlus ei anna, kuid õigusliku aluseta riigis viibiva isikuna taotlejat samuti käsitleda ei saa.

Üldjuhul viibivad varjupaigataotlejad vabaduses ja elavad vastuvõtukeskuses Illukal. Nende liikumisvabadus on piiratud asjaoluga, et nad on kohustatud elama varjupaigamenetluse kestel vastuvõtukeskuses ning viibima vastuvõtukeskuses öisel ajal. Isikule antud varjupaigatunnistus tõendab, et tal on Eestis  ajutiseks viibimiseks seaduslik alus. Samas varjupaigataotleja, kes esitab taotluse väljasaatmiskeskuses, loetakse kohtupraktikas riigis ebaseaduslikult viibivaks isikuks ning on seetõttu kohustatud viibima väljasaatmiskeskuses kuni varjupaigamenetluse lõppemiseni. Viivika jõudis oma töös järeldusele, et varjupaigataotleja kinnipidamine  väljasaatmiskeskuses  ei teeni seaduses sätestatud legitiimset eesmärki.

Varjupaigataotleja kinnipidamine peab olema vajalik ja proportsionaalne demokraatlikus ühiskonnas. See paneb haldusorganile ja kohtule kohustuse hinnata, kas kinnipidamine on vajalik ja proportsionaalne meede seatud eesmärgi saavutamiseks. Esialgne paigutamine väljasaatmiskeskusesse võib olla vajalik ja teenida oma eesmärki, kuna tegemist on isikuga, kes ületas piiri ebaseaduslikult ja kellel puudub seaduslik alus Eestis viibimiseks. Kui isik on varjupaigataotluse esitanud (st eelintervjuu Politsei – ja Piirivalveameti ametnikega on toimunud ning põhilised faktid varjupaiga taotlemiseks on kirja pandud)  ja puuduvad muud alused isiku edasiseks kinnipidamiseks, siis tuleks varjupaigataotleja vabastada ja suunata avatud vastuvõtukeskusesse.

Varjupaigamenetluse efektiivseks läbiviimiseks eksisteerivad VRKS järelevalvemeetmed. Kui isik esitab taotluse väljasaatmiskeskuses, siis tema suhtes ei ole võimalik järelevalvemeetmeid rakendada. Seega VRKS-sse tuleb sätestada ka järelevalvemeetmed varjupaigataotlejate jaoks, kes esitasid taotluse kinnipidamisasutuses. Haldusorganil tuleb väljasaatmiskeskuses kinnipidamistähtaja pikendamise taotluses põhjendada, miks ei ole vähemriivavate sunnimeetmete kasutamine võimalik ja miks edaspidine kinnipidamine on vajalik ja proportsionaalne meede soovitud eesmärgi saavutamiseks. Samuti tuleb kohtul haldustoiminguks loa andmisel kasutada uurimisprintsiipi ja hinnata, kas kinnipidamine on vajalik ja proportsionaalne sunnivahend seatud eesmärgi saavutamiseks. Kohus ei tohi haldustoiminguks loa andmisel lähtuda vaid sellest, et seaduses eksisteerib imperatiivne säte kinnipidamiseks. Haldustoiminguks loa andmine peab olema kohtuniku kaalutlusotsus.

Oma uurimistöös tegi Viivika järgmised ettepanekud  VRKS  muutmiseks:

1) varjupaigataotleja kinnipidamise alused tuleb seaduses sätestada ammendavalt ja konkreetselt ning  kohaldamine peab lähtuma konkreetse varjupaigataotleja olukorrast tulenevalt;

2)  kinnipidamine peab olema erand, mitte reegel ja kuuluma kohaldamisele juhul, kui alternatiivseid meetmeid ei saa tõhusalt kasutada;

4) kinnipidamine ei tohi ületada mõistlikku aega, mis on vajalik eesmärgi saavutamiseks;

5) järelevalvemeetmed peavad olema seaduses sätestatud ja kohaldatavad ka varjupaigataotlejatele, kes esitasid taotluse väljasaatmiskeskuses;

6) varjupaigataotlejaid ei tohi kinni hoida põhjusel, et haldusorganil  on tekkinud kahtlus, et vabaduses võib isik põgeneda või hoida kõrvale väljasaatmismenetlusest. Taoline kahtlused peavad olema objektiivsete asjaoludega põhjendatud.

7) VRKS – i sõnastuse muutmine, et teha võimalikuks varjupaigataotlejate, kes esitavad taotluse väljasaatmiskeskuses, üleviimise avatud vastuvõtukeskusesse Illukal.

Eeltoodust tulenevalt peavad seaduses olema määratletud konkreetsed tingimused kinnipidamiseks ning nende kohaldamist tuleb hinnata konkreetse varjupaigataotleja olukorrast tulenevalt, et kas kinnipidamine on põhjendatud ning kas sama eesmärgi saavutamiseks on võimalik kohaldada isiku õigusi vähem riivavaid meetmeid. VRKS § 33 lg 1 näeb ette varjupaigataotleja imperatiivse kinnipidamise väljasaatmiskeskuses, täpsustamata isiku kinnipidamise eesmärki ning sätestamata kaalutlusõigust, mis ei võimalda hinnata, kas konkreetse varjupaigataotleja kinnipidamine on põhjendatud. Taoline kinnipidamine väljasaatmiskeskuses, hindamata eraldi konkreetse isiku individuaalseid asjaolusid, rikub taotleja õigust isikuvabadusele ja on meelevaldne.